Pubblicato il 15/12/2025

N. 09871/2025REG.PROV.COLL.

N. 05813/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5813 del 2025, proposto da Alberghiera Mediterranea S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GE EL S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Aliquò, con domicilio eletto presso lo studio LL NT in Roma, via dei Pirenei n. 1;

nei confronti

TA – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano D'Ercole, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 11616/2025.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GE EL S.p.a. e di TA – Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. AL TU e uditi per le parti gli avvocati Flavio Iacovone, Giuseppe Aliquò e Guglielmo Aldo Giuffrè Sandulli in sostituzione dell’avvocato Stefano D'Ercole;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 31 ottobre 2015 Alberghiera Mediterranea S.r.l., ha presentato ad TA una domanda di agevolazione ai sensi dell’art. 7, d.m. 9 dicembre 2015, per la realizzazione di due progetti di investimenti in Sicilia, tra cui un complesso alberghiero a Licata.

Con atto pubblico del 7 agosto 2017 Tourist Ferry Boat S.p.a. (titolare del 51% del capitale sociale di Alberghiera Mediterranea S.r.l.) ha ceduto alla GE EL S.p.a. una partecipazione in Alberghiera Mediterranea S.r.l. corrispondente al 35% del capitale sociale. La cessione della quota era subordinata “alla condizione risolutiva della stipula di contratto di appalto delle opere edili, impianti e sistemazioni esterne per la realizzazione del detto complesso alberghiero e per l’intero importo previsto nel Progetto di sviluppo, condizione che dovrà intervenire entro il 31 dicembre 2018, e cioè scaduto detto termine senza che la stipula sia intervenuta il presente atto perderà efficacia”.

Le trattative per la stipula del contratto di appalto sono proseguite fino al 2024 senza che le parti raggiungessero un accordo.

Su richiesta della GE EL S.p.a., con atto pubblico dell’11 novembre 2024 la Tourist Ferry Boat S.p.a. e la Alberghiera Mediterranea S.r.l. hanno dato atto dell’avveramento della condizione risolutiva della cessione di quota.

Con istanza del 25 novembre 2024 la società GE EL S.p.a. ha chiesto ad TA di accedere ad alcuni documenti relativi alla procedura di finanziamento del complesso alberghiero da realizzare a Licata “al fine di valutare se sussistono i presupposti per far valere le proprie ragioni (e, quindi, dedurre l’inadempimento) nei confronti della Alberghiera Mediterranea S.r.l.”.

Con provvedimento del 30 dicembre 2024, non impugnato, TA ha negato l’accesso “in quanto non risulta adeguatamente motivato né concretamente individuato, ai sensi dell’art. 22 della Legge n. 241/1990, l’interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata alla documentazione per cui è richiesto l’accesso. Invero, la portata ostensiva della stessa risulta riferita genericamente ad una serie indeterminata di atti e documenti, non consentendo, per l’effetto, l’individuazione del nesso di strumentalità necessario tra la documentazione richiesta e l’interesse giuridico che si intende tutelare.”.

Con successiva istanza del 17 gennaio 2025 la GE EL S.p.a. ha reiterato l’istanza di accesso.

Con provvedimento del 14 febbraio 2025 TA ha respinto anche questa seconda istanza sulla base di una motivazione sovrapponibile a quella del primo diniego.

Avverso tale ultimo provvedimento la GE EL S.p.a. ha proposto ricorso al Tar Lazio ai sensi dell’art. 116 c.p.a. deducendo la violazione dell’art. 24 l. n. 241/1990.

Con sentenza n. 11616 dell’11 giugno 2025 il Tar, dopo avere respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del primo provvedimento di diniego, sollevata dalla Alberghiera Mediterranea S.r.l., ha accolto il ricorso ordinando ad TA di consentire l’accesso alla documentazione richiesta.

Avverso la predetta sentenza la Alberghiera Mediterranea S.r.l. ha proposto appello deducendo due motivi di ricorso.

Si è costituita in giudizio la GE EL S.p.a. chiedendo la reiezione dell’appello.

Con ordinanza cautelare del 29 agosto 2025 questo Consiglio ha accolto la domanda cautelare sospendendo l’esecutività della sentenza impugnata.

Alla camera di consiglio dell’11 dicembre 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. Con il primo motivo di impugnazione la società appellante ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata impugnazione del primo diniego di accesso del 30 gennaio 2024. In particolare, secondo parte appellante la reiterazione dell’istanza di accesso e l’autonoma impugnabilità del conseguente provvedimento di diniego sono consentite solo qualora l’interessato alleghi fatti nuovi o fornisca una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante legittimante l’accesso, presupposti insussistenti nel caso in esame.

