Pubblicato il 22/12/2025

N. 10190/2025REG.PROV.COLL.

N. 01044/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1044 del 2023, proposto da:
Gestore Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6;

contro

AL Energia s.r.l., Enea - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter , n. 9219/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. FR OC e udito per la parte appellante l’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La società AL Energia s.r.l. è una energy service company (ESCO) certificata ai sensi della norma UNI CEI 11352, operante nel settore dell’efficienza energetica - con particolare riguardo al comparto tessile - e avente titolo a partecipare al meccanismo dei certificati bianchi (CB).

La società svolge anche attività di consulenza a favore di operatori economici attivi sul territorio nazionale in materia di riduzione e ottimizzazione dei consumi di energia. In particolare, essa in molti casi presta la propria assistenza con lo scopo finale di far accedere al meccanismo dei CB i soggetti che le conferiscono un incarico.

Tra i clienti della società AL Energia s.r.l. vi è la società Candeggio la Briantea s.r.l. (di seguito CLB).

Detta società decideva nel corso del 2013 di efficientare gli impianti produttivi del proprio stabilimento, sito nel Comune di Arcore (MB), consistente in un’area produttiva di circa 33.000 metri quadri destinata a candeggio, mercerizzo e tintura dei tessuti, avvalendosi a tal fine dei servizi di AL Energia s.r.l.

L’intervento de quo contestato dal GSE consiste in un recupero di calore dai reflui di una macchina di mercerizzo, utilizzata per conferire ai tessuti di cotone - impregnandoli con soda caustica - maggiore brillantezza e stabilità dimensionale.

Tale recupero di calore avviene attraverso uno scambiatore che offre la possibilità di sfruttare il calore dei reflui industriali derivanti dalle operazioni di lavorazione dei tessuti, per scaldare l’acqua pulita o l’eventuale altro fluido di cui è richiesta l’immissione a temperatura elevata all’interno dell’impianto, in sostituzione di quello espulso.

Tra i servizi affidati ad AL Energia s.r.l. la ditta CLB ha ritenuto di includere anche la rendicontazione del progetto.

In ragione di ciò, la società AL Energia presentava la proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) n. 0377636016013T036_rev1, approvata in data 17 gennaio 2014 e successivamente predisponeva e sottoponeva al GSE anche la RVC n. 0377636016015R102-1, approvata dal GSE.

Successivamente ENEA (Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile) inviava, su incarico del GSE, alla AL Energia richiesta di integrazioni del 7 giugno 2016 con riferimento alla seconda RVC presentata (n. 0377636016015R102-1+1).

Con detta nota ENEA rilevava che la RVC sarebbe risultata carente dei requisiti previsti del decreto CB e dalle Linee Guida e invitava la AL Energia a fornire alcuni chiarimenti e integrazioni in merito alla “ vita tecnica ” dell’intervento.

La società AL provvedeva a riscontrare la richiesta di integrazioni.

In data 19 luglio 2016 il GSE adottava il preavviso di rigetto prot. n. GSE/P20160065625 con cui veniva informata la società AL che la RVC n. 0377636016015R102-1+1 non era ritenuta conforme alla normativa vigente.

Tale comunicazione veniva riscontrata da AL Energia.

Seguiva il provvedimento prot. n. GSE/P20160075050 del 14 settembre 2016, ricevuto dalla società AL in data 19 settembre 2016, con cui il GSE disponeva il rigetto della RVC n. 0377636016015R102-1+1 con la seguente motivazione:

«… dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, il progetto non è conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 in quanto in base alla documentazione trasmessa e alle osservazioni pervenute, è possibile verificare che i risparmi generati dall’intervento proposto non siano addizionali, ovverosia risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica. In particolare la documentazione fornita consente di verificare che il sistema di recupero calore delle acque reflue allo scarico della macchina di mercerizzo utilizzato nella situazione ex post sia una soluzione tecnologica standard installabile alla data di attivazione del progetto . … ».

