Pubblicato il 07/01/2026

N. 00130/2026REG.PROV.COLL.

N. 04770/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4770 del 2024, proposto dalla società Policlinico di Monza Casa di Cura Privata S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Lamastra, Daniele Raiteri e Giovanni Francesco Nicodemo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Emilia Moretti e Annalisa Santagostino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, n. 22,

nei confronti

dell’Agenzia di Tutela della Salute - ATS della Brianza, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Quinta, n. 3044/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. EZ ED e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Esponeva al T.A.R. per la Lombardia la ricorrente Policlinico di Monza Casa di Cura Privata S.p.a. che, con decreto del Direttore Generale della Sanità della Regione Lombardia n. 6434/2003, erano stati determinati i coefficienti di abbattimento dei compensi da erogarsi ai soggetti accreditati per prestazioni di specialistica ambulatoriale rese nell’anno 2002.

Esponeva altresì che essa aveva impugnato il decreto suindicato e che il medesimo T.A.R. per la Lombardia, con la sentenza 16 marzo 2010, n. 1568, aveva rilevato che il provvedimento impugnato era affetto dal vizio di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, conseguentemente annullandolo.

Deduceva quindi la ricorrente che, dopo aver comunicato l’avvio del procedimento di determinazione dei coefficienti di abbattimento delle suddette prestazioni, la Regione Lombardia aveva emesso il decreto n. 55 dell’11 gennaio 2011, il quale era stato impugnato dinanzi al T.A.R. per la Lombardia che, con la sentenza n. 1777 del 22 settembre 2015, ne aveva statuito l’annullamento, rilevando che il provvedimento impugnato non faceva alcun cenno ai dati definitivi disponibili all’atto della sua adozione, ossia nel 2011, ma richiamava dati già posti a fondamento del decreto n. 6434/2003, poi annullato in sede giurisdizionale, aggiungendo che non era nemmeno chiarito se i dati utilizzati nel 2003 fossero da considerarsi definitivi all’atto dell’adozione del Decreto n. 55/2011 ed imputando all’Amministrazione di “ aver instaurato soltanto in apparenza un procedimento attraverso il coinvolgimento della parte ricorrente, ma di fatto non emerge l’effettiva presa in carico delle osservazioni formulate dalla stessa, violandosi dunque quanto stabilito in sede giurisdizionale ”.

Quindi, concludeva l’esposizione in fatto la ricorrente, la Regione Lombardia, dichiarando di dare attuazione alla sentenza del T.A.R. n. 1777/2015, con il decreto n. 5270 del 12 aprile 2019 della Direzione Generale Welfare, avente ad oggetto “ definizione dei coefficienti di abbattimento delle prestazioni specialistica ambulatoriale e di diagnostica strumentale per l’anno 2002, in esecuzione della sentenza TAR n. 1777 del 2015 ”, aveva confermato il provvedimento precedentemente annullato dal giudice amministrativo.

2. Avverso il suddetto provvedimento, ed al fine di ottenerne l’annullamento da parte del giudice adito, la ricorrente formulava le censure di seguito sintetizzate.

La Regione, pur comunicando l’avvio del procedimento, non aveva tenuto conto dell’apporto partecipativo della ricorrente Casa di cura, adottando un atto sostanzialmente confermativo del provvedimento già annullato dal T.A.R. e carente di motivazione, laddove, al fine di confermare il provvedimento originario, l’Amministrazione avrebbe dovuto svolgere una nuova attività istruttoria e supportare la determinazione confermativa con una adeguata motivazione: in mancanza di tali requisiti, sosteneva la ricorrente, l'Amministrazione, pur provvedendo formalmente a dare esecuzione alla sentenza, l’aveva elusa dal punto di vista sostanziale.