Il motivo è infondato.

Al riguardo va premesso in diritto che, come già da tempo affermato dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 7/2006), l’art. 25, commi 4 e 5, “ pone un termine all’esercizio dell’azione giudiziaria da ritenere necessariamente posto a pena di decadenza, a meno di non volerne sostenere l’assoluta irrilevanza pur a fronte del chiaro tenore della norma e della sua coerenza con la rilevata esigenza di certezza, che, anzi, ha indotto il legislatore a delineare un giudizio abbreviato che mal si concilierebbe con la proponibilità dell’azione nell’ordinario termine di prescrizione.

Ma il carattere decadenziale del termine reca in sé – secondo ricevuti principi, come inevitabile corollario –  che la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo.

In altre parole, il cittadino potrà reiterare l’istanza di accesso e pretendere riscontro alla stessa in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante all’accesso; e, in tal caso, l’originario diniego, da intendere sempre rebus sic stantibus, ancorché non ritualmente impugnato, non spiegherà alcun rilievo nella successiva vicenda procedimentale e processuale.

Ma qualora non ricorrano tali elementi di novità e il cittadino si limiti a reiterare l’originaria istanza precedentemente respinta o, al più, a illustrare ulteriormente le sue ragioni, l’amministrazione ben potrà limitarsi a ribadire la propria precedente determinazione negativa, non potendosi immaginare, anche per ragioni di buon funzionamento dell’azione amministrativa in una cornice di reciproca correttezza dei rapporti tra privato e amministrazione, che l’amministrazione sia tenuta indefinitamente a prendere in esame la medesima istanza che il privato intenda ripetutamente sottoporle senza addurre alcun elemento di novità.

Ne consegue che la determinazione successivamente assunta dall’amministrazione, a meno che questa non proceda autonomamente a una nuova valutazione della situazione, assume carattere meramente confermativo del precedente diniego e non è perciò autonomamente impugnabile ”.

Nel caso in esame, il ricorrente nella seconda istanza ha allegato fatti nuovi, ancorché non sopravvenuti, costituiti dai rapporti contrattuali e precontrattuali intercorsi tra le parti ed ai quali nella prima istanza, invero estremamente generica e coincisa, non si faceva alcun cenno. Ci si riferisce, in particolare, al contratto di cessione della quota societaria risolutivamente condizionato alla mancata stipula del contratto di appalto relativo all’esecuzione dell’opera oggetto di finanziamento, alle infruttuose trattative intercorse tra le parti per la stipula del contratto di appalto ed alla ricognizione di avveramento della condizione dedotta in contratto.

A ciò si aggiunga che gli elementi nuovi addotti dall’istante hanno consentito anche una più specifica e qualificata prospettazione dell’interesse difensivo dedotto, consentendo anche all’amministrazione di valutare più approfonditamente il rapporto di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare.

In conclusione, per le ragioni esposte, il collegio ritiene che la seconda istanza di accesso abbia carattere innovativo e che il secondo provvedimento diniego sia autonomamente impugnabile, con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del presente giudizio.

3. Con il secondo motivo di impugnazione la società appellante ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto sufficientemente determinati gli atti richiesti e nella parte in cui non ha effettuato il rigoroso e motivato vaglio necessario per verificare il nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione finale oggetto di tutela. Inoltre parte appellante ha evidenziato che la società appellata, già nell’istanza di accesso, non avesse dimostrato le proprie esigenze difensive, allegando esigenze generiche rispetto alle quali non sarebbe possibile determinare quali informazioni sarebbe utile acquisire.

Il motivo è infondato.

3.1. In primo luogo, come già affermato dal Tar, deve ritenersi che l’oggetto dell’istanza sia stato puntualmente definito dal soggetto interessato che ha indicato specificamente gli atti di cui chiede copia consistenti in: istanza originaria di finanziamento comprensiva di allegati ed eventuali istanze integrative; corrispondenza intrattenuta nel corso del procedimento con particolare riguardo alla trasmissione di atti e documenti relativi alla posizione della GE EL S.p.a.; l’originaria delibera di approvazione della proposta di contratto di sviluppo “Valle dei Templi” con riferimento all’iniziativa in Licata (Agrigento) ed eventuali successivi aggiornamenti.

3.2. Per quanto attiene agli altri profili di censura sollevati con il secondo motivo di appello va premesso in diritto che secondo la giurisprudenza di questo Consiglio “ a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare; b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ” (v. Cons. Stato, ad. pl., 18 marzo 2021, n. 4).

