Pubblicato il 11/12/2025

N. 09780/2025REG.PROV.COLL.

N. 00258/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 258 del 2024, proposto da
IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Fiorentini, Luciano Mariani e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione terza, 9 novembre 2023, n. 16639, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 35, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere CA LE CI e uditi per le parti gli avvocati Germana Lucia Riccarda Cassar e Luciano Mariani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Gestore dei servizi energetici ha disposto la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti previste dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007 (c.d. “Secondo Conto Energia”), in relazione all’impianto della società appellante, identificato con il numero 540715.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la società IM è titolare di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 99,86 kWp, realizzato sul tetto di un edificio sito nel Comune di Gattinara (VC) ed entrato in esercizio il 19 gennaio 2011;

- con domanda del 28 febbraio 2011, la società ha chiesto al GSE l’ammissione alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 19 febbraio 2007, ai sensi del regime transitorio introdotto dall’art. 1- septies della legge 13 agosto 2010, n. 129 (c.d. “Salva Alcoa”), con la maggiorazione del 5% prevista per gli impianti rientranti nella tipologia installativa “ impianto integrato – b3/1 ” e realizzati « in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto » (art. 6, comma 4, lett. c), del citato decreto);

- con comunicazione del 7 settembre 2011 (prot. FTV_219292), il GSE ha riconosciuto all’appellante la tariffa incentivante richiesta, comprensiva della maggiorazione, in misura pari a 0,443 €/kWh;

- con nota del 24 marzo 2014 (prot. GSE/P20140037823), il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica, nell’ambito del quale – per il tramite della società incaricata ICIM – è stato effettuato un sopralluogo presso l’impianto;

- con comunicazioni del 23 gennaio 2015 (prot. GSE/P2015003395) e del 13 ottobre 2015 (prot. GSE/P20150078862), il GSE ha rappresentato alla società talune irregolarità emerse all’esito dell’attività di controllo e, in particolare:

a) la tardività della comunicazione di fine lavori al Comune di Gattinara, trasmessa solo il 26 marzo 2014, oltre il termine perentorio del 31 dicembre 2010 fissato dall’art. 1- septies della legge n. 129/2010;

b) l’impossibilità di qualificare l’impianto come architettonicamente integrato, poiché una parte dei moduli (quelli ubicati sulla copertura “A”) risulta installata su superficie non complanare alla falda di copertura dell’edificio;

c) la parzialità dell’intervento di bonifica delle coperture in eternit , che risulta aver interessato le sole coperture indicate come “B” e “C”, non anche la copertura “A”;

- con provvedimento prot. GSE/P20160088974 del 14 novembre 2016, il GSE, ritenendo che le osservazioni presentate dalla società non fossero idonee a superare i rilievi sopra indicati, ha disposto la decadenza degli incentivi di cui al d.m. 19 febbraio 2007;

- infine, con successivo provvedimento prot. FTV_01184227 del 27 giugno 2017, il GSE ha ammesso l’impianto al “Terzo Conto Energia” (d.m. 6 agosto 2010), riconoscendo una tariffa pari a 0,358 €/kWh.

3. Con ricorso notificato il 13 gennaio 2017, IM ha impugnato il provvedimento di decadenza davanti al T.a.r. Lazio, che ha respinto il ricorso e condannato la società alle spese di lite.

3.1. In sintesi, secondo la sentenza di primo grado:

- l’impianto non presenta le caratteristiche di integrazione architettonica richieste dal d.m. 19 febbraio 2007 – che presuppongono l’utilizzo dei moduli fotovoltaici quali elementi costitutivi della copertura dell’edificio – atteso che, per la porzione installata sopra il vano adibito ad uffici (copertura “A”), i moduli risultano posizionati in modo non complanare alla falda del tetto, ma inclinati rispetto ad essa di circa 30 gradi;

- da ciò deriva la non spettanza della maggiorazione di cui all’ art. 6, comma 4, lett. c) del d.m. 19 febbraio 2007, prevista a beneficio dei soli impianti totalmente integrati; in ogni caso, le fotografie ante operam prodotte dalla società ritraggono la sola copertura del capannone principale (coperture “B” e “C”), mentre non vi è prova che anche il vano adibito a uffici (copertura “A”) fosse dotato di rivestimento in eternit e che questo sia stato effettivamente sostituito;

- la comunicazione di fine lavori al Comune costituisce una condizione legale di accesso ai benefici previsti dall’art. 1- septies della legge n. 129 del 2010, sicché la sua omessa effettuazione nel termine perentorio ivi previsto comporta la decadenza automatica dal diritto alle tariffe del “Secondo Conto Energia”;

- il provvedimento impugnato non è riconducibile al paradigma dell’autotutela, costituendo invece espressione del potere di verifica e controllo attribuito dalla legge al GSE, di natura doverosa e ad esito vincolato.

