Pubblicato il 12/12/2025

N. 09837/2025REG.PROV.COLL.

N. 07212/2023 REG.RIC.

N. 07215/2023 REG.RIC.

N. 07213/2023 REG.RIC.

N. 07214/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 7212 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

2) numero di registro generale 7215 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

3) numero di registro generale 7213 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

4) numero di registro generale 7214 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma:

quanto al ricorso n. 7212 del 2023, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10524/2023, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7213 del 2023, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10956/2023, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7214 del 2023, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10924/2023, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7215 del 2023, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10925/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. IO TO e viste le conclusioni delle parti come da verbali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- (di seguito “-OMISSIS-”) è società attiva nella produzione di attrezzature e ponteggi per l’edilizia.

2. Per quanto qui rileva, l’autorizzazione alla costruzione e all’impiego dei ponteggi metallici fissi, utilizzati principalmente nel settore delle costruzioni, è materia regolamentata dagli articoli 131 e seguenti del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Testo Unico sulla Sicurezza sul Lavoro), che ha abrogato il previgente d.P.R. 7 gennaio 1956 n. 164.

2.1. La disciplina prevede che il fabbricante del ponteggio debba chiedere al Ministero del lavoro e delle politiche sociali l’autorizzazione alla sua costruzione e al suo impiego, corredando la domanda di una relazione tecnica nella quale devono essere specificati gli elementi di cui all’articolo 132 del medesimo decreto legislativo. L’autorizzazione è soggetta a rinnovo ogni dieci anni, per verificare l’adeguatezza del ponteggio all’evoluzione del progresso tecnico, così come espressamente stabilito dall’articolo 131, comma 5 (“ L’autorizzazione è soggetta a rinnovo ogni dieci anni per verificare l’adeguatezza del ponteggio all’evoluzione del progresso tecnico ”).

La previgente disciplina di cui al d.P.R. 7 gennaio 1956, n. 164, artt. 30-32, non prevedeva un analogo limite di durata temporale dell’autorizzazione alla costruzione e all’impiego dei ponteggi.

2.2. Al fine di stabilire criteri applicativi della disciplina introdotta nel 2008, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha emanato la circolare n. 10 del 28 maggio 2018, con la quale ha previsto:

(i) che “ il titolare dell’autorizzazione ministeriale deve trasmettere al MLPS apposita istanza di rinnovo delle autorizzazioni in corso, corredando tale richiesta da una copia delle singole autorizzazioni a suo tempo rilasciate da questa Amministrazione e da una dichiarazione resa dal legale rappresentante, ai sensi del d.P.R. n. 445/2000, circa il mantenimento dei requisiti di sicurezza del ponteggio nonché da una dichiarazione, anch’essa resa ai sensi del medesimo d.P.R. n. 445/2000, dalla quale risulti che la produzione del ponteggio è tuttora in corso. Tale istanza dovrà pervenire a questa Direzione Generale entro il 15 giugno 2018 ”;

(ii) “ ...in adesione al dettato normativo dell’art. 131, comma 5, l’autorizzazione ministeriale si intenderà automaticamente revocata nei confronti del titolare dell’autorizzazione medesima qualora, per quest’ultima, non sia stata trasmessa regolare istanza di rinnovo entro il richiamato termine del 15 giugno 2018 ”.

3. In punto di fatto si rappresenta che -OMISSIS- ha inoltrato al Ministero del Lavoro e Politiche Sociali (di seguito anche solo il “Ministero” o “MLPS”) tre istanze di rinnovo delle autorizzazioni (rilasciate sotto la vigenza del d.P.R. n. 164 del 1956) riferite alla costruzione e all’impiego dei seguenti ponteggi:

a) ponteggio da costruzione a telai prefabbricati tipo “ Portale 105 a boccole ”, denominazione commerciale “ JO ME ” (istanza di rinnovo prot. arrivo n. 11756 del 14 giugno 2018);

b) ponteggio metallico fisso a tubi e giunti (istanza di rinnovo prot. arrivo n. 11693 del 14 giugno 2018);

c) ponteggio a telai prefabbricati tipo “ Portale 105 a perni ”, denominazione commerciale “ JO Junior CD e TP ” (istanza di rinnovo prot. arrivo n. 11691 del 14 giugno 2018).

3.1. I relativi procedimenti amministrativi si sono conclusi con tre provvedimenti di rigetto di cui ai prot. n. 10289 dell’8 novembre 2022, n. 10290 dell’11 novembre 2022 e n. 8298 del 14 maggio 2020.

3.2. Parte ricorrente ha inoltre provveduto nel 2021 ad inoltrare anche tre istanze di voltura delle autorizzazioni riferite alla costruzione e all’impiego dei medesimi ponteggi, in quanto in allora ancora intestate alla -OMISSIS- (già -OMISSIS-, di seguito “-OMISSIS-”), per le quali istanze l’Amministrazione ha avviato altrettanti procedimenti.