2. - Con ricorso al T.a.r. Lazio la ditta AL Energia s.r.l. impugnava i seguenti provvedimenti:

«- provvedimento prot. n. GSE/P20160075050 del 14.09.2016, ricevuto dalla ricorrente in data 19.09.2016, recante “Rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0377636016015RI02-1#1, presentata da ALBINI ENERGIA SRL” con cui il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., Divisione Operativa, in persona del Direttore FR Sperandini, ha disposto il rigetto della RVC n. 0377636016015R102-1#1, in quanto il progetto non risulterebbe conforme alla normativa di riferimento,

- nonché tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. ENEA/2016/27592/UCB del 7.06.2016, ricevuta da AL Energia S.r.l. in data 7.06.2016, recante “Richiesta di integrazione RVC 0377636016015RJ02-l+I”, e la successiva nota prot. n. GSE/P20160065625 del 19.07.2016, ricevuta da AL Energia S.r.l. in data 27.07.2016, recante “Preavviso di rigetto, ai sensi dell’art 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0377636016015RI02-1#1 presentata da ALBINI ENERGIA SRL” ».

Chiedeva, inoltre, l’accertamento del proprio diritto alla percezione dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012, con riferimento alla richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0377636016015R102-1+1 e la condanna del Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., ai sensi dell’art. 34 cod. proc. amm., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei certificati bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 cod. civ., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, incluso in particolare il rilascio dell’autorizzazione all’emissione dei Certificati bianchi per la richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0377636016015R102-1+1.

Deduceva le seguenti doglianze:

« 1. Violazione e falsa applicazione degli articoli 6, 7 e 14 del DM 28.12.2012 e 1.1, 3, 6, 12, 13 e 16 delle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico EEN 9/11 - Violazione dei principi generali (nazionali e del diritto dell’Unione Europea) di trasparenza dell’azione amministrativa, proporzionalità e tutela dell’affidamento, desumibili dall’art. 97 della Costituzione e dall’art. 1 della L. 241/1990, nonché dalle Direttive UE 32/2006, 28/2009 e 27/2012 - Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

2. Eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà - Sviamento di potere - Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del medesimo Ente - Violazione di legge per violazione degli artt. 10 bis e 21 nonies della L. 241/1990 - Violazione di legge per violazione degli artt. 6, 12 e 16 delle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 - Violazione di legge per difetto assoluto di motivazione.

3. Ulteriori profili di eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti - Eccesso di potere per difetto di istruttoria - Violazione di legge per violazione dell’art. 3 e 10 bis della L. 241/1990.

4. Violazione delle Direttive 27 /2012 e 28/2009 - Violazione dei principi generali di legittimo affidamento e certezza del diritto - Violazione degli articoli 41, 97 e 117 della Costituzione - Violazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990 - Ulteriori profili di eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta illogicità, incongruenza e ingiustizia del provvedimento. ».

3. - Con ordinanza collegiale n. 10887 del 22 ottobre 2021 il T.a.r. disponeva i seguenti incombenti istruttori, consistenti nell’acquisire documentati chiarimenti, da parte del Gestore, sulla ravvisata non addizionalità tecnologica dell’intervento de quo con la seguente motivazione:

«… Considerato che oggetto del presente giudizio è il provvedimento di rigetto della RVC n. 0377636016015R102-1#1, con cui il Gestore ha rilevato che i risparmi generati dall’intervento non sarebbero addizionali, in quanto “si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica. In particolare la documentazione fornita consente di verificare che il sistema di recupero calore delle acque reflue allo scarico della macchina di mercerizzo utilizzato nella situazione ex post sia una soluzione tecnologica standard installabile alla data di attivazione del progetto”;

Rilevato che parte ricorrente ha depositato in giudizio, in data 10 marzo 2021, la relazione tecnica redatta dall’ing. Langone, in cui si dà conto dell’addizionalità tecnologica del sistema di recupero calore dalla macchina di mercerizzo del tessuto, oggetto del presente intervento;

Ritenuto pertanto necessario, al fine del decidere, acquisire documentati chiarimenti istruttori, da parte del Gestore, sulla ravvisata non addizionalità tecnologica dell’intervento de quo;

Al predetto adempimento l’Amministrazione dovrà provvedere entro 60 giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza; …».

4. - Al predetto adempimento il GSE provvedeva con documentazione depositata in data 3 dicembre 2021.

5. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, accoglieva il ricorso, ritenendo fondati il primo e il terzo motivo di gravame.