4. Avverso la predetta sentenza, la società ha proposto appello, articolando i seguenti motivi:

I. « Error in procedendo e in iudicando - carenza di motivazione – eccesso di potere giurisdizionale – eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà con riferimento al secondo motivo di diritto del ricorso introduttivo» ;

II. « Error in procedendo e in iudicando – carenza di motivazione – eccesso di potere giurisdizionale – eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà con riferimento al secondo motivo di diritto del ricorso introduttivo» ;

III. « Error in procedendo e in iudicando - carenza di motivazione – eccesso di potere giurisdizionale – eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà con riferimento al quarto motivo di diritto del ricorso introduttivo» ;

IV. « Error in procedendo e in iudicando – carenza di motivazione – eccesso di potere giurisdizionale – eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà con riferimento al primo motivo di diritto del ricorso introduttivo» .

5. Il GSE, costituitosi con memoria del 1° marzo 2024, ha argomentato per il rigetto del gravame.

6. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che l’invio, entro il 31 dicembre 2010, della comunicazione di fine lavori al Comune costituisca condizione legale per l’accesso ai benefici previsti dalla disciplina “Salva Alcoa”. In particolare, l’appellante rappresenta:

- che l’art. 1- septies della l. n. 129 del 2010 individua due soli requisiti di carattere sostanziale – ossia l’ultimazione dei lavori entro il 31 dicembre 2010 e l’entrata in esercizio dell’impianto entro il 30 giugno 2011 – mentre le comunicazioni di fine lavori avrebbero funzione meramente strumentale alla dimostrazione del loro rispetto;

- che, conseguentemente, non sarebbe possibile disporre la decadenza dagli incentivi quando, come nel caso di specie, non sia in discussione l’osservanza dei termini previsti dalla legge, ma solo il mancato adempimento di un onere comunicativo formale;

- che la comunicazione all’ente preposto al rilascio del titolo edilizio non rivestirebbe carattere sostanziale, trattandosi di soggetto non incaricato dei controlli previsti dall’art. 1- septies , tanto più considerato che l’intervento era soggetto al regime della dichiarazione di inizio attività (D.I.A.), per cui la comunicazione di fine lavori al Comune non incide sulla validità del titolo.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. L’appellante non contesta il dato della tardività della comunicazione al Comune di Gattinara – pacificamente trasmessa solo il 26 marzo 2014 – quanto l’essenzialità essenzialità di tale adempimento ai fini dell’accesso al “Secondo Conto Energia”, secondo le previsioni del regime “Salva Alcoa”.

7.3. A tale proposito, si evidenzia che l’art. 1- septies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, è inequivoco nel subordinare l’accesso ai benefici non solo alla conclusione delle opere di installazione dell’impianto fotovoltaico entro il 31 dicembre 2010, ma anche all’invio, entro la medesima data, della comunicazione della fine dei lavori «all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, al gestore di rete e al Gestore dei servizi elettrici – GSE S.p.A. ».

7.4. Anche tali comunicazioni, al pari delle circostanze che ne costituiscono l’oggetto, integrano dunque un « requisito indefettibile e previsto da norma di rango primario quale condizione per l’accesso a una speciale proroga del regime incentivante recato dal decreto del Ministero dello sviluppo economico 19 febbraio 2007 » (Cons. Stato, sez. II, 10 settembre 2025, n. 7278).

7.5. Appare, invece, priva di fondamento normativo la distinzione prospettata dall’appellante tra requisiti “sostanziali” e requisiti meramente “formali” o “strumentali”, la cui omissione sarebbe priva di autonomo rilievo. L’art. 1- septies della l. 129 del 2010 delinea infatti un regime giuridico unitario, in cui l’ultimazione dei lavori e le relative comunicazioni, tutte da effettuarsi entro il medesimo termine perentorio, concorrono, su un piano di assoluta parità, a definire la fattispecie legale di accesso all’eccezionale proroga del “Secondo Conto Energia”.