Doveva ritenersi illegittima, ai sensi degli art. 2, comma 8, l. 28 dicembre 1995 n. 549 e 32, comma 8, l. 27 dicembre 1997 n. 449, la deliberazione regionale tardiva recante meccanismi di abbattimento tariffario per prestazioni di assistenza ospedaliera e di specialistica ambulatoriale che non fosse preceduta da una specifica contrattazione tra aziende sanitarie e strutture accreditate in ordine all’erogazione delle dette prestazioni assistenziali, non tenesse conto delle aspettative determinate dalla tardività nell’adozione degli atti di programmazione e non provvedesse, in caso di mancato raggiungimento di un accordo, al bilanciamento dei contrapposti interessi.

La decisione di operare gli abbattimenti per rientrare nello stanziamento prestabilito era illegittima perché si poneva in contrasto con il principio di tutela del diritto alla salute fissato dall’art. 32 della Costituzione, in quanto l’abbattimento era causa di una riduzione della spesa sanitaria per prestazioni già rese dal servizio sanitario a danno del soggetto erogatore e, indirettamente, dell’utente-destinatario del servizio-prestazione.

Ammettendo per mera ipotesi la legittimità della regressione tariffaria per rispettare i limiti dello stanziamento prestabilito, tale attività amministrativa presupponeva la preliminare adozione di criteri rispondenti ai principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, logicità, ragionevolezza e trasparenza; inoltre, sebbene la Regione Lombardia, nella predeterminazione dei criteri, dovesse tenere conto delle prestazioni effettivamente erogate dalle singole Case di cura in modo da non far ricadere in misura sproporzionata il sacrificio dell’abbattimento solo su alcune di esse, il provvedimento non era stato preceduto da alcuna attività istruttoria.

Il provvedimento impugnato non consentiva di verificare i dati finali esposti nei prospetti richiamati nello stesso, impedendo ai singoli operatori di ricostruire l’iter logico mediante il quale a quegli abbattimenti si era pervenuti.

La Regione aveva omesso di indicare la ragione per la quale aveva fondato il contenimento della spesa proprio sulla prestazione “ specialistica ambulatoriale e diagnostica strumentale ” invece che su altre prestazioni.

Il riferimento fatto dal provvedimento impugnato alla proposta transattiva formulata dall’Amministrazione regionale alla ricorrente, per un verso, dava atto della fondatezza delle ragioni esposte dalla stessa, per altro verso, provava la contraddittorietà della decisione amministrativa, laddove sarebbe stato più logica e ragionevole la conclusione del procedimento mediante adozione di un provvedimento conforme alla medesima proposta transattiva.

Il provvedimento impugnato era stato adottato a notevole distanza di tempo dalla pronuncia demolitoria del giudice amministrativo: la tardività dell’intervento imponeva un attento bilanciamento degli interessi coinvolti, laddove dal provvedimento impugnato non era dato evincere alcun motivo idoneo a giustificare il notevole ritardo maturato nell’adozione dello stesso, con la conseguente violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990, che stabiliva l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine di trenta giorni, avendo per di più la ricorrente maturato un legittimo affidamento nella possibilità che l’Amministrazione potesse adottare un provvedimento satisfattorio dell’interesse all’integrale remunerazione delle prestazioni rese.

Avendo la ricorrente introdotto un separato giudizio dinanzi al giudice ordinario per l’accertamento del proprio diritto ad ottenere dalla Regione Lombardia l’integrale remunerazione per le prestazioni rese, l’adozione del provvedimento impugnato appariva pretestuosa e finalizzata a condizionare il contenzioso pendente dinanzi al giudice civile.

3. La Regione Lombardia si costituiva in giudizio e, con apposita memoria, corredata dai documenti pertinenti all’oggetto della controversia, argomentava nel senso della infondatezza del ricorso.

4. L’adito T.A.R. per la Lombardia ha respinto complessivamente il ricorso con la sentenza n. 3044 del 14 dicembre 2023.

Il T.A.R. ha preliminarmente dichiarato l’inammissibilità della “ censura con cui si lamenta la nullità del Decreto n. 5270/2019 per elusione del giudicato, in quanto irritualmente introdotta, in violazione degli artt. 112 e 113 c.p.a.. ”, aggiungendo che comunque non “ v’è prova in atti del carattere elusivo del Decreto n. 5270/2019, avuto riguardo all’attività dispiegata da parte resistente in esecuzione della sentenza n. 1777 del 2015, così come diffusamente riportata nelle premesse del medesimo Decreto ”.

Quanto alla censura intesa a lamentare il difetto di motivazione inficiante il provvedimento impugnato, il T.A.R., dopo aver sottolineato che “ il provvedimento in contestazione è intervenuto per ottemperare alla sentenza n. 1777/2015, che…ha accolto il ricorso a suo tempo proposto dal Policlinico contro il Decreto n. 55 del 11 gennaio 2011, ravvisandone l’illegittimità sotto un unico profilo…poiché in esso “non si fa alcun cenno ai dati definitivi disponibili all’atto della sua adozione, ossia nel 2011, ma si richiamano dei dati – anche approssimativi – già posti a fondamento del Decreto n. 6434 del 2003, poi annullato in sede giurisdizionale…non essendo stato nemmeno chiarito se i dati utilizzati nel 2003 siano da considerarsi definitivi all’atto dell’adozione del Decreto n. 55 del 2011, non risulta possibile stabilire l’adeguatezza dell’attività istruttoria condotta sul punto dalla Regione Lombardia” ”, ha osservato che, “ come allegato e documentato da parte resistente, la Regione – dopo la sentenza n. 1777 del 2015 - ha, dapprima, verificato la possibilità di addivenire ad una soluzione concordata, sia della sentenza n. 4796 del 2009 (relativa ai coefficienti di abbattimento delle prestazioni di ricovero per l’anno 2001) sia della sentenza n. 1777 del 2015. A tal fine, la Regione ha dato prova di avere comunicato al Policlinico di Monza (cfr. i documenti depositati da parte resistente sub nn. 10, 11 e 12) quale sarebbe stata la percentuale di abbattimento sulla base dei parametri previsti dalle dd.G.R. nn. 20470/2005 e 14064/2003, che avevano stabilito i criteri per la definizione del contenzioso pendente in materia di abbattimenti, rispettivamente, per le prestazioni di ricovero (anni 2000-2002) e per le prestazioni di specialistica ambulatoriale (anno 2001). Sennonché, non avendo ricevuto alcun riscontro da parte ricorrente a detta proposta (peraltro successivamente rettificata e rinnovata), la Regione ha riaperto il procedimento relativo alla determinazione dei coefficienti di abbattimento delle prestazioni di specialistica ambulatoriale e di diagnostica strumentale per l’anno 2002 sulla base dei criteri generali di cui alla già citata d.G.R. n. VI/41742 del 26.2.1999 ”.

Ha altresì rilevato il T.A.R. che “ Tuttavia, a fronte della comunicazione di avvio del procedimento del 13/12/2018 (depositata come documento n. 13 da parte resistente), nessuna osservazione scritta risulta pervenuta da parte del Policlinico di Monza. La Regione ha, pertanto, concluso il procedimento con l’adozione del Decreto n. 5270 del 2019, nelle cui ampie premesse si rinvengono, ad avviso del Collegio, «i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria», così come prescritto dall’art. 3, comma 1 della legge n. 241 del 1990. Ad una piana lettura del provvedimento in parola emerge, infatti, come la valorizzazione economica dei dati segnalati entro il 31.3.2003, relativi all’attività di specialistica ambulatoriale e di diagnostica strumentale dell’anno 2002, si sia attestata su valori superiori a quelli stabiliti con le dd.G.R. nn. VII/8075 del 18.02.2002 e n. VII/12692 del 10.04.2003. In tali evenienze, la Regione ha legittimamente fatto applicazione delle previsioni contenute nella già citata d.G.R. n. VI/41742, del 26.2.1999, che, nei casi di superamento del tetto regionale, disciplina le modalità di decurtazione del valore economico delle prestazioni specialistiche ambulatoriali e di diagnostica strumentale erogate. Proprio di tali modalità risulta essersi avvalsa la Regione, disponendo «un primo coefficiente di decurtazione uguale per tutte le strutture che hanno aumentato la produzione rispetto all’anno 2001 ed un secondo coefficiente di decurtazione, specifico per ASL di residenza del soggetto usufruente delle prestazioni erogate». È stata, per tale via, definita «a 6,40 la percentuale di prima decurtazione del valore delle prestazioni erogate dalle strutture oltre il 100% di quanto prodotto nell’anno 2001»; mentre, in relazione al secondo coefficiente percentuale, lo stesso viene riportato in apposita tabella, precisandosi sia le modalità di calcolo, sia soprattutto, per quanto qui d’interesse, «che i dati innanzi indicati devono ritenersi definitivi in quanto le risorse disponibili per l’anno 2002 per finanziare il servizio sanitario regionale sono state completamente impegnate, stanziate, ripartite tra gli erogatori pubblici e privati accreditati» ”.

Ha quindi concluso il T.A.R. che “ quanto sin qui esposto conferma ulteriormente l’infondatezza della suesposta censura, risultando l’impugnato Decreto adeguatamente motivato, sia riguardo ai dati contabili utilizzati che riguardo alle osservazioni della ricorrente, per vero assenti, poiché, come allegato da parte resistente e non specificamente contestato da parte ricorrente, quest’ultima, benché coinvolta in sede procedimentale non ha ritenuto di far pervenire in detta sede alcun apporto scritto od osservazione (cfr., sul punto, il Decreto n. 5270/2019, a pagina 3) ”.

Nel prosieguo dell’esame delle censure di parte ricorrente, ha affermato il T.A.R. che “ le censure volte a contestare la legittimità del sistema degli abbattimenti finalizzato a rispettare i limiti dello stanziamento prestabilito (la cui infondatezza è stata peraltro già affermata con la sentenza n. 1568/2010, sopra citata) risultino eccentriche rispetto all’oggetto del presente giudizio, che concerne unicamente il provvedimento n. 5270/2019 (non rivestendo, all’uopo, alcuna utilità la formula con cui viene genericamente indicato, in palese contrasto con l’art. 40, comma 1, lettera b, del c.p.a., quale oggetto del ricorso, «ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale ad esso, ancorché non conosciuto, se e in quanto lesivo degli interessi del ricorrente»). In effetti, il provvedimento impugnato, stando a quanto in precedenza osservato, risulta, in parte qua, attuativo della d.G.R. n. VI/41742, del 26.2.1999, che ha previsto, in caso di superamento del tetto regionale (qui fissato dalle dd.G.R. nn. VII/8075 del 18.02.2002 e VII/12692 del 10.04.2003), le modalità generali di decurtazione del valore economico delle prestazioni specialistiche ambulatoriali e di diagnostica strumentale erogate. Ne consegue che, non avendo il ricorrente attinto la succitata deliberazione, da cui il contestato sistema degli abbattimenti promana, il motivo in parola si palesa inammissibile per difetto d’interesse ”.

Il T.A.R. ha invece statuito l’infondatezza delle censure “ con cui si contesta la mancata considerazione delle prestazioni effettivamente erogate dalle singole Case di cura, atteso che il Decreto impugnato è chiaramente basato sui dati provenienti dalle strutture interessate «segnalati entro il 31.3.2003» (così, a pagina 4 del Decreto), sia le censure che lamentano carenze sotto vari profili della motivazione, avuto riguardo a quanto già argomentato, in ordine all’adeguatezza della motivazione, scrutinando il primo motivo. Né, del resto, parte ricorrente si premura di specificare per quale motivo e in che termini le percentuali di decurtazione, così come dettagliatamente spiegate e riportate nel Decreto n. 5270/2019, porterebbero ad un risultato «palesemente – e gravemente – arbitrario» nei confronti della ricorrente. È del tutto evidente, infatti, che, ove la critica riguardi la decurtazione in quanto tale, nella prospettiva di conseguire l’integrale remunerazione delle prestazioni rese, la stessa si risolverebbe nella contestazione del “sistema degli abbattimenti” e risulterebbe, quindi, inammissibile, per le ragioni poc’anzi esposte (al punto 8.1) ”.