3.3. In particolare, -OMISSIS- ha presentato:

- una istanza di voltura dell’autorizzazione ministeriale relativa al ponteggio a telai prefabbricati tipo “ Portale 105 a boccole ”, denominazione commerciale “ JO ME ” (prot. n. 11521 del 18 giugno 2021), procedimento conclusosi con il provvedimento di rigetto prot. n. 10288 dell’8 novembre 2022;

- una istanza di voltura dell’autorizzazione ministeriale relativa al ponteggio metallico fisso a tubi e giunti (prot. n. 11530 del 18 giugno 2021), procedimento conclusosi con il provvedimento di rigetto prot. n. 10303 dell’8 novembre 2022;

- una istanza di voltura dell’autorizzazione ministeriale relativa al ponteggio metallico fisso a telai prefabbricati denominato “ JO Junior CD e TP ” (prot. n. 11526 del 18 giugno 2021), procedimento conclusosi con il provvedimento di rigetto prot. n. 10225 del 7 novembre 2022.

4. I provvedimenti di diniego del rinnovo e della voltura dell’autorizzazione sono motivati sulla base dei seguenti rilievi:

a) l’autorizzazione ministeriale della quale era stato chiesto il rinnovo (ovvero il provvedimento prot. 22187/PR/OP/PONT/V del 28 ottobre 2003 e le misure di estensione collegate all’autorizzazione originaria - prot. 22465-22466/PR7-B63 del 28 luglio 1981) risultava rilasciata ai sensi del d.P.R. n. 164 del 1956 (poi, come esposto, abrogato d.lgs. n. 81 del 2008) in favore di -OMISSIS- e non era mai stata volturata in favore di GB;

b) le istanze di rinnovo non recavano una richiesta espressa di voltura dell’autorizzazione ministeriale, sicché -OMISSIS- non poteva ritenersi legittimata a proporre istanza di rinnovo, non essendo titolare dell’autorizzazione ministeriale;

c) a mente della circolare n. 10/2018, l’autorizzazione ministeriale doveva intendersi automaticamente revocata nei confronti del titolare in assenza di regolare istanza di rinnovo entro il richiamato termine del 15 giugno 2018;

d) per la medesima ragione, nemmeno le richieste di voltura del 2021 (successive di ben tre anni alle istanze di rinnovo del 2018) potevano trovare accoglimento, essendo intervenute ad autorizzazione già decaduta.

5. I giudizi di primo grado sono stati definiti con le sentenze n. 10524/2023 (oggetto dell’appello n. 7212/2023, concernente il provvedimento dell’8 novembre 2022 prot. 10289), n. 10956/2023 (oggetto dell’appello n. 7213/2023, concernente il provvedimento dell’8 novembre 2022 prot. 10288), n. 10924/2023 (oggetto dell’appello n. 7214/2023, concernente il provvedimento dell’8 novembre 2022 prot. 10290) e n. 10925/2023 (oggetto dell’appello n. 7215/2023, concernente il provvedimento del’'8 novembre 2022 prot. 10303).

6. Sulla scorta della riepilogata successione dei fatti, il TAR Lazio - ha respinto le impugnative osservando che:

-- correttamente il Ministero ha ritenuto che l’originaria autorizzazione non risultava volturata in favore della società ricorrente, la quale pertanto non poteva ritenersi legittimata a proporre istanza di rinnovo, non essendo titolare dell’autorizzazione ministeriale;

-- non rileva in senso contrario la scrittura privata del 30 luglio 2015 intervenuta tra -OMISSIS- e -OMISSIS-, in quanto recante la mera cessione del provvedimento autorizzatorio, alla quale non ha tuttavia fatto seguito alcuna attività volta ad ottenere un provvedimento di voltura da parte dell’Amministrazione;

-- le richieste di voltura sono state infatti presentate dalla ricorrente solo nel 2021, sicché giammai l’Amministrazione avrebbe potuto interpretare contestualmente l’oggetto delle due domande di rinnovo (2018) e di voltura (2021), trattandosi peraltro di fattispecie nettamente distinte, caratterizzate da presupposti e finalità chiaramente non sovrapponibili, oltre che riferite a soggetti diversi;

-- l’autorizzazione oggetto della richiesta di rinnovo, sebbene rilasciata antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 81 del 2008, è soggetta sia alla disposizione concernente il rinnovo decennale (art. 131, comma 5), sia alla circolare ministeriale n. 10 del 28 maggio 2018, impugnata tardivamente e comunque del tutto coerente con il disposto dell’art. 131 del citato decreto legislativo n. 81 del 2008.

