Pubblicato il 17/02/2026

N. 01259/2026REG.PROV.COLL.

N. 00252/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 252 del 2024, proposto da
IA RD e EN ZO, rappresentati e difesi dall'avvocato Elena Fabbris, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piove di Sacco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 676/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piove di Sacco;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. DE TE e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come in atti.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna parte appellante risultava proprietaria di un terreno sito nel Comune di Piove di Sacco, ricadente in un’area classificata come zona agricola, sotto-zona “E2”.

Sul terreno de quo insisteva un fabbricato residenziale, realizzato in forza del permesso di costruire n. 279/1996, rilasciato dal Comune di Piove di Sacco in data 7 gennaio 1997.

La parte stessa riferiva di aver realizzato, nel periodo compreso tra il novembre 2007 e il marzo 2008, in aderenza al fabbricato, un manufatto pertinenziale da destinare a usi accessori (box e ricovero attrezzi da giardino); manufatto – questo – chiuso su tre lati e aperto sul quarto.

L’Amministrazione comunale, accertata l’esecuzione del manufatto, con provvedimento prot. n. 1869 del 2 settembre 2008, aveva ordinato la sospensione dei lavori e comunicato l’avvio del procedimento sanzionatorio. Seguivano le osservazioni dell’interessato.

2. In seguito, con provvedimento prot. n. 2479 del 19 novembre 2008, il Comune di Piove di Sacco aveva ingiunto allo stesso “ di provvedere, a propria cura e spese, alla demolizione delle opere sopra indicate entro il termine perentorio di 90 giorni ”, individuando – in una planimetria allegata all’atto – l’area in relazione alla quale sarebbe stata disposta l’acquisizione, una volta decorso infruttuosamente il termine previsto dall’art. 31 D.P.R. 380/2001 per la spontanea esecuzione del provvedimento.

L’odierna parte appellante affermava, in proposito, come l’area di eventuale acquisizione, delimitata nella planimetria allegata all’atto, comprendesse, oltre al sedime delle opere contestate, anche una porzione di 826,86 mq del giardino e come l’acquisizione della suddetta area determinasse la scomposizione del fondo, con conseguente suddivisione della proprietà in tre porzioni tra loro non comunicanti, una delle quali interclusa.

Il Comune aveva inoltre previsto la costituzione di una servitù di passaggio sulla strada privata di proprietà del ricorrente.

3. Con il ricorso n. 273/2009, RD IA – dichiarando di aver già provveduto a proporre istanza di accertamento di conformità del manufatto ai sensi dell’art. 36 D.P.R. 380/2001 – impugnava l’ordinanza prot. n. 2479 del 19.11.2008, con cui l’Amministrazione comunale aveva ingiunto la “ riduzione in pristino di manufatto di 100 mq per 3 m di h ad uso garage, di una platea in cemento e di una tettoia realizzati in zona agricola senza titolo edilizio ”.

4. Successivamente alla proposizione del ricorso principale, con provvedimento prot. n. 2009/SS/sa del 23 aprile 2009, il Comune aveva respinto l’istanza di accertamento di conformità presentata dal ricorrente sulla base della seguente motivazione: “ contrasto con l’art. 44, comma 5 della L.R. n. 11/2004 per superamento della potenzialità edificatoria ammessa nella sottozona E2 (pari a 800 mc) già sfruttata ai sensi dell'art. 4 della L.R. 24/85 con concessione edilizia n. 279/1996, in quanto il volume complessivo dei fabbricati, comprensivo del suddetto ampliamento corrisponde ora a mc 1097,15. ”. Il ricorrente aveva quindi impugnato il provvedimento con ricorso per motivi aggiunti.

5. Con sentenza n. 676/2023, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), dichiarava inammissibile il ricorso introduttivo e respingeva il ricorso per motivi aggiunti. Disponeva la compensazione delle spese di lite.

A fondamento della dichiarazione di inammissibilità del ricorso si evidenziava come parte ricorrente avesse dichiarato di aver proposto domanda di accertamento di compatibilità con riguardo alle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata.

Si richiamava, in proposito, il consolidato orientamento della Sezione, secondo cui l’intervenuta presentazione della domanda di sanatoria per le opere oggetto di demolizione rendesse inefficace la sanzione urbanistica, dovendosi l’Amministrazione pronunciare sulla domanda di sanatoria. Con la conseguenza che, in caso di accoglimento dell’istanza, l’ingiunzione demolitoria – e l’eventuale, successiva, acquisizione gratuita del bene al patrimonio del Comune – dovesse rimanere definitivamente inoperante. Mentre, per il caso di rigetto della domanda, il Comune dovesse provvedere all’adozione di una nuova sanzione urbanistica.

Con riguardo ai motivi aggiunti si osservava come il ricorrente avesse contestato la motivazione del diniego di accertamento di conformità (nella quale si evidenziava il superamento della potenzialità edificatoria ammessa in zona agricola ai sensi dell’art. 44, comma 5, della L.R. n. 11/2004 per effetto della realizzazione del manufatto di 100 mq ad uso garage/deposito attrezzi), affermando che il manufatto fosse privo di rilevanza volumetrica, ai sensi di quanto previsto dall’art. 9, punto 11, lett. h), del regolamento edilizio comunale, che escludeva dal computo della superficie utile (SU) gli spazi per parcheggio e autorimesse. Sotto altro profilo, aveva affermato come, in ogni caso, la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di singole unità immobiliari era ammessa anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti ai sensi dell'art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122.

Quanto al primo profilo, il Giudice riteneva come il riferimento alla definizione di “ superficie non residenziale ” dettata dall’art. 9, punto 11, lett. h), del regolamento edilizio comunale non assumesse rilevanza alcuna ai fini del calcolo della volumetria del manufatto. Più nel dettaglio, si osservava come “ Il volume degli edifici, infatti, si calcola, alla stregua dell’art. 9, punto 30, del R.E.C. che prende in considerazione la diversa nozione di “superficie coperta”. In particolare, alla stregua della suddetta disposizione il “volume lordo dell’edificio” è definito come il “volume del solido emergente dal terreno” dato “dalla superficie coperta (Sc) definita al comma 6 del presente articolo, per l’altezza dell’edificio (He) definita al comma 29 del presente articolo”.

Ai sensi del comma 6 dell’art. 9 R.E.C. per “superficie coperta” s’intende la “proiezione orizzontale dell’edificio sul lotto” che il nuovo manufatto abusivamente realizzato certamente è in grado di produrre, non essendo riconducibile ad alcuno degli elementi architettonici che, alla stregua della suddetta disposizione non concorrono alla sua formazione (“a) balconi, gli sporti, le logge, le terrazze, i cornicioni e le gronde con sporgenza e/o profondità complessiva non superiore a ml 1,60 e senza sovrastante volume, oltre sono conteggiati interamente (fig.1); b) gli arredi per spazi esterni di cui all’art. 13, comma 12; c) i volumi tecnici definiti al comma 32 del presente articolo, con esclusione dei locali caldaia; d) le scale aperte da almeno due lati; e) le rampe e le corsie di accesso ai piani interrati o seminterrati; f) le parti completamente interrate”.) ”.

Si rilevava come il suddetto fabbricato, di ragguardevoli dimensioni, non presentasse neppure le caratteristiche dei manufatti che il punto 30 dell’art. 9 R.E.C. espressamente escludeva dal computo del “volume lordo” (“ le parti di locali non agibili al di sopra dell’altezza del fabbricato, fatto salvo quanto indicato alla successiva lett. b); le parti di locali posti al di sotto della QZ; i porticati ad uso pubblico; le logge rientranti con profondità non superiore a ml. 1,80; i portici e androni d’ingresso a servizio di unità residenziali, fino ad un massimo del 25% della superficie coperta dell'edificio (SC esclusi portici e androni), computando in tale percentuale anche i portici e androni preesistenti, se non conteggiati a seguito rilascio di precedenti atti abilitativi edilizi; nel caso di fabbricati residenziali ricadenti in zona agricola e soggetti all’abaco degli edifici rurali, tale limite si estende fino al raggiungimento delle dimensioni che si vengono a creare applicando i rapporti compositivi previsti dall’abaco stesso; un posto auto coperto di mq.15 per ogni alloggio o stanza d’albergo con altezza massima di ml 3,00; i vespai o solai aerati, fino ad un’altezza massima di cm. 50, misurata dalla QZ alla quota di calpestio, purché al di sotto di tale struttura non vi siano locali; i vani scala anche aperti, posti all'interno dei corpi di fabbrica, sino ad un massimo di mc. 30,00 per unità abitativa; il volume netto dei vani scala condominiali degli edifici a blocco; i volumi tecnici definiti al comma 32 del presente articolo, con esclusione dei locali caldaia;”).