Inoltre, come evincibile al punto 18.1. della citata sentenza, il vaglio di strumentalità demandato all’amministrazione (e poi al giudice in caso di controversia) richiede una valutazione di astratta pertinenza del documento con la situazione finale controversa.

Ciò premesso, nel caso in esame il collegio ritiene che l’istanza di accesso abbia fornito adeguati elementi che consentono di ritenere sussistenti sia le esigenze difensive allegate sia un collegamento tra i documenti richiesti e le allegate esigenze, con conseguente esclusione del carattere meramente pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo.

L’istante ha specificamente correlato le esigenze di difesa di un proprio interesse giuridico all’intenzione di far valere in giudizio la responsabilità della Alberghiera Mediterranea S.r.l. derivante dalla violazione del dovere di buona fede nelle trattative dirette alla conclusione del contratto di appalto per la realizzazione dell’opera oggetto di finanziamento, la cui mancata stipula costituiva peraltro condizione risolutiva della cessione della quota societaria.

Il collegamento tra i documenti e le esigenze difensive può ritenersi esistente in quanto il contratto di appalto da stipulare aveva ad oggetto proprio la struttura alberghiera che avrebbe dovuto essere finanziata da TA; pertanto, secondo una valutazione prognostica ex ante propria del giudizio di strumentalità, la documentazione oggetto dell’istanza di accesso – relativa principalmente al progetto finanziato ed alle sue variazioni – è astrattamente idonea a consentire all’appellata l’acquisizione di elementi per verificare se la società appellante si sia o meno comportata secondo buona fede nella conduzione delle trattative relative alla stipula del contratto di appalto a valle del finanziamento (si pensi, a titolo meramente esemplificativo, alla giustificabilità o meno della riduzione dell’importo dei lavori da eseguire proposta dalla Alberghiera Mediterranea S.r.l. nel corso delle trattative, circostanza di cui la GE EL S.p.a. aveva dato specificamente conto nell’istanza di accesso).

Inoltre, le comunicazioni e gli atti del procedimento di finanziamento relativi alla posizione dell’allora socia GE EL S.p.a., devono ritenersi accessibili in quanto contenenti informazioni direttamente riguardanti il soggetto richiedente l’accesso.

Non può poi condividersi l’assunto di parte appellante secondo cui la società GE EL S.p.a. non avrebbe indicato quali informazioni intendesse ottenere mediante l’acquisizione dei documenti oggetto di causa, con conseguente carattere esplorativo della richiesta. Al riguardo si osserva, infatti, che le informazioni che l’appellata intende acquisire attengono, come sopra esposto, al progetto finanziato ed alle sue variazioni nonché alle comunicazioni concernenti la posizione della stessa GE EL S.p.a.

Peraltro, come affermato dall’adunanza plenaria, l’amministrazione ed il giudice non possono effettuare né una prognosi di concreta rilevanza e decisività della documentazione richiesta ai fini della risoluzione della controversia instauranda né una valutazione di fondatezza o meno della pretesa che l’interessato farà valere nel separato giudizio civile – sulla quale si sofferma in modo non conducente parte appellante in diversi passaggi dei suoi atti difensivi – dovendosi gli stessi limitare ad una verifica di astratta pertinenza dei documenti, nel caso in esame sussistente per le ragioni sopra esposte.

Ancora, contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante, il carattere pretestuoso dell’accesso non può desumersi dalla circostanza che la GE EL S.p.a. non abbia mai chiesto i documenti quando, essendo ancora socia della Alberghiera Mediterranea S.r.l., avrebbe potuto più facilmente acquisirli. È infatti evidente che l’interesse dell’appellata a conoscere i documenti è sorto o si è quantomeno grandemente rafforzato proprio nel momento in cui è stato dato atto dell’avveramento della condizione risolutiva con conseguente definitiva impossibilità di realizzare l’operazione economica prevista dall’atto del 2017, consistente nell’acquisizione della partecipazione sociale e nella stipula del contratto di appalto.

Da ultimo, ferme restando le decisive argomentazioni sopra esposte, si evidenzia che l’appellante, pur opponendosi alla domanda di accesso, non ha allegato specifici pregiudizi alla propria riservatezza che conseguirebbero all’accoglimento dell’istanza di accesso, circostanza che conferma, a parere di questo collegio, la necessaria prevalenza delle esigenze difensive rappresentate dalla società appellata.

4. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello va respinto.

5. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO MB, Presidente FF

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

AL TU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL TU	NO MB

IL SEGRETARIO