7. Gli appelli di -OMISSIS- sono affidati a due motivi a mezzo dei quali la ricorrente sostiene che:

7.1. Le istanze del 2018 erano corredate di tutta la documentazione necessaria per essere qualificate - al di là del nomen iuris - come istanze di rinnovo dell’autorizzazione ministeriale previa variazione soggettiva della sua titolarità in capo all’esponente.

Del resto, nel ristrettissimo lasso di tempo intercorrente tra la pubblicazione della circolare n. 10 del 28 maggio 2018 e il termine decadenziale da questa precisato per la presentazione dell’istanza di rinnovo del 15 giugno 2018 (appena 18 giorni), -OMISSIS- si è vista costretta a concentrare nel medesimo procedimento la richiesta di rinnovazione dell’autorizzazione e quella di nuova intestazione a proprio favore.

Quanto alle istanze di voltura del 2021, esse sono state inoltrate solo in ragione dell’ingiustificato protrarsi del ritardo (oltre 3 anni) del Ministero nel riscontrare le precedenti richieste del 2018 e, quindi, al mero fine di sollecitarne la disamina, non certo per completarne un supposto contenuto mancante.

7.2. Gli articoli 131 e ss. del decreto legislativo n. 81 del 2008 ricalcano le analoghe previsioni di cui agli artt. 30-32 del previgente d.P.R. n. 164 del 1956, pur differendone per quanto concerne l’aspetto della durata dell’autorizzazione che nel d.P.R. n. 164 del 1956 aveva durata illimitata, mentre ai sensi del d.lgs. 81 del 2008 è soggetta a rinnovo ogni dieci anni.

Tuttavia, l’autorizzazione del cui rinnovo qui si tratta è stata rilasciata nel vigore del d.P.R. n. 164 del 1956 e, non essendo stata prevista nessuna disciplina transitoria relativa alle autorizzazioni ministeriali emesse nella vigenza della precedente normativa (d.P.R. n. 164 del 1956), vale il principio generale di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), derogabile in modo espresso e solo per le norme di favore; dal che consegue che l’innovativa e “ sfavorevole ” (per il costruttore di ponteggi fissi) regola della durata limitata delle autorizzazioni ministeriali, introdotta solo nel 2008, non può - nel silenzio della legge - ricevere applicazione retroattiva e quindi valere anche per l’autorizzazione detenuta da -OMISSIS-; né rilevano in senso contrario le circolari menzionate dal T.A.R., trattandosi di atti soggiacenti alla fonte primaria, quindi non vincolanti e disapplicabili anche d’ufficio dal giudice ove riconosciute in contrasto con la fonte gerarchicamente sovraordinata.

8. Le quattro controversie qui all’esame, a seguito della costituzione del Ministero intimato e della reiezione delle istanze cautelari, sono passate in decisione all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025.

9. Anzitutto, occorre disporne la riunione, trattandosi di cause sostanzialmente speculari nelle deduzioni svolte e comunque avvinte da evidenti profili di connessione soggettiva e oggettiva.

9.1. Nel merito, le argomentazioni svolte dalla parte appellante non possono essere condivise.

9.2. Sul primo motivo può infatti osservarsi:

a) che la documentazione in atti non conferma la ricostruzione fornita dalla -OMISSIS- nelle proprie controdeduzioni rese a seguito dei preavvisi di rigetto - secondo cui con le istanze del 12 giugno 2018 essa avrebbe chiesto non solo il rinnovo delle autorizzazioni ma anche (e previamente) la “ variazione soggettiva ” delle stesse (ossia la loro voltura): risulta infatti per tabulas che nelle predette istanze l’appellante si è limitata a richiedere il rinnovo delle autorizzazioni ai sensi degli articoli 131 e sss. del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (peraltro dichiarandosi sic et simpliciter “ proprietaria ” delle autorizzazioni medesime, senza fare alcun cenno alla tematica del loro trasferimento) e, soprattutto, che le dette istanze non risultavano corredate dalla documentazione indispensabile secondo il Ministero per valutare la concedibilità della voltura, ciò che smentisce l’ordito deduttivo sul quale fonda il motivo in esame;

b) che, conseguentemente, quanto alle istanze di rinnovo deve reputarsi corretta la conclusione del primo giudice secondo cui le stesse, ancorché tempestive secondo quanto stabilito dalle circolari n. 29 del 27 agosto 2010 e n. 10 del 28 maggio 2018, provenivano da soggetto non legittimato a presentarle (non risultando l’istante titolare delle autorizzazioni, all’epoca ancora in capo alla -OMISSIS-);

c) che, con riguardo invece alle istanze di voltura (non disciplinate dalla legge e quindi presentabili senza limiti di tempo), le stesse sono state formalizzate per la prima volta nel 2021, in un momento in cui le autorizzazioni dovevano intendersi implicitamente revocate a cagione della mancata tempestiva presentazione di istanza di rinnovo da parte del loro titolare, venendo quindi a mancare il presupposto per la voltura costituito dall’essere l’autorizzazione “ in essere ” al momento della relativa istanza;

d) che, pertanto, nulla sarebbe cambiato ove anche l’Amministrazione avesse trattato congiuntamente le istanze de quibus , anziché farne oggetto di distinti procedimenti e provvedimenti.