Ha altresì statuito il T.A.R. che “ nessun vizio di eccesso di potere emerge, poi, dalla circostanza che nel Decreto impugnato l’Amministrazione non abbia recepito la stessa proposta formulata da parte resistente in sede di tentativo di transazione, atteso che la proposta transattiva risultava formulata in presenza di determinati presupposti (precipuamente, allo scopo di favorire la «definizione del contenzioso inerente gli abbattimenti tariffari relativi alla specialistica ambulatoriale per l’anno 2001», ex d.G.R. n. 14064/2003) e in virtù di criteri all’uopo dettati dalla stessa d.G.R., espressamente richiamata nella proposta stessa. È allora del tutto evidente che, una volta naufragato il tentativo di transazione, a causa del mancato riscontro da parte ricorrente alla proposta dell’Amministrazione (di cui ai già citati docc. nn. 10 – 12), e in comprovata assenza dei presupposti di cui alla d.G.R. n. 14064/2003 (stante la mancata definizione extragiudiziale della vicenda per cui è causa), legittimamente l’Amministrazione ha avviato il procedimento per l’ottemperanza della sentenza n. 1777 del 2015 senza abdicare ai criteri generali, di cui alla d.G.R. n. 41742 /1999 (già applicati nei precedenti decreti nn. 6434/2003 e 55/2011, rispettivamente allegati sub nn. 6 e 8 dei depositi di parte resistente), la cui legittimità non risulta intaccata dalle sentenze nn. 1568/2010 e 1777/2014, né posta in discussione nella presente sede ”.

Infine, il T.A.R. ha respinto il motivo “ con cui si lamenta la tardività del Decreto n. 5270 del 2019 ”, osservando che “ il ritardo nella conclusione del procedimento, salvo il suo assoggettamento a termine espressamente qualificato dalla legge come perentorio, non determina la consumazione del potere in capo all’Amministrazione procedente e non rende di per sé solo illegittimo il provvedimento tardivamente adottato (cfr., tra le tante, da ultimo, T.A.R. Campania, Salerno, 27-11-2023, n. 2766; T.A.R. Calabria, Catanzaro, I, 05-06-2021, n.1132; T.A.R., Lazio, Roma, I, 11-02-2020, n. 1805). Nella specie, non solo non si è presenza di un termine qualificato ex lege come perentorio, ma, oltretutto, si è al cospetto di una complessa vicenda, oggetto di tre distinti e successivi ricorsi in s.g., collegata ad un ulteriore contenzioso, oggetto del ricorso n. 1344/2019 r.g., chiamato anch’esso all’udienza pubblica del 16-11-2023, su cui l’Amministrazione ha inutilmente tentato di addivenire ad una soluzione stragiudiziale, secondo quanto in precedenza riportato. Né va sottaciuto, per completezza, che l’esponente, lungi dall’intraprendere iniziative per accelerare l’esecuzione della sentenza n. 1777/2015, ha omesso di dare riscontro alle proposte transattive dell’Amministrazione e ha promosso dinanzi all’A.G.O. un ulteriore giudizio, per ottenere la condanna dell’Amministrazione al pagamento, senza abbattimenti di sorta, delle prestazioni per cui è causa, conclusosi con la sentenza sopra richiamata (sub n. 3.8) ”.

4. La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dalla originaria ricorrente.

Con il primo motivo di appello, essa contesta la declaratoria di inammissibilità che ha interessato la censura di elusione del giudicato, osservando che “ la denunzia di elusione del giudicato non è costretta per legge al rito dell’ottemperanza, dal momento che il provvedimento che esita dalla riedizione del potere amministrativo in ottemperanza alla decisione demolitoria non può che essere impugnato con rito ordinario ”.