7.6. Trattandosi di adempimento espressamente richiesto dalla disposizione di legge, non assumono rilievo né il ruolo attribuito al Comune nell’ambito del sistema dei controlli sulla sussistenza dei requisiti, né la funzione che la comunicazione di fine lavori assume nel regime della D.I.A., trattandosi di profili che attengono alla complessiva ratio dell’art. 1- septies , ma che non possono legittimarne un’interpretazione “riduttiva”, preclusa dal suo inequivoco tenore letterale.

7.7. L’obiettivo perseguito dall’appellante – volto, in sostanza, a “neutralizzare” il requisito della comunicazione al Comune – potrebbe essere conseguito solo attraverso una censura di ragionevolezza della norma di legge, nell’ambito di una questione di legittimità costituzionale che tuttavia non viene neppure prospettata nel gravame. Il sistema delineato dal legislatore non appare, in ogni caso, irragionevole. La previsione di una comunicazione di fine lavori indirizzata, oltre che al GSE e al gestore di rete, anche all’Amministrazione comunale risulta coerente con la finalità della speciale disciplina transitoria e con l’esigenza di garantire certezza in ordine alla data di ultimazione dell’intervento, mediante una pluralità di riscontri provenienti da soggetti pubblici diversi e dotati di competenze distinte. In particolare, il coinvolgimento del Comune – ente titolare dei poteri di vigilanza edilizia e urbanistica – consente di verificare non solo la tempestiva conclusione delle opere, ma anche la loro conformità al titolo abilitativo, escludendo che possano accedere al beneficio straordinario della proroga impianti non correttamente realizzati.

8. Con il secondo motivo, la società censura la sentenza per non aver fatto applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 che, nel disciplinare i poteri di verifica e controllo del GSE, ha limitato la possibilità di dichiarare la decadenza ai soli casi in cui siano riscontrate violazioni “rilevanti”. Secondo la società, tale disposizione avrebbe superato la disciplina transitoria del “Salva Alcoa”, con la conseguenza che la mancata o tardiva comunicazione della fine lavori al Comune – non contemplata tra le violazioni rilevanti di cui all’Allegato 1 al d.m. 31 gennaio 2014 – non sarebbe più idonea a determinare la decadenza dal beneficio.

8.1. Come eccepito dalla difesa del GSE, la censura è inammissibile perché estranea al contenuto del ricorso di primo grado e quindi qualificabile come “domanda nuova”, preclusa in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a. Nell’atto introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r., infatti, la questione della “rilevanza” della violazione ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 28 del 2011 e del d.m. 31 gennaio 2014 era stata prospettata al solo fine di sostenere l’esistenza, in capo al GSE, di un « onere di rideterminare l’incentivo in base alle caratteristiche degli impianti rilevate a seguito del controllo e della normativa applicabile » (cfr. pag. 21 del ricorso) – come poi effettivamente avvenuto con il provvedimento del 27 giugno 2017, che ha ammesso l’impianto agli incentivi previsti dal “Terzo Conto Energia” – e non già per contestare la perdurante vigenza della disciplina dettata dall’art. 1- septies della l. n. 129 del 2010 e, quindi, il diritto a conservare l’incentivo inizialmente riconosciuto.

8.2. Il motivo risulta, comunque, infondato nel merito. L’art. 1- septies della legge n. 129 del 2010 introduce un regime eccezionale e transitorio, volto a consentire l’accesso alle più favorevoli tariffe incentivanti previste dal d.m. 19 febbraio 2007 (“Secondo Conto Energia”) anche ad impianti che, ratione temporis , ricadrebbero nell’ambito di applicazione di un diverso conto energia. Tale beneficio è tuttavia subordinato al rigoroso rispetto delle condizioni e degli adempimenti procedurali sanciti dalla disposizione di legge – tra cui l’effettuazione, entro il 31 dicembre 2010, delle comunicazioni di fine lavori ai soggetti indicati – che si aggiungono a quelli ordinariamente previsti dal d.m. 19 febbraio 2007 (Cons. Stato, sez. II, 19 settembre 2025, n. 7409).

8.3. In questo contesto, non trova ingresso il criterio di “rilevanza” della violazione di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, successivamente specificato dall’Allegato 1 al d.m. 31 gennaio 2014. In primo luogo, perché l’art. 1- septies della legge n. 129 del 2010 stabilisce direttamente, in modo chiaro e tassativo, le proprie condizioni di operatività, sicché non necessita – diversamente dal generico riferimento alle “ violazioni rilevanti” previsto dall’art. 42 citato – di ulteriori specificazioni, né pone un problema di coordinamento con altre discipline. Il mancato rispetto dei presupposti di legge, infatti, impedisce di per sé l’integrazione della specifica fattispecie legale cui il beneficio si correla e ne preclude, quindi, il riconoscimento (in termini, Cons. Stato, sez. II, 25 marzo 2022, n. 2195).

8.4. In ogni caso, l’art. 1- septies della legge n. 129 del 2010 regola una fattispecie estremamente circoscritta e di carattere transitorio, riferendosi ai soli impianti realizzati « entro il 31 dicembre 2010 » ed entrati in esercizio « entro il 30 giugno 2011 », per i quali siano stati posti in essere specifici adempimenti procedurali. Tali elementi qualificanti conferiscono alla disposizione natura speciale, sia rispetto alle norme che disciplinano l’accesso al conto energia di riferimento – la cui regolamentazione risulta, come detto, cumulativamente applicabile – sia rispetto alla disciplina generale sui controlli, di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, applicabile ad ogni tipologia di difformità e a tutte le diverse forme di incentivazione. Ne consegue che il rapporto tra le due disposizioni deve intendersi regolato dal criterio di specialità, e non da un mero criterio di successione cronologica.

8.5. Per l’effetto, quando la difformità riscontrata in sede di verifica riguardi uno degli specifici elementi contemplati dall’art. 1- septies , la violazione non potrà che considerarsi “rilevante” ai fini dell’applicabilità di tale regime speciale.

9. Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza per non aver correttamente qualificato il potere esercitato dal GSE, che sarebbe riconducibile al paradigma dell’autotutela. La società sostiene che il Gestore abbia rivalutato, a distanza di diversi anni, i presupposti per l’accesso a incentivi già definitivamente riconosciuti, senza considerare la natura meramente formale dell’adempimento omesso – che escluderebbe la configurabilità di un’“illegittimità originaria” dell’atto attributivo dell’incentivo – né l’affidamento maturato dal beneficiario, e senza rispettare le ulteriori condizioni previste dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

9.1. Il motivo è infondato. I provvedimenti adottati dal GSE all’esito dei controlli di legge – ordinariamente espressione di un potere vincolato di decadenza (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 11 settembre 2020, n. 18) – possono essere ricondotti al paradigma dell’autotutela, e quindi assoggettati alle relative condizioni, solo quando il Gestore proceda a rivalutare presupposti o elementi già positivamente accertati in sede di ammissione all’incentivazione.

9.2. Ciò presuppone, tuttavia, l’esistenza di un’esplicita presa di posizione del Gestore sul requisito in discussione o, quantomeno, il compimento di una specifica attività istruttoria sul punto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461; 27 maggio 2024, n. 4695; 6 maggio 2024, n. 4387). La positiva valutazione del requisito non può invece desumersi dal mero riconoscimento della tariffa incentivante, che viene ordinariamente attribuita sulla base delle autodichiarazioni del privato e senza che il GSE disponga, in quella fase, di tutti gli elementi informativi necessari a verificare la rispondenza al vero delle circostanze rappresentate. Proprio per questo, la giurisprudenza ritiene che l’originaria ammissione al beneficio costituisca solo una fase del relativo procedimento amministrativo, priva di stabilità e inidonea a generare un affidamento tutelabile in capo all’operatore, in quanto ordinariamente seguita dalla fase del prescritto controllo in ordine alle dichiarazioni rese e della verifica dell’impianto medesimo (Cons. Stato, sez. II, 8 ottobre 2025, n. 7881).

9.3. Nel caso di specie, solo nell’ambito dell’attività di controllo avviata con la nota prot. GSE/P20140037823 del 24 marzo 2014 – con la quale era stato richiesto alla società di produrre, inter alia, la « comunicazione di fine lavori all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione » – il Gestore ha potuto acquisire la documentazione che lo ha portato a contestare all’operatore la mancanza dei requisiti previsti dall’art. 1- septies della legge n. 129 del 2010 e a disporre la decadenza dagli incentivi del “Secondo Conto Energia”.

9.4. Analogamente, con riferimento ai profili relativi alla tipologia costruttiva dell’impianto e all’attività di rimozione delle coperture in eternit , si osserva che gli elementi a disposizione del GSE prima dell’attività di controllo – in particolare le fotografie ante operam (cfr. doc. 17 allegato al ricorso di primo grado) e post operam (cfr. doc. 21), caricate unitamente all’istanza – non avrebbero consentito, per l’angolazione degli scatti e gli elementi in essi rappresentati, di rilevare le difformità successivamente emerse in sede di verifica e di sopralluogo (cfr. a tale proposito il diverso e più completo corredo fotografico allegato dal GSE alla propria memoria).

9.5. Non si è dunque in presenza di una mera rivalutazione di presupposti già accertati, bensì di un vaglio dell’originaria istanza alla luce di un quadro istruttorio più completo rispetto a quello inizialmente disponibile, riconducibile all’ordinario potere di controllo, di natura doverosa e ad esito vincolato (cfr. in tal senso, tra le tante, Cons. Stato, Sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640; Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594) e non al potere di autotutela.

10. Con il quarto motivo, l’appellante contesta il capo della sentenza con cui il T.a.r. ha escluso la spettanza della maggiorazione prevista a beneficio degli impianti totalmente integrati sul tetto dell’edificio e realizzati in sostituzione di coperture in eternit (cfr. art. 6, comma 4, lett. c) del d.m. 19 febbraio 2007). L’appellante premette che tale questione è autonoma rispetto a quella relativa al riconoscimento degli incentivi, potendo incidere solo sulla misura della tariffa e non sulla sua spettanza. Deduce, quindi, che la documentazione in atti sarebbe sufficiente a dimostrare sia le caratteristiche di integrazione architettonica dell’impianto sulla copertura “A” – poiché l’inclinazione della falda risulterebbe dalle planimetrie catastali, dai progetti originari e dal certificato di agibilità (doc. 14 allegato al ricorso di primo grado) – sia il carattere integrale dell’intervento di rimozione dell’amianto – quale emergerebbe dalle fotografie ante operam (doc. 16), dalla relazione di smaltimento del materiale (doc. 17) e dall’attestazione del direttore dei lavori (doc. 18).

10.1. Il motivo è improcedibile. Il rigetto delle precedenti doglianze, impedendo l’accesso al “Secondo Conto Energia”, fa sì che non residui alcun interesse della società a contestare la sussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 6, comma 4, lett. c), del d.m. 19 febbraio 2007, ai fini della maggiorazione della tariffa.

10.2. La questione inerente alle modalità di realizzazione dell’impianto, infatti, assume rilievo autonomo – come sostenuto dall’appellante – solo nell’ipotesi in cui esso abbia titolo per accedere agli incentivi previsti dal d.m. 19 febbraio 2007. Esclusa tale possibilità, l’autonomia viene meno, poiché la domanda resta assoggettata a un diverso regime incentivante e alla relativa disciplina normativa, divenendo così priva di rilievo la qualificazione dell’impianto – e la correlata quantificazione dell’incentivo – secondo le previsioni del d.m. 19 febbraio 2007, non applicabili.

10.3. Come rappresentato dalla società, infatti, il GSE ha successivamente attribuito all’impianto gli incentivi del “Terzo Conto Energia” (d.m. 6 agosto 2010), a decorrere dalla sua data di entrata in esercizio (19 gennaio 2011). Il nuovo provvedimento (cfr. doc. 2 allegato all’atto di appello) ha necessariamente comportato una rivalutazione dei presupposti per il riconoscimento di eventuali maggiorazioni, secondo i criteri propri del diverso regime incentivante applicato. Ne consegue che ogni contestazione relativa alla misura dell’incentivo da ultimo riconosciuto avrebbe dovuto essere formulata mediante impugnazione di quel provvedimento e che con riferimento alle previsioni del d.m. 6 agosto 2010.

11. Per le ragioni esposte, l’appello risulta in parte inammissibile (secondo motivo), in parte improcedibile (quarto motivo) e infondato per il resto.

11.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile, in parte lo dichiara improcedibile e lo respinge per il resto.

Condanna l’appellante a rifondere al GSE le spese del grado di giudizio, che si liquidano in € 5.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI LI AR, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

CA LE CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA LE CI	GI LI AR

IL SEGRETARIO