Pubblicato il 03/04/2025

N. 02888/2025REG.PROV.COLL.

N. 08516/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 8516 del 2024, proposto da
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , Sindaco del Comune di Vidor, in qualità di Ufficiale del Governo, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

RI RC, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Vidor, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 02292/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Alberto Urso, nessuno compare per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con istanza del 6 giugno 2023 RI RC chiedeva al Comune di Vidor (TV) di poter accedere mediante estrazione di copia (da trarre per via fotografica, o comunque ricevendo copia fotostatica per posta elettronica) agli indici decennali di nascita e matrimonio dal 1871 al 1901 di cui all’abrogato art. 34, comma 1, r.d. n. 1238 del 1939; la richiesta era motivata in ragione di esigenze di ricerca storica sul fenomeno dell’emigrazione dal Veneto verso i Paesi del Sud America alla fine del XIX secolo.

Con provvedimento del 3 luglio 2023 il Comune di Vidor riconosceva l’accesso richiesto nelle forme della sola consultazione.

Avverso tale provvedimento il RI proponeva ricorso deducendo, in sintesi, che la richiesta d’accesso avrebbe a oggetto i soli indici decennali, non già le certificazioni anagrafiche in sé, sicché non erano fondate le limitazioni all’uopo opposte dall’amministrazione, considerato che i detti indici sono di norma regolarmente consultabili tramite il “Portale Antenati” a cura dell’Istituto Centrale per gli Archivi-ICAR, istituito presso il Ministero della Cultura; erronea era, dunque, la ragione di diniego fondata dall’amministrazione sulla qualificazione dei documenti alla stregua di atti dello stato civile o certificazioni, trattandosi piuttosto di meri indici decennali.

Si costituiva in resistenza il Comune di Vidor, chiedendo il rigetto del ricorso; intervenivano inoltre volontariamente in giudizio - anch’essi resistendo al ricorso - il Ministero dell’Interno e il Sindaco del Comune di Vidor, in qualità di ufficiale di Governo, nella loro dedotta qualità di legittimati passivi al ricorso, giacché la richiesta ostensiva aveva ad oggetto atti dello stato civile.

2. Il Tribunale amministrativo adito, in via preliminare affermava la riconducibilità degli indici decennali - una volta decorsi settanta anni dalla data di formazione - nel novero dei documenti amministrativi accessibili ai sensi della legge n. 241 del 1990, al di fuori delle forme speciali di tutela previste per gli atti dello stato civile. Conseguentemente, riteneva che la controversia esulasse dalla tenuta dei registri dello stato civile, ex art. 95 d.P.R. n. 396 del 2000, con conferma della giurisdizione amministrativa e inammissibilità dell’intervento del Ministero dell’Interno e del Sindaco di Vidor in qualità di ufficiale di Governo.

Nel merito accoglieva il ricorso: premesso che l’amministrazione aveva già ritenuto sussistente la legittimazione del RI all’ostensione richiesta, controvertendosi dunque delle sole relative modalità, il Tar riteneva che l’estrazione di copia costituisse una delle (inscindibili) modalità di attuazione del diritto, che come tale andava assicurata.

Di qui l’annullamento del provvedimento gravato da parte del Tar, che disponeva al contempo l’accesso dei documenti richiesti anche mediante l’estrazione di copia.

3. Avverso la sentenza hanno proposto appello il Ministero dell’Interno e il Sindaco del Comune di Vidor, in qualità di ufficiale di Governo, deducendo:

I) sulla legittimazione passiva: sussistenza della stessa in capo agli appellanti;

II) sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario;

III) sull’inapplicabilità del rito speciale in materia di accesso;

IV) inammissibilità del ricorso per carenza di interesse;

V) sulla infondatezza nel merito delle richieste del ricorrente.

4. Non si sono costituiti in giudizio gli intimati RI e Comune di Vidor.

5. Alla camera di consiglio del 27 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Col primo motivo di gravame, gli appellanti censurano l’erronea statuizione del giudice di primo grado in ordine alla ritenuta carenza di legittimazione passiva delle amministrazioni appellanti, considerato che il provvedimento impugnato era stato adottato dal Sindaco nella qualità di ufficiale del Governo, sicché era lo stesso Sindaco - quale soggetto che esercita la tenuta dei registri dello stato civile - in una al Ministero dell’Interno, cui lo stesso fa capo, a dover essere evocato in giudizio.

A ciò conseguirebbe peraltro l’inesistenza o nullità dell’originaria notifica; inoltre le doglianze sarebbero state così rivolte nei confronti di un soggetto estraneo all’organizzazione cui fa capo la decisione di diniego.