Né poteva qualificarsi come “volume tecnico” alla stregua della definizione di cui al punto 32 (“volumi e relativi spazi di accesso strettamente necessari a contenere quelle parti degli impianti tecnici che, per esigenze di funzionalità degli impianti stessi, non trovano luogo entro il corpo dell’edificio realizzabile nei limiti imposti dalle norme urbanistiche.”).

Si riteneva pertanto confermata la rilevanza volumetrica del manufatto.

Non sussistevano neppure i presupposti per qualificarlo come “pertinenza urbanistica” alla stregua dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), D.P.R. 380/2001. Si richiamava in proposito la costante giurisprudenza secondo cui “La configurabilità di una pertinenza urbanistico-edilizia richiede non solo la sussistenza di un rapporto funzionale costituto dal nesso strumentale dell’opera accessoria a quella principale, ma anche un elemento strutturale ovvero una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa in cui esso inerisce; l’esiguità deve essere un elemento ineliminabile, atteso che l’opera non deve creare carico urbanistico” (TAR Napoli, Sez. II, 04.02.2020, n. 535; Cons. Stato, Sez. II, 22 luglio 2019, n. 5130; TAR Roma, Sez. II, 11 luglio 2019, n. 9223; Cons. Stato, Sez. V, 51280 10/11/2017).

Il Giudice di prime cure osservava come, non essendo contestato che il computo del volume del manufatto determinasse il superamento degli 800 mc di potenzialità edificatoria massima ammessa in zona agricola, ai sensi dell’art. 44, comma 5, L.R. 11/2004, il rilievo non fosse fondato.

Parimenti infondato riteneva il secondo rilievo, mosso dalla ricorrente al provvedimento di

diniego impugnato con il ricorso per motivi aggiunti.

Ed invero, si evidenziava come l’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122, stabilisse che “ i proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti ”. Disposizione che – per condiviso orientamento giurisprudenziale – non trovava applicazione in zona agricola (Cons. Stato Sez. IV Sent., 19/07/2017, n. 3566).

6. L’odierna parte appellante proponeva dunque ricorso in appello deducendo quanto segue:

- impugnazione del capo di sentenza che statuisce che la fattispecie non sarebbe disciplinata dall’art. 9, punto 11, del regolamento edilizio comunale: error in judicando, erroneità della motivazione e difetto di presupposto;

- impugnazione del capo di sentenza che statuisce che la fattispecie non sarebbe disciplinata nemmeno dall’art. 9 della l. n. 122/1989: error in judicando, erroneità della motivazione, travisamento dei presupposti di fatto, errata applicazione dell’art. 9 della l. 122/1989.

7. In data 30 dicembre 2025, si costituiva in giudizio – per resistere all’appello, il Comune di Piove di Sacco e, in data 09 gennaio 2026, depositava memoria ex art. 73 c.p.a., insistendo per la dichiarazione di inammissibilità e/o per il rigetto dell’appello, e per l’effetto per la conferma della sentenza del T.A.R. Veneto n. 676/2023 e comunque per la dichiarazione di inammissibilità e/o il rigetto del ricorso di primo grado.

8.All’udienza di smaltimento dell’11 febbraio 2026 la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

9. L’appello è fondato.

10. Secondo il Tar, “il riferimento alla definizione di ‘superficie non residenziale’ dettata dall’art. 9, punto 11” del R.E.C. non assuma rilevanza “ai fini del calcolo della volumetria del manufatto”, dovendosi piuttosto applicare alla fattispecie l’art. 9, punto 30, dello stesso Regolamento, rubricato “volume lordo dell’edificio”, che definisce il “volume del solido emergente dal terreno” dato “dalla superficie coperta (Sc) definita al comma 6 del presente articolo, per l’altezza dell’edificio (He) definita al comma 29 del presente articolo”. Inoltre, il portico completamente aperto concorre a formare la “ superficie copert a” (ai sensi del comma 6 dell’art. 9 del R.E.C.) in quanto non riconducibile ad alcuno degli elementi architettonici che, alla stregua della suddetta disposizione, non concorrono alla sua formazione, quali elencati dalla medesima norma regolamentare.

11. Tali conclusioni non appaiono condivisibili, sulla scorta di quanto dedotto da parte appellante.

11.1 Il Comune non ha fondato il rigetto sulla violazione dell’art. 9, comma 30 (“ volume lordo ”), richiamato dalla sentenza di primo grado, bensì sull’affermato “ contrasto con l’art. 44, comma 5 della L.R. 11/2204 per ” asserito “ superamento della potenzialità edificatoria ammessa nella sottozona E2, (paria 800 m.c.) ”, per calcolare la quale non si deve fare riferimento al volume inteso quale proiezione del fabbricato né al concetto di “ volume lordo ” predetto.

11.2 Sennonché dal calcolo della potenzialità edificatoria del lotto, determinata ai sensi dell’art. 9 punto 3 del R.E.C. (“indice di edificabilità territoriale”), dal “rapporto tra la quantità edificabile ammessa in una zona omogenea e la superficie complessiva a disposizione del singolo intervento” e nel caso di specie calcolata dal Comune in 800 mc. - vanno esclusi i manufatti accessori e quelli comunque non computabili.

11.3 Dalla documentazione in atti risulta che il portico in questione non possa concorrere a formare il volume lordo secondo il regolamento comunale, in quanto nella nozione di “ volume lordo ” non si contano “ i portici … a servizio di unità residenziali, fino ad un massimo del 25% della superficie coperta dell'edificio (SC esclusi portici e androni), computando in tale percentuale anche i portici e androni preesistenti, se non conteggiati a seguito rilascio di precedenti atti abilitativi edilizi” , con la precisazione che “nel caso di fabbricati residenziali ricadenti in zona agricola e soggetti all'abaco degli edifici rurali, tale limite si estende fino al raggiungimento delle dimensioni che si vengono a creare applicando i rapporti compositivi previsti dall'abaco stesso ”.

11.4 Lo stesso Comune resistente ha sanato il secondo manufatto (casetta adibita a ricovero attrezzi), realizzato contestualmente dal ricorrente, compreso nella medesima domanda di sanatoria. Contraddittoriamente, dall’altro lato la sanatoria è stata negata per il portico aperto, non costituente volume ai sensi predetti, tanto che il portico simmetrico costruito da terzi sull’altra porzione di bifamiliare non risulta aver avuto analoga sorte.

11.5 A tale ultimo riguardo, se in linea di fatto il portico in questione è speculare e delle stesse dimensioni di quello esistente sull’altro lato del fabbricato (appartenente ad altro proprietario) e la cui realizzazione non risulta essere mai stata contesta dal Comune, in linea di diritto applicando il regolamento invocato il portico in questione non concorre alla formazione del volume.

11.6 Inoltre, come emerge dalla documentazione in atti anche fotografica, nel portico trovano sistemazione proprio gli impianti tecnici a servizio della abitazione che, sia per dimensioni che per motivi di sicurezza, non potevano essere sistemati all’interno della stessa.

11.7 Peraltro il portico risulta all’evidenza aperto e destinato a parcheggio, con ogni conseguente applicazione della normativa invocata da parte appellante.

12. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo assorbente, con conseguente accoglimento dell’appello; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna parte appellata al pagamento in favore di parte appellante delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi euro 7.000,00 (settemila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

FA CO, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

DE TE, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE TE	FA CO

IL SEGRETARIO