6. - Con rituale atto di appello il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua del seguente motivo di gravame:

« - Error in iudicando. Insussistenza del vizio di contraddittorietà e di difetto di motivazione e di istruttoria individuato in sentenza. ».

7. - Nessuno si costituiva per la società AL Energia s.r.l. e per Enea - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile.

8. - All’udienza pubblica del 18 novembre 2025 la causa passava in decisione.

9. - L’appello deve essere accolto in quanto fondato, per le ragioni di seguito esposte.

Con l’unico motivo di appello il GSE deduce l’insussistenza del vizio di contraddittorietà e di difetto di motivazione e di istruttoria individuato dal T.a.r. nella sentenza appellata.

Il motivo è meritevole di positivo apprezzamento.

Invero, come evidenziato dal GSE nell’atto di appello, l’impugnata sentenza ha motivato l’accoglimento del gravame introduttivo sulla scorta della seguente motivazione, che di seguito si riporta:

«… come messo in evidenza nella memoria di parte ricorre [n] te del 20 maggio 2022, nello stesso periodo in cui è stato proposto l’intervento oggetto del ricorso, la società aveva proposto, in altri stabilimenti, ulteriori interventi aventi ad oggetto l’installazione di scambiatori di calore.

In uno di questi, in particolare oggetto della PPPM 0377636016013T033, la società si era vista rigettare una RVC, per le stesse ragioni all’esame oggi del collegio, ossia per carenza di addizionalità tecnologica. Perciò l’odierna ricorrente aveva proposto specifico ricorso registrato al RNG 10966/2016.

Tuttavia nelle more del processo il Gestore aveva accettato l’istanza di riesame avanzata dalla odierna ricorrente e, tornando sui suoi passi, aveva stabilito che “la documentazione trasmessa ha consentito di verificare che, nei siti di produzione e stampa di tessuti, l’installazione di scambiatori di calore per il recupero dell’energia termica contenuta nell’acqua di scarico delle macchine di lavaggio non costituisce una soluzione tecnologica standard installabile alla data di prima attivazione del progetto” (nota GSE/P20210022921 dell’8 settembre 2021, cfr. doc 11 del fascicolo) e accordato i domandati TEE.

In un caso analogo, dunque, tre mesi prima rispetto a quanto affermato nell’ambito di questa causa (la relazione sopra citata è, come detto, del 2 dicembre 2021), il GSE era giunto alla opposta conclusione secondo cui l’installazione di scambiatori di calore nel settore tessile non costituiva nel 2013-2014 una soluzione tecnologica standard installabile. Quindi quel tipo di interventi erano senz’altro addizionali sotto il profilo tecnologico. Addizionalità tecnologica di cui oggi, invece, nella vicenda per cui è causa, si predica l’assenza.

Il fatto che la relazione del GSE, depositata a seguito dell’ordinanza istruttoria sopra citata, non abbia tenuto conto delle conclusioni cui l’Ente stesso era pervenuto in caso del tutto analogo nell’immediata precedenza, rende la stessa relazione inidonea a illuminare adeguatamente la motivazione del provvedimento gravato, che finisce per essere inevitabilmente affetta da insufficienza per difetto di istruttoria. …».

Detta argomentazione non è condivisibile.

9.1. - In primis ritiene questo Collegio che non sussista la dedotta carenza di istruttoria della relazione del GSE del 2 dicembre 2021 depositata in ottemperanza all’ordinanza collegiale di primo grado n. 10887/2021, per non avere considerato il precedente caso di cui alla PPPM n. 0377636016013T033.

Infatti, di tale ultimo progetto, asseritamente analogo secondo la sentenza impugnata, non vi è alcun cenno nella perizia tecnica depositata da AL in primo grado, rispetto alla quale al GSE era stato chiesto di prendere posizione (cfr. ordinanza istruttoria n. 10887/2021).

Da qui l’insussistenza del deficit istruttorio che sorregge la motivazione della sentenza appellata.

9.2. - Ne discende che il rinvio al caso “ analogo ” menzionato nella memoria della ditta AL depositata in primo grado in data 20 maggio 2022, lungi dall’apportare elementi istruttori rispetto ai quali era onere dell’Amministrazione motivare, altro non è che un argomento difensionale rispetto al quale il GSE non aveva alcun onere di contestazione, in considerazione dell’ineludibile principio in forza del quale la legittimità/illegittimità di un provvedimento non può essere derivata da quella di un altro reso in diverso procedimento fondato su diversi presupposti.

