Pubblicato il 17/03/2026

N. 02258/2026REG.PROV.COLL.

N. 01538/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1538 del 2024, proposto da
Prera S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paolo Francica, Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Paolo Francica in Milano, via Principe Amedeo 3;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Anna AR Pavin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 2606/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. AR ZI EL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna appellante, Prera S.r.l. è una società immobiliare proprietaria del fabbricato sito in Milano, Corso Monforte n. 16 presso il quale, durante una ristrutturazione immobiliare ultimata negli anni quaranta, venivano realizzate le seguenti opere:

- piano terra: ampliamento ad uso artigianale mediante copertura del cavedio e formazione di soppalco;

- piano terra/primo/secondo: cambio di destinazione d’uso da residenziale a ufficio;

- piano terzo: ampliamento ad uso ufficio.

2. Con tre istanze di condono ai sensi della L. n. 47/1985 – in atti PG 339703.400/1986 del 26.09.1986 – l’appellante inoltrava al Comune di Milano apposita domanda per ottenere il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite anteriormente al 1° settembre 1967, allegandovi tutta la documentazione richiesta ex lege , tra cui l’attestazione del versamento dell’oblazione, la planimetria in duplice copia, la relazione descrittiva delle opere abusivamente realizzate e la dichiarazione del richiedente in merito alla data di ultimazione delle opere abusive antecedenti al 1 settembre 1967.

3. A tale richiesta, seguiva il silenzio del Comune fino a quando, nel gennaio 2017, l’appellante presentava istanza di sollecito del condono edilizio al fine di ottenere il rilascio del documento cartaceo. A tale richiesta perveniva nota interlocutoria con la quale il comune richiedeva di protocollare taluni documenti ai fini del rilascio del titolo. La società consegnava in data 06.06.2017 i documenti richiesti.

4. Con nota PG 318941/2017 del 10.07.2017, il Comune di Milano informava l’appellante che, ai sensi dell’art. 31 L. 47/1985, era stato emesso il permesso di costruire in sanatoria richiesto, il cui ritiro era tuttavia subordinato al versamento di € 50.663,70 a titolo di contributo ex art. 3 e 10 L. 10/1977.

5. In data 28.07.2017, il Comune di Milano, confermava con provvedimento PG 349447/2017 il rilascio del titolo edilizio subordinato al pagamento di € 50.663,70, senza tuttavia specificare i valori tabellari utilizzati per il computo di detti importi.

6. Contestualmente alla notifica del ricorso di primo grado, Prera s.r.l. provvedeva al pagamento richiesto dal Comune, ancorché ritenuto non dovuto, con riserva di ripetizione e senza acquiescenza alcuna.

7. Avverso tali provvedimenti, PR s.rl. ha proposto ricorso articolando le seguenti censure:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della legge 47/1985: intervenuta formazione del silenzio assenzo sulla domanda;

II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 35, e ss. della l. 47/1985. eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto. violazione e falsa applicazione dell’art. 97 cost. violazione del principio di buon andamento.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 32, 35 e 38 della l. 47/1985. eccesso di potere. violazione del principio di buona fede e di buon andamento della pubblica amministrazione.

IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, della l. 47/1985. eccesso di potere. violazione del principio di buona fede e di buon andamento della pubblica amministrazione. violazione del principio del tempus regit actum.

8. Con la sentenza n. 2606/23 del 6.10.2023 pubblicata il 10.11.2023, il TAR Lombardia Sez. II ha rigettato il ricorso, compensando le spese di lite, sulla base dei seguenti motivi:

non si è formato il silenzio assenso sull’istanza di condono in quanto all’atto della richiesta non erano stati presentati tutti i documenti necessari per definire tale pratica;

le opere non sarebbero state realizzate prima del 1967 perché, per costante giurisprudenza, “ l’istanza di sanatoria edilizia ha un preciso valore confessorio dell’abus o”;

per la quantificazione degli oneri di concessione, occorre fare riferimento esclusivo al momento in cui è rilasciato il titolo edilizio in sanatoria perché solo in questo momento l’immobile diviene legittimo, venendo integrato quello che è il presupposto del contributo concessorio che è rappresentato dalla formazione del peso insediativo

l’atto di richiesta del pagamento specifica che questo è richiesto a titolo di contributo concessorio.

9. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello PR s.r.l. articolando n. 4 motivi di gravame ed ha interamente riproposto i motivi rigettati in primo grado.

La richiesta di pagamento avanzata era ed è tutt’ora illegittima poiché, nella specie: (i) ha ad oggetto opere eseguite negli anni Quaranta (e quindi antecedentemente al 1° settembre 1967), per le quali, ex lege, il pagamento richiesto non è dovuto; (ii) in ogni caso, anche diversamente opinando, il credito vantato dal Comune si è prescritto a decorrere dal 26 settembre 1999.

10. Si è costituito nel grado il Comune di Milano depositando memoria di controdeduzioni.

11. La causa è stata introitata per la decisione all’udienza, tenutasi da remoto, del 11 marzo 2026.

DIRITTO

1. Con il primo motivo l’appellante ha censurato la sentenza di primo grado là dove è escluso che possa essersi formato il silenzio assenso e, conseguentemente, viene affermato che il credito non può essersi prescritto avendo la società Prera S.r.l. provveduto ad integrare la documentazione ritenuta necessaria solo in data 06.06.2017.

Per contro, secondo l’appellante, si sarebbe comunque formato il silenzio assenso sulla domanda del 1986, perché il Comune avrebbe colpevolmente ignorato l’istanza per molti anni ed in ogni caso l’istanza di condono sarebbe stata completa. Prera S.r.l. avrebbe, infatti, presentato ab origine un’istanza completa di tutti gli allegati indicati dalla normativa ratione temporis vigente, tra i quali: a) planimetria dell’immobile; b) relazione

descrittiva delle modifiche effettuate; c) documento di aggiornamento del catasto fabbricati; d) quietanze attestanti il versamento dell’oblazione. Null’altro era dovuto ai fini del rilascio del titolo in sanatoria richiesto, tanto meno l’ulteriore documentazione tardivamente richiesta dal Comune appellato.

1.1. I giudici di primo grado hanno ritenuto che Secondo il costante orientamento giurisprudenziale (ex multis: CdS sent. Sez. VI, 26.4.2018, n. 2517, Sez. IV, 11.10.2017, n. 4703) per la formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono edilizio, è necessario che ricorrano i requisiti sia dell’avvenuto pagamento dell’oblazione dovuta e degli oneri di concessione, che dell’avvenuto deposito di tutta la documentazione prevista per l’istanza di condono, affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica da parte dell’amministrazione comunale. Pertanto, l’assenza di completezza della domanda di sanatoria osta alla formazione tacita del titolo abilitativo, potendosi esso formare per effetto del silenzio-assenso soltanto se la domanda di sanatoria presentata possegga i suddetti requisiti, rappresentando, il mero decorso del tempo, soltanto un elemento costitutivo, tra gli altri, della fattispecie autorizzativa. Nel caso di specie risulta che il Comune ha chiesto in data 30.01.2017 la documentazione mancante comprensiva del parere della Sopraintendenza della Belle Arti, e la ricorrente ha provveduto a depositarla con atto del 6.06.2017. Ne consegue che il silenzio-assenso non può essersi formato nella data pretesa dalla ricorrente né, di conseguenza, può essersi verificata la prescrizione del credito.

1.2. Il motivo è infondato.

In base all’art. 35 comma 2 legge 47/1985 vigente all’epoca della presentazione della domanda di condono (26.09.1986 ), stabiliva che alla domanda di condono devono essere allegati:, per quanto qui interessa “ a) una descrizione delle opere per le quali si chiede la concessione o l'autorizzazione in sanatoria; b)   una apposita dichiarazione, corredata da documentazione fotografica, dalla quale risulti lo stato dei lavori relativi; quando l'opera abusiva supera i 450 metri cubi, devono altresì essere presentati, entro il termine stabilito per il versamento della seconda rata della oblazione, una perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere e una certificazione redatta da un tecnico abilitato all'esercizio della professione attestante l'idoneità statica delle opere eseguite”.

Il Comune ha, pertanto, correttamente ritenuto non esaustiva la documentazione allegata ed ha richiesto, sebbene tardivamente, in data 30.01.2017 proprio la documentazione mancante, in particolare la perizia giurata per abuso superiore a 450 MC; la certificazione di idoneità statica per abuso superiore a 450 MC; le planimetrie e sezioni in scala 1:100; il titolo edilizio delle unità poste al terzo piano, documentazione fornita poi dall’interessato il 06.06.2017.

Inoltre, il Comune ha provveduto a richiedere il parere della Soprintendenza delle Belle Arti, dato che l’area in cui l’immobile si trova inserito è sottoposta a vincolo. Il parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo è presupposto necessario per il rilascio del titolo in sanatoria come anche recentemente ricordato dal Cons. Stato, Sez. VII, Sentenza, 06/11/2025, n. 8648 secondo cui Il silenzio assenso sull'istanza di condono edilizio inerente ad opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo si perfeziona solo in presenza del parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo, nonostante il decorso del termine di ventiquattro mesi previsto dall'art. 35, comma 12, della L. n. 47 del 1985.

Ne deriva che il silenzio assenso non poteva certo perfezionarsi decorsi 24 mesi dalla presentazione dell’istanza di condono, in assenza degli atti sopra indicati.

E’ vero che il Comune non ha esitato la pratica per diversi anni, ma non può certo ritenersi per questo maturato il silenzio-assenso, come preteso dall’appellante.

Inoltre, la ricorrente non ha corrisposto tutte le somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione, ma ha provveduto unicamente a versare l’oblazione, ragione ulteriore per escludere la formazione del silenzio assenso.

A tal proposito si è consolidata la giurisprudenza amministrativa, che qui si intende ribadire, con un inequivoco orientamento per cui la domanda di condono edilizio si intende accolta per silenzio-assenso solo se l'interessato ha provveduto al pagamento integrale di tutte le somme dovute a conguaglio . La formazione del silenzio-assenso presuppone la completezza della domanda e la conformità dell'opera ai requisiti legalmente richiesti (Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza, 14/05/2025, n. 4139).

Infine, secondo l’appellante sarebbe spettato all’Amministrazione acquisire i pareri e gli altri atti necessari all’istruttoria, ai sensi dell’art. 18, comma 2, l. 241/1990. Al contrario, ritiene il Collegio che, ad eccezione della richiesta di parere sul vincolo che spettava al Comune, si trattava di un onere del richiedente, trattandosi di documenti che avrebbero dovuto essere allegati già alla istanza di condono, ai sensi dell’art. 35 comma 2 legge 47/1985 in quanto, oltretutto, riferibili alla sfera giuridica del richiedente.

2. Il secondo ed il terzo motivo possono essere esaminati congiuntamente. In particolare, col secondo motivo, si censura la sentenza di prime cure laddove ha ritenuto infondato il motivo di impugnazione con il quale si afferma che le opere per le quali è stato richiesto il condono sono state realizzate prima del 1967, ragion per cui non sarebbe dovuto alcun onere.

Nella specie, la domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata il 26.09.1986 era corredata da idonea dichiarazione del richiedente circa la data di ultimazione delle opere anteriormente al 1967.

2.1. Il motivo è infondato. Fermo che la giurisprudenza è unanime nel ritenere che l’onere di provare l’esistenza del manufatto abusivo alla data ultima per beneficiare del condono incombe sull’interessato, la prova della esecuzione dei lavori prima del 1967 non può dirsi raggiunta non bastando una dichiarazione proveniente alla parte ed allegata all’istanza di condono, neppure circostanziato quanto al periodo della realizzazione delle opere.

Anche il terzo motivo è pertanto da respingere in quanto consequenziale al motivo che precede.

3. Col quarto motivo si deduce l’erroneità della sentenza laddove non ha ravvisato l’intervenuta prescrizione del diritto di esazione dell’asserito quantum debeautur.

Ritiene parte appellante che fin dal 26.09.1986 l’Amministrazione appellata era in grado di calcolare l’importo asseritamente dovuto, sulla base della documentazione acclusa all’istanza. Ciononostante, si è attivata solamente nel 2017, una volta che il termine di prescrizione era irrimediabilmente spirato.

In ogni caso, essendosi formato il silenzio-assenso in data 26 settembre 1989, il suddetto credito si sarebbe prescritto a decorrere dal 26 settembre 1999.

3.1. Il motivo è infondato. Gli oneri si calcolano con le tariffe vigenti al momento del rilascio del titolo in sanatoria, non al momento dell’istanza del 1986 (Cons. Stato, Sez. II, 18/02/2020, n. 1219).

Anche recentemente, il Cons. Stato, Sez. II, 19/02/2021, n. 1485, che qui si intende condividere, ha stabilito che in materia di sanatoria edilizia l'importo degli oneri concessori va determinato secondo le tabelle vigenti al momento del rilascio del titolo in sanatoria e non in relazione a quello della presentazione della domanda atteso che è soltanto con l'adozione del provvedimento di sanatoria che il manufatto diviene legittimo e, conseguentemente, concorre alla formazione del carico urbanistico che costituisce il presupposto sostanziale del pagamento del contributo.

Il titolo in sanatoria è stato rilasciato 27.06.2017, e da tale data decorre la prescrizione che tuttavia non si è maturata avendo l’appellante pagato il dovuto.

4. Va conseguentemente respinto anche il quinto motivo assorbito dall’esame del motivo che precede.

5. L’appello va pertanto respinto in quanto infondato. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite liquidate in E. 2.000,00. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD AM, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

AR ZI EL, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR ZI EL	RD AM

IL SEGRETARIO