Con il secondo motivo di appello, la parte appellante censura la statuizione reiettiva, recata dalla sentenza appellata, della doglianza avente ad oggetto la carenza motivazionale del decreto impugnato, evidenziando che, a differenza di quanto sostenuto dal T.A.R., secondo cui essa non avrebbe dato alcun contributo partecipativo, dallo stesso provvedimento impugnato si evince che la sua adozione è stata preceduta da specifici incontri tra le parti.

Essa lamenta inoltre che il T.A.R. non si è espresso sulla censura con la quale lamentava l’identità del provvedimento impugnato rispetto a quello originario, anche in punto di motivazione, allegando altresì che la mancanza di un apporto partecipativo non legittimava la mera reiterazione di un provvedimento precedentemente annullato “ per difetto di motivazione ”.

Con il successivo motivo di appello, la parte appellante deduce che “ non è dato sapere per quale ragione la Regione si sia sentita in dovere di confermare la decisione già annullata dal G.A., senza nulla aggiungere ”.

Quindi, allega la appellante che “ la proposta transattiva formulata in sede procedimentale doveva rispondere necessariamente al contemperamento di interessi pubblici e privati, ed essa confluire in un provvedimento successivo ”, laddove, “ ritirando la proposta transattiva, e confermando il provvedimento già annullato, ha mostrato di adottare persino un comportamento punitivo, quindi discriminatorio, a danno della Casa di cura appellante ”.

Con l’ultimo motivo di appello, la promotrice del giudizio censura quanto affermato dal T.A.R. al par. 15 della sentenza impugnata, deducendo in chiave critica che “ il ritardo della P.A. non solo è contrario ai canoni generali dell’azione amministrativa, ma è anche fonte di danno per il privato, che in questo caso s’è visto costretto ad agire giudizialmente, anche dinanzi al giudice ordinario per l’accertamento del proprio diritto alla remunerazione. Quindi, se per un verso (contrariamente a quanto afferma il Tar Lombardia) il ritardo non è giustificabile, per altro verso la perdurante inerzia della P.A., quale comportamento amministrativo, certamente ha generato in capo alla Casa di Cura l’aspettativa alla remunerazione senza abbattimenti, stante il “vuoto provvedimentale” medio tempore generato dall’inerzia ”.

5. Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia per opporsi, prima con mera memoria di costituzione quindi illustrando ampliamente le ragioni che militano a favore della correttezza della sentenza appellata, all’accoglimento del ricorso.

6. Questo quindi, all’esito dell’odierna udienza di discussione, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

7. L’appello è complessivamente infondato e deve essere conseguentemente respinto: ciò che si farà dopo aver riesaminato, alla luce e nei limiti delle censure della parte appellante, i profili giuridici che caratterizzano la presente controversia.

8. Viene preliminarmente in rilievo il tema della possibile elusione, ad opera del decreto regionale impugnato, del giudicato formatosi in relazione alla sentenza del T.A.R. per la Lombardia n. 1777 del 22 luglio 2015, con la quale è stato annullato il decreto del Direttore Generale della Sanità della Regione Lombardia n. 55 dell’11 febbraio 2011, avente ad oggetto la “ definizione dei coefficienti di abbattimento delle prestazioni di specialistica ambulatoriale e di diagnostica strumentale per l’anno 2002, in esecuzione della sentenza del T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, I, n. 1568/2010 ”.

Il T.A.R., come si è detto, ha dichiarato l’inammissibilità della censura, in quanto avrebbe dovuto essere versata nello stampo processuale del ricorso di ottemperanza, e la parte ricorrente contesta la suddetta statuizione in rito, sostenendo che il provvedimento scaturente dalla riedizione del potere amministrativo, successivamente all’annullamento da parte del T.A.R. di quello originario, non potrebbe che essere censurato mediante un nuovo ricorso di cognizione.

La tesi della parte appellante, nella sua assolutezza, non è condivisibile e non può che condurre quindi alla conferma della statuizione censurata.