Come evidenziato sul punto da Cons. Stato, Sez. VI, 30 dicembre 2019, n. 8893 e da Cons. Stato, Sez. II, 1° dicembre 2022, n. 10573, “… il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento non può essere utilmente dedotto quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell’operato dell’amministrazione non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione … ”.

Anche per tale ragione, dunque, il motivo di appello va accolto e la sentenza di primo grado riformata.

9.3. - In ogni caso va osservato che il precedente citato dalla società AL e fatto proprio nella motivazione della sentenza impugnata (relativo alla PPPM n. 0377636016013T033) non è sovrapponile alla PPPM n. 0377636016013T036 oggetto della presente controversia.

Invero, detto ultimo progetto presentato con la PPPM n. 0377636016013T036 differisce in maniera sostanziale dall’intervento sul quale si basa la sentenza di primo grado richiamato dalla ditta AL nella memoria del 20 maggio 2022 e presentato con la PPPM n. 0377636016013T033.

Infatti, il progetto presentato con la PPPM n. 13T036 (oggetto del presente appello) riguarda l’installazione di un primo e unico scambiatore di calore.

Tuttavia, nell’industria tessile l’installazione di un primo scambiatore di calore rappresentava nel 2013 un intervento standard di mercato al fine di ridurre i consumi di gas per la produzione del calore necessario agli usi di processo, intervento che non dava luogo ad innovativi risparmi energetici e quindi ad incentivazioni da parte del Gestore.

Pertanto, non vi era, né vi sarebbe oggi alcuna ragione di incentivare l’intervento in esame, come indicato dal GSE nell’impugnato provvedimento prot. n. GSE/P20160075050 del 14 settembre 2016 e nella nota GSE/P20210032989 del 2 dicembre 2021, depositata nel giudizio di primo grado in data 3 dicembre 2021 secondo cui:

«… Alla luce della documentazione e delle considerazioni acquisite nel corso dell’istruttoria della RVC n. 0377636016015R102-1#1, il GSE ha ritenuto corretto considerare l’intervento di installazione del sistema di recupero sulla macchina di mercerizzo come un intervento di adeguamento delle performance della macchina esistente a quelle medie installabili alla data di realizzazione dell’intervento, condizione necessaria all’azienda per poter ridurre i costi operativi e, dunque, rimanere sul mercato. …».

Non è, quindi, possibile considerare addizionale l’intervento per cui è causa.

Diversamente, il progetto oggetto della PPPM n. 13T033 (quello citato dalla ditta AL e fatto proprio dal T.a.r. nella sentenza appellata) è relativo all’installazione di un secondo scambiatore: si tratta infatti un nuovo e ulteriore sistema di recupero, posto in serie allo scambiatore già esistente al fine di recuperare maggiore calore dal refluo industriale.

In altre parole, nella vicenda de qua la ditta AL ha installato un solo scambiatore di calore, mentre nella fattispecie di cui alla differente PPPM n. 0377636016013T033 ne ha installati due: prima uno, che non dava luogo ad innovativi risparmi energetici e, poi, un secondo, quello che ha consentito di riconoscere tali risparmi.

Solo con quest’ultimo progetto, accolto dal GSE a seguito di un riesame, i risparmi effettivamente addizionali (rispetto alla configurazione con un singolo scambiatore) generati dall’installazione del secondo scambiatore di calore sono stati ritenuti meritevoli di riconoscimento ai fini dell’incentivazione.

In conclusione, il confronto tra i due progetti, citato dalla società AL e accolto dal T.a.r. sulla base della asserita “… illegittimità per contraddittorietà del comportamento tenuto dal GSE rispetto alla Proposta di progetto e programma di misura (PPPM) approvata ”, dimostra, diversamente da quanto ritenuto dal primo Giudice, l’assenza di alcuna analogia tra i medesimi progetti, i quali sono sostanzialmente differenti per grado di addizionalità rinvenibile in un caso e non nell’altro.

10. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va respinto.

11. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN FO, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

FR Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

FR OC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR OC	AN FO

IL SEGRETARIO