1.1. Il motivo, che attiene a profili di ordine preliminare inerenti all’instaurazione del giudizio e conformazione del contraddittorio, è fondato e va accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.

1.1.1. Emerge dalla documentazione in atti come il provvedimento di diniego dell’accesso del 3 luglio 2023 oggetto d’impugnazione sia stato adottato dall’Ufficiale dello stato civile delegato; lo stesso provvedimento si richiama alla precedente comunicazione del Sindaco in data 2 gennaio 2023, anch’essa adottata nella qualità di “ Ufficiale di Governo e dello stato civile ”.

Ne consegue che i provvedimenti gravati (e il corrispondente diniego di rilascio delle copie nei termini richiesti dall’interessato) promanano dall’ufficiale dello stato civile come tale, ex lege coincidente col sindaco (cfr. l’art. 1, comma 2, d.P.R. n. 369 del 2000, a tenore del quale « Il sindaco, quale ufficiale del Governo, o chi lo sostituisce a norma di legge, è ufficiale dello stato civile »; cfr. altresì l’art. 2, comma 1, d.P.R. n. 396 del 2000 in ordine ai poteri del sindaco anche in caso di conferita delega; in generale, in ordine alla tenuta dei registri dello stato civile, cfr. anche l’art. 54, comma 3, d.lgs. n. 267 del 2000), in un contesto caratterizzato d’altra parte dalle competenze proprie dello Stato ( in primis del Ministero dell’Interno: cfr. l’art. 9, comma 1, d.P.R. n. 396 del 2000) in materia di registri dello stato civile (cfr. anche l’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 396 del 2000 in merito alla vigilanza prefettizia sui registri; in generale, in relazione alla legittimazione passiva del Sindaco, con facoltà d’intervento anche del Ministero dell’Interno, nei giudizi inerenti al rifiuto di atti dell’ufficiale dello stato civile, cfr. Cass., I, 3 gennaio 2024, n. 85; 13 dicembre 2021, n. 39768; SS.UU., 31 marzo 2021, n. 9006).

Per questo, s’è in presenza di un atto (o del rifiuto di un atto: v. amplius infra , ai successivi §§) dell’ufficiale dello stato civile nell’esercizio delle sue funzioni proprie, afferente ai relativi registri (al di fuori dunque di documentazione d’archivio storico stricto sensu , bensì pur sempre rientrante fra quella dello stato civile), nei termini suindicati (ciò su cui cfr. anche infra , ai successivi §§, in relazione al caso di specie), su cui va riconosciuta di per sé la legittimazione passiva in giudizio del Sindaco, quale relativo ufficiale - con possibilità dunque d’intervenirvi in ogni tempo - e la facoltà d’intervento anche per il Ministero dell’Interno quale corrispondente amministrazione centrale provvista di competenze specifiche in materia (cfr. invece, per il diverso caso delle ordinanze contingibili e urgenti, in cui v’è solo un’imputazione formale al governo, e legittimazione passiva esclusiva del Comune nel cui complesso organizzativo il sindaco rimane incardinato, inter multis , Cons. Stato, V, 6 novembre 2024, n. 8864; 2 maggio 2023, n. 4407; IV, 11 gennaio 2022, n. 179).

In tale contesto, d’altra parte, ai fini dell’ammissibilità del ricorso in primo grado è sufficiente rilevare come la notifica e l’intestazione del ricorso fossero rivolte al Comune “in persona del legale rappresentante pro tempore ”, coincidente appunto con il medesimo Sindaco, il quale si era oltretutto frattanto costituito in giudizio in una al Ministero dell’Interno.

Per questo la sentenza di primo grado va riformata in ordine alla ritenuta inammissibilità dell’intervento del Sindaco e del Ministro dell’Interno, ben legittimati a contraddire, e qui a proporre appello.

2. Col secondo motivo, gli appellanti deducono la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, venendo in rilievo nella specie non già semplici documenti amministrativi su cui vagliare il diritto d’accesso, bensì una richiesta di ostensione di atti costituenti lo “stato civile” tutelati da una disciplina particolare, come tali soggetti alla giurisdizione del giudice ordinario.

2.1. Il motivo, anch’esso vertente su profili di ordine preliminare, in specie inerenti al presupposto processuale della giurisdizione, è fondato e va accolto.

2.1.1. Occorre premettere che, a norma dell’art. 5 d.P.R. n. 396 del 2000, costituiscono « Compiti degli ufficiali dello stato civile », fra gli altri, « c) rilascia [re] , nei casi previsti, gli estratti e i certificati che concernono lo stato civile, nonché le copie conformi dei documenti depositati presso l’ufficio dello stato civile » (cfr., al riguardo, l’art. 450, comma 2 e 3 Cod. civ.).