Deve infatti osservarsi che, a discriminare lo spazio operativo del giudizio di ottemperanza rispetto a quello proprio del giudizio di cognizione, non è rilevante il fatto che il provvedimento impugnato costituisca espressione del rinnovato esercizio del potere amministrativo, quanto piuttosto la natura dei vizi dedotti, atteso che l’atto derivante dalla riedizione del potere è suscettibile di un duplice ordine di censure: quelle con cui l’interessato si duole della violazione o elusione del vincolo conformativo che il giudicato impone all’attività amministrativa da rinnovare, costituenti l’oggetto proprio dell’azione di nullità di cui all’art. 114, comma 2, lett. b, c.p.a., e quelle che, invece, tendono a colpire il nuovo provvedimento per gli aspetti che, non essendo riconducibili a puntuali statuizioni della pregressa sentenza e, quindi, non essendo soggetti ad uno specifico vincolo conformativo, sono passibili di censure intese a dedurre gli eventuali vizi di legittimità del nuovo provvedimento secondo i canoni propri dell’ordinario giudizio di cognizione.

In tale ottica, la sentenza appellata non presta il fianco alle critiche della parte appellante, ove si consideri che la qualificazione data dal T.A.R. alla censura di cui si tratta alla luce del suo effettivo contenuto, non contestata dalla medesima appellante, è appunto riconducibile al novero di quelle prospettabili tipicamente dinanzi al giudice dell’ottemperanza.

In ogni caso, deve osservarsi che parte appellante non ha specificamente censurato il passaggio motivazionale con il quale il T.A.R. ha respinto nel merito la censura suindicata, rilevando che “ né, d’altro canto, v’è prova in atti del carattere elusivo del Decreto n. 5270/2019, avuto riguardo all’attività dispiegata da parte resistente in esecuzione della sentenza n. 1777 del 2015, così come diffusamente riportata nelle premesse del medesimo Decreto ”.

9. Deve adesso esaminarsi la doglianza intesa a ribadire la carenza motivazionale del decreto impugnato, contestando la parte appellante la sentenza appellata sia nella parte in cui ha escluso che essa abbia dato alcun apporto partecipativo, sia laddove ha ritenuto di trarre da tale ipotetica inerzia l’insussistenza di uno specifico obbligo motivazionale in capo all’Amministrazione, la quale - lamenta ancora la parte appellante - si è limitata a riprodurre, anche da un punto di vista motivazionale, il provvedimento originario e caducato dal T.A.R..

La doglianza non può essere accolta.

Deve in primo luogo osservarsi che l’interlocuzione procedimentale tra la ricorrente e la Regione Lombardia ha avuto ad oggetto il tentativo di pervenire ad una risoluzione transattiva delle questioni sottese al procedimento di determinazione dei coefficienti di abbattimento delle prestazioni di specialistica ambulatoriale per l’anno 2002, non approdato ad esito positivo in conseguenza della mancata adesione da parte della prima alla proposta formulata dalla seconda: la suddetta dialettica era quindi informata a criteri, di ordine bilateralmente compositivo, diversi da quelli che hanno ispirato l’adozione, una volta che l’appendice transattiva si è chiusa infruttuosamente, del decreto impugnato e quindi non pertinenti ai fini della valutazione della legittimità di quest’ultimo né al fine di imporre all’Amministrazione l’obbligo di motivare il mancato recepimento in sede provvedimentale della suddetta proposta transattiva.

In ogni caso, la parte ricorrente si limita a contestare l’identità motivazionale tra il provvedimento impugnato e quello originariamente annullato dal T.A.R., facendo discendere dal suo ribadito apporto partecipativo l’esigenza di diversificare ed arricchire quest’ultimo sotto il profilo giustificativo della scelta adottata, senza tuttavia indicare gli specifici elementi istruttori che grazie a quell’apporto sarebbero stati introdotti nel procedimento e che l’Amministrazione avrebbe avuto l’onere di prendere in considerazione in sede di riesercizio del potere: ciò non senza precisare che, a differenza di quanto sostenuto dalla appellante, il T.A.R. non ha affatto annullato l’originario provvedimento per “ difetto di motivazione ”, ma semmai per inadeguatezza istruttoria e che non è svolta alcuna deduzione per dimostrare che il provvedimento impugnato - nel quale si legge espressamente che “ i dati innanzi indicati devono ritenersi definitivi in quanto le risorse disponibili per l’anno 2002 per finanziare il servizio sanitario regionale sono state completamente impegnate, stanziate, ripartite tra gli erogatori pubblici e privati accreditati ” - non abbia emendato quello precedente del vizio che lo inficiava secondo la sentenza n. 1777/2015.

10. Con il successivo motivo di appello, la parte appellante lamenta, come si è detto, che il decreto impugnato si fonda inspiegabilmente sulla stessa motivazione che assisteva quello originario e che il mancato recepimento dell’ipotesi transattiva formulata dall’Amministrazione nel corpo del provvedimento impugnato denoterebbe la finalità punitiva e discriminatoria di quest’ultimo, ai danni della medesima ricorrente.

La tesi di cui è portatrice la parte appellante non può essere accolta.

Quanto alla mancata differenziazione motivazionale del provvedimento impugnato rispetto a quello annullato dal T.A.R., si è già detto che esula dal contenuto conformativo della sentenza ottemperanda ogni obbligo integrativo sul piano motivazionale ma, semmai, di adeguamento istruttorio, il cui assolvimento non risulta contestato dalla appellante.

Inoltre, l’esito infruttuoso del percorso transattivo intrapreso dalle parti e successivamente abbandonato dalla ricorrente ha restituito all’Amministrazione il potere di determinarsi sulla scorta di valutazioni esenti da ogni logica di tipo conciliativo e secondo gli ordinari criteri che presiedono all’esercizio del potere pubblicistico di determinare i coefficienti di abbattimento da applicare alle prestazioni di specialistica ambulatoriale nell’anno 2002: criteri in ordine ai quali nessuna deduzione viene formulata dalla parte appellante.

Il fatto poi che la Regione Lombardia abbia nuovamente provveduto uniformandosi alla precedente determinazione non può essere considerato indice di carenza istruttoria o superficialità motivazionale, una volta acclarata la definitività dei dati contabili presi in considerazione ai fini della elaborazione dei coefficienti di abbattimento.

11. Infine, la parte appellante contesta la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto la censura diretta a lamentare il ritardo con il quale l’Amministrazione ha adottato il decreto impugnato, evidenziando il carattere ingiustificato dello stesso ed il danno che ne sarebbe derivato, oltre che la frustrazione subita dall’affidamento generatosi nelle more in capo alla stessa.

La censura non può essere accolta.

In primo luogo, essa non offre argomenti per dissentire dall’affermazione del T.A.R., corroborata da un costante orientamento giurisprudenziale, secondo cui il ritardo nell’adozione del provvedimento non genera da solo l’illegittimità dello stesso.

In secondo luogo, al fine di escludere ogni ipotetico affidamento in capo alla ricorrente, che l’Amministrazione avrebbe tradito adottando il provvedimento impugnato, è sufficiente evidenziare che essa, dopo l’annullamento giurisdizionale dei precedenti provvedimenti - prima per difetto del contraddittorio, quindi per inadeguatezza istruttoria - non poteva che essere consapevole della necessità della loro riedizione, eventualmente – come avvenuto – in chiave ripropositiva del suo contenuto, tanto più in quanto, essendo stata coinvolta nelle trattative finalizzate alla individuazione di una soluzione transattiva della vicenda, non poteva che essere avvertita della volontà dell’Amministrazione di colmare il vuoto provvedimentale che, per effetto delle sentenze di annullamento, era venuto a determinarsi.

12. L’appello in conclusione, come anticipato, deve essere complessivamente respinto e la ricorrente va condannata alla refusione delle spese del giudizio di appello nei confronti della Regione Lombardia, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese del giudizio di appello nei confronti della Regione Lombardia, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NA De LI, Presidente

EZ ED, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EZ ED	NA De LI

IL SEGRETARIO