9.3. Nei termini innanzi precisati va quindi confermata la pronuncia di primo grado, in quanto calibrata su una corretta lettura della scansione temporale e del contenuto dei documenti di causa.

10. Viene quindi in rilievo la motivazione impiegata dal primo giudice per respingere le più generali censure articolate dalla ricorrente (e qui riproposte con appositi rilievi d’appello) in ordine alla legittimità delle circolari che, nel silenzio del legislatore sul punto, hanno esteso anche alle autorizzazioni rilasciate anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 81/2008 il limite di efficacia decennale introdotto dall’articolo 131 di tale ultimo decreto, facendo decorrere il relativo termine dall’entrata in vigore dello stesso: al riguardo il T.A.R. ha sostenuto che le predette circolari avrebbero dovuto essere impugnate immediatamente, in quanto atti direttamente e autonomamente lesivi.

10.1. Tale conclusione evidentemente confligge con il consolidato indirizzo secondo cui le circolari amministrative non hanno valore (né normativo né) provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno quindi l’onere di impugnarle ma possono limitarsi a contestarne la legittimità in sede di gravame degli atti che ne facciano applicazione (o che ne intercettino il senso), al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi proprio perché scaturiscono da una circolare che, nel suo portato interpretativo, avrebbe dovuto essere ignorata; dal che discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che la porta in esecuzione, anche in assenza di espressa richiesta delle parti (cfr. Cons. Stato, sez. III, 14 luglio 2022, n. 5986; id., sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5664; id., 28 gennaio 2016, n. 310).

10.2. Fermo quanto sopra precisato, il motivo di appello in esame va tuttavia respinto poiché nel caso di specie non sussiste la lamentata illegittimità dell’interpretazione introdotta dalle circolari de quibus per violazione del divieto di irretroattività della legge di cui all’articolo 11 disp. prel. c.c. (come vorrebbe l’appellante) in quanto, vertendosi in tema di rapporti di durata, tale principio trova naturale temperamento nel senso che, pur non potendosi predicare l’automatica trasposizione delle disposizioni sopravvenute alle fattispecie sorte nel vigore della previgente regolamentazione, va comunque tenuto conto della ontologica permeabilità dell’ordinamento alle esigenze rappresentate dalla normativa sopravvenuta.

10.3. Invero, secondo consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (n. 89/2018; 203/2016; 64/2014; 1/2011) il legislatore ben può introdurre norme che abbiano efficacia retroattiva incidendo su rapporti di durata in senso peggiorativo, col solo limite del rispetto dei diritti fondamentali e dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza, della tutela del legittimo affidamento formatosi in capo ai destinatari nel vigore della previgente normativa e del rispetto delle prerogative dell’ordine giudiziario.

10.4. Nel caso di specie, è indubitabile che l’innovazione introdotta dal legislatore del 2008, nel senso di imporre una periodica verifica di adeguatezza dei ponteggi rispetto al progresso tecnologico, risulti dettata a presidio di un’esigenza di tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, rispetto alla quale è sicuramente recessivo l’affidamento maturato in capo ai produttori sulla base di autorizzazione conseguita anche in epoca molto risalente.

10.5. Al contempo, appare del tutto equilibrata e ragionevole la soluzione interpretativa prescelta dalle circolari nel senso di imporre una nuova verifica (non immediatamente, ma) alla scadenza del decennio dall’entrata in vigore della nuova disciplina; così come, a contrario , risulta palesemente irragionevole l’opposta lettura dell’appellante, la quale indurrebbe a concludere che le autorizzazioni rilasciate anteriormente alla novella legislativa possano essere rinnovate senza limiti di tempo e in assenza di qualsivoglia preventiva e periodica verifica tecnica.

In definitiva, le circolari del 2018, senza innovare il quadro normativo, hanno semplicemente esplicitato il più ragionevole senso precettivo enucleabile, in via interpretativa, dal disposto dell’art. 131, comma 5, del decreto legislativo n. 81 del 2008, ove si dispone che “ L’autorizzazione è soggetta a rinnovo ogni dieci anni per verificare l’adeguatezza del ponteggio all’evoluzione del progresso tecnico ”.

11. Tanto conduce a respingere anche il secondo motivo di appello e, conclusivamente, tutti gli appelli riuniti.

12. La peculiarità e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese relative al presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

FF CO, Presidente

IO TO, Consigliere, Estensore

Nicola D'Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO TO	FF CO

IL SEGRETARIO