Il successivo art. 7 d.P.R. n. 396 del 2000 regola l’ipotesi del « Rifiuto di atti », prevedendo che « Nel caso in cui l’ufficiale dello stato civile rifiuti l’adempimento di un atto, da chiunque richiesto, deve indicare per iscritto al richiedente i motivi del rifiuto ».

In tale contesto, l’art. 95 d.P.R. n. 396 del 2000, dedicato ai rimedi giudiziali avverso gli atti dell’ufficiale dello stato civile, prevede al primo comma che « Chi intende promuovere la rettificazione di un atto dello stato civile o la ricostituzione di un atto distrutto o smarrito al di fuori dei casi di cui all’articolo 98, comma 2-bis, o la formazione di un atto omesso o la cancellazione di un atto indebitamente registrato, o intende opporsi a un rifiuto dell’ufficiale dello stato civile di ricevere in tutto o in parte una dichiarazione o di eseguire una trascrizione, una annotazione o altro adempimento, deve proporre ricorso al tribunale nel cui circondario si trova l’ufficio dello stato civile presso il quale è registrato l’atto di cui si tratta o presso il quale si chiede che sia eseguito l’adempimento ».

La disposizione, come emerge chiaramente, riguarda anche l’ipotesi di chi intende « opporsi a un rifiuto dell’ufficiale dello stato civile di […] eseguire una trascrizione, una annotazione » oppure un « altro adempimento ».

Alla luce di quanto suesposto - e, segnatamente, di quanto previsto dal richiamato art. 5 - rientra in tale nozione di « altro adempimento » anche il rilascio di copie di atti, inclusi gli indici qui in rilievo (quali raccolte sintetiche di atti ex art. 34 r.d. n. 1238 del 1939, facenti parte dei registri dello stato civile) oltreché il rilascio di certificati ed estratti (art. 5, comma 1, lett. c) , d.P.R. n. 396 del 2000).

In tale prospettiva, il diniego qui adottato costituisce nient’altro che il rifiuto di un atto dell’ufficiale dello stato civile a norma dell’art. 7 d.P.R. n. 396 del 2000 (norma perciò invocata quale fondamento della determinazione dal provvedimento di diniego del 3 gennaio 2023, a sua volta richiamato da quello successivo del 3 luglio 2023, qui impugnato), come tale da opporre ai sensi dell’art. 95 d.P.R. n. 396 del 2000 davanti « al tribunale nel cui circondario si trova l’ufficio dello stato civile […] presso il quale si chiede che sia eseguito l’adempimento », in specie coincidente col Tribunale ordinario di Treviso.

Il che è peraltro coerente con i condivisibili rilievi degli appellanti in ordine alla natura dei registri dello stato civile e alle modalità di loro “accessibilità”, connotate dalla necessaria mediazione dell’ufficiale dello stato civile secondo i diversi modi e presupposti di cui agli artt. 106 e 107 d.P.R. n. 396 del 2000, e non rimesse alla diretta e libera consultabilità da parte dell’interessato.

Di qui la peculiare forma di conoscibilità prevista dall’ordinamento per tali registri e loro contenuti, che si estrinseca nella necessaria richiesta di un adempimento dell’ufficiale - coincidente, appunto, con il « rilascio nei casi previsti, [de] gli estratti e [de] i certificati che concernono lo stato civile, nonché [del] le copie conformi dei documenti depositati presso l’ufficio dello stato civile », a norma dell’art. 5, comma 1, lett. c) , d.P.R. n. 396 del 2000 - dalla quale non può prescindersi per una loro consultazione, e nella conseguente giurisdizione ordinaria sulle relative controversie ex art. 95 d.P.R. n. 369 del 2000.

3. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va accolto, e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarata l’ammissibilità dell’intervento in giudizio del Sindaco di Vidor, quale ufficiale dello stato civile, e del Ministero dell’Interno, nonché va dichiarata la carenza di giurisdizione amministrativa sul ricorso, essendone provvisto il giudice ordinario, e in specie il Tribunale ordinario di Treviso, davanti al quale la causa potrà essere riassunta nei termini e nelle forme di legge.

3.1. La peculiarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara ammissibile l’intervento in giudizio del Sindaco di Vidor e del Ministero dell’Interno, nonché dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia, in favore del giudice ordinario, nei sensi di cui in motivazione, davanti al quale la causa potrà essere riassunta nei termini e nelle forme di legge;

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO