N. 00505/2026 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02245 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00505/2026 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 505 del 2026, proposto dal Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
contro
RI GI, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta)
n. 11734/2025.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; N. 00505/2026 REG.RIC.
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 il Cons. NI Di
Carlo;
FATTO e DIRITTO
1.- Il Ministero appellante impugna la sentenza con la quale il TAR per il Lazio ha accolto (annullando i provvedimenti impugnati, anche ai fini del riesame dell'istanza di parte ricorrente e dell'eventuale assegnazione di misure compensative) il ricorso proposto dall'odierno appellato per ottenere l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento prot. AOODPIT n. 1146 del 6 giugno 2024, con il quale il Ministero aveva rigettato la sua istanza, volta a ottenere il riconoscimento del titolo di formazione professionale conseguito in Romania ai fini dell'esercizio della professione di docente di sostegno, nonché di tutti gli atti conseguenziali e presupposti.
2.- A sostegno del ricorso, il ricorrente deduceva l'illegittimità del su indicato provvedimento di rigetto in quanto violativo delle norme sul procedimento amministrativo, nonché delle norme e dei principi nazionali ed europee in materia.
3.- In via preliminare, l'appello richiama l'attenzione del collegio sulla recente sentenza n. 8392 del 29.10.2025, resa dalla Sezione in fattispecie pressoché identica alla presente, afferendo infatti la stessa ad una domanda di riconoscimento del titolo conseguito in Romania per la specializzazione sul sostegno scolastico ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 presso l'Università “Dimitrie Cantemir”.
Lamenta poi la erroneità della sentenza impugnata sotto svariati profili:
1) nella parte in cui ha ritenuto che l'attestato formativo presentato dalla istante al momento della domanda abbia natura abilitante e che sia, pertanto, di per sé, titolo N. 00505/2026 REG.RIC.
idoneo a essere riconosciuto in Italia ai fini dell'esercizio della professione di docente di sostegno;
2) nella parte in cui ha affermato che l'amministrazione ha adottato il provvedimento di rigetto senza aver previamente instaurato un corretto contraddittorio procedimentale;
3) nella parte in cui ha statuito che il Ministero avrebbe dovuto acquisire in via autonoma la documentazione utile ai fini della delibazione della domanda di riconoscimento proposta dalla istante;
4) nella parte in cui ha ritenuto che la comparazione in concreto effettuata dall'amministrazione sia, nelle conclusioni, inadeguatamente motivata;
5) nella parte in cui ha previsto la possibilità di disporre misure compensative.
4.- L'appellato, pur ritualmente citato, non si è costituito.
5.- Alla udienza in camera di consiglio del 17 febbraio 2026, fissata per la trattazione dell'istanza cautelare proposta in via incidentale dal Ministero appellante, il collegio, previo avviso alle parti della possibilità di definire la causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60, c.p.a., ha trattenuto la causa in decisione.
6.- L'appello può essere deciso con sentenza in forma semplificata, sussistendo sia le condizioni previste dall'art. 60 c.p.a., sia quelle dell'art. 74, comma 1, c.p.a., stante la manifesta fondatezza dell'appello e, di converso, la manifesta infondatezza del ricorso introduttivo del giudizio.
In particolare, va richiamata, con valore di precedente specifico al quale conformarsi ai sensi degli artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d) c.p.a., la citata sentenza n.
8392 del 29.10.2025, resa dalla Sezione in fattispecie pressoché identica alla presente.
7.- In fatto, la vicenda è chiara.
Il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego per un verso ravvisando la non validità dell'attestato formativo presentato dall'istante quale titolo di abilitazione per l'accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Romania e, N. 00505/2026 REG.RIC.
quindi, quale titolo di specializzazione per l'insegnamento di sostegno in Italia suscettibile di essere validamente riconosciuto in Italia, e, per un altro verso, effettuando in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all'estero, concludendo nel senso che sussiste un'incolmabile differenza tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Romania, di cui l'istante chiede il riconoscimento.
Quanto alla necessità del titolo di abilitazione, il collegio ribadisce che attualmente l'art. 13, comma 5, del D.M. n. 249 del 2010 esclude che un qualsivoglia effetto abilitante possa discendere, in Italia, dalla sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno (così Consiglio di Stato, sez. VII, nn. 7253, 7254 e
7263 del 9 settembre 2025).
L'istante non ha presentato nella documentazione allegata alla propria istanza, come sopra richiamata, alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, rilasciato dal competente Ministero rumeno e valido per dimostrare il possesso dell'abilitazione all'insegnamento di sostegno in Romania, ma ha presentato solamente un attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, eventualmente annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell'ordinamento rumeno per la formazione continua dei docenti già in servizio, rilasciato dall'Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures.
Tale attestato, invero, certifica esclusivamente che l'istante ha superato l'esame del
“Programma postuniversitario per la formazione e lo sviluppo professionale continuo” dal titolo, in lingua italiana, “Formazione dei professori itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali”, e dunque un titolo rilasciato non dal competente Ministero rumeno, ma dall'Università.
Il Ministero ha precisato, anche sulla base di interlocuzione con gli uffici rumeni e con l'Unione Europea, che: N. 00505/2026 REG.RIC.
– la direttiva [2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE] riguarda le situazioni in cui un professionista pienamente qualificato in uno Stato membro chiede il riconoscimento delle sue qualifiche in un altro Stato membro al fine di accedere alla professione o alle attività professionali del caso in tale Stato membro;
– per essere un insegnante pienamente qualificato in Romania, è necessario completare le tre fasi di studio di cui all'articolo 236, paragrafo 1, della legge nazionale rumena in materia di istruzione [legge nazionale in materia di istruzione n.
1/2011 del 5 gennaio 2011] e anche superare l'esame nazionale di cui all'articolo 241, paragrafi 1 e 2, della stessa legge.”;
– l'articolo 236, paragrafo 1, della legge rumena dispone quanto segue: “La formazione iniziale per ricoprire una posizione d'insegnamento comprende: a) una formazione iniziale, teorica e specializzata, conseguita in ambito universitario nel quadro di programmi speciali accreditati in conformità della legislazione; b) il completamento di un master in didattica della durata di due anni o di un programma di formazione di livello I e II offerto da un dipartimento specializzato di un istituto di istruzione superiore; c) un tirocinio pratico della durata di un anno scolastico, condotto in un istituto d'istruzione, solitamente sotto il coordinamento di un insegnante mentore.”.
8.- Non va inoltre sottaciuto che il Ministero ha comunque considerato, a prescindere da quanto sopra, che il titolo formativo presentato dall'istante non può essere ammesso al riconoscimento richiesto, anche a seguito del confronto eseguito direttamente tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30 settembre 2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in
Romania dall'istante, dal quale emergono incolmabili differenze tra i due percorsi (in senso analogo Consiglio di Stato, sez. VII, nnn. 7253, 7254 e 7263 del 9 settembre
2025). N. 00505/2026 REG.RIC.
La specifica e analitica analisi di confronto tra il percorso seguito in Romania e quello richiesto in Italia non è stata in concreto e in modo idoneo smentita dall'adito
Tribunale.
Inoltre, la mancata costituzione di parte appellata non ha consentito a questo giudice di apprezzare una diversa ricostruzione in fatto della vicenda.
Il Ministero dell'Istruzione, anche sulla base del rilascio di specifico parere del
Ministero dell'Università e della Ricerca, ha specificamente evidenziato che “nulla è possibile desumere dalla documentazione relativa al corso seguito in Romania dall'istante, in riferimento a tali caratteristiche dell'esame finale e nulla è possibile desumere dalla documentazione medesima, in riferimento allo svolgimento di un esame finale (nazionale), come previsto dall'articolo 241 della citata legge rumena n.
1/2011 per l'accesso alla professione di docente, la cui necessità, come sopra rilevato,
è stata anche confermata dalle sentenze dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato
n.n. 19 (parte finale del p.to 13 delle motivazioni), 20, 21 e 22 (parte finale del p.to
14 delle motivazioni) del 29 dicembre 2022”.
9.- Va anche precisato che l'Adunanza plenaria non ha inteso riconoscere in maniera indiscriminata e acritica i titoli formativi conseguiti all'estero anche al di là o, addirittura, in senso opposto rispetto a quanto stabilito della Direttiva 2005/36/CE, bensì ha rammentato l'obbligo, per il Ministero, di «valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE» (Cons. St., Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 19, § 17), non essendo precluso alle autorità nazionali di adottare queste garanzie in modo estensivo anche ad una vicenda, come quella qui controversa, ciò che il Ministero ha fatto senza, infine, opporre inutili formalismi o defatiganti adempimenti procedimentali in tempi non ragionevoli, ma esaminando la domanda nel suo contenuto sostanziale e svolgendo la necessaria comparazione. N. 00505/2026 REG.RIC.
Come ha sancito la Corte di Giustizia UE nella propria giurisprudenza (v., per tutte,
Corte di Giustizia UE, 8 luglio 2021, BB, C-166/20, punto 39), anche al di fuori del diretto campo applicativo della Direttiva, e in forza dei principi generali di cui agli artt. 45 e 49 TFUE, qualora l'esame comparativo dei titoli accerti che le conoscenze e le qualifiche attestate dal titolo straniero corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali, lo Stato membro ospitante è tenuto a riconoscere che tale titolo soddisfa le condizioni da queste imposte.
Se, invece, a seguito di tale confronto emerge una corrispondenza solo parziale tra tali conoscenze e qualifiche, detto Stato membro ha il diritto di pretendere che l'interessato dimostri di aver maturato le conoscenze e le qualifiche mancanti (6 ottobre 2015, Brouillard, C-298/14, punto 57 e giurisprudenza citata).
A tal riguardo, spetta alle autorità nazionali competenti valutare se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante nel contesto, segnatamente, di un'esperienza pratica, siano valide ai fini dell'accertamento del possesso delle conoscenze mancanti
(sentenza del 6 ottobre 2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
Invece, se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze (v., segnatamente, sentenza del 2 dicembre 2010, Vandorou e a., C-422/09,
C-425/09 e C-426/09, EU:C:2010:732, punto 72).
10.- Nel caso all'esame, per le ragioni sin qui illustrate, l'esame comparativo condotto dal Ministero in concreto rispetto ai titoli formativi – anche in assenza del titolo abilitante rilasciato dal Ministero rumeno (c.d. Adeverinta) – porta ad escludere che le conoscenze acquisite all'estero siano sufficienti a giustificare una equipollenza di formazione, eventualmente colmabile con misure di compensazione, per le ragioni già espresse, non efficacemente contrastate dal ricorrente. N. 00505/2026 REG.RIC.
Tale elemento è dirimente e prevale su ogni altra considerazione al fine di escludere la possibilità di confermare l'accoglimento della pretesa della parte di ricorrente di primo grado, anche con riferimento alla possibilità di essere ammessa a misure compensative e .
Trattasi, dunque, di atto in concreto dovuto e vincolato, in quanto l'assenza dei presupposti per il riconoscimento emergente dalla descritta comparazione non lascia alcun margine all'amministrazione per un esito diverso del procedimento, che in alcun modo l'apporto procedimentale del privato avrebbe quindi potuto mutare.
Da riformare sono, di conseguenza, anche le statuizioni della sentenza, nelle quali si fa riferimento, per un verso, alla complessità dell'attività istruttoria onde ricavarne, in deroga al principio della autoresponsabilità, l'obbligo dell'amministrazione di fornire all'istante le informazioni sul percorso formativo ritenute mancanti e di specificatamente indicare la necessaria documentazione integrativa, e, per un altro verso, alla mancata comunicazione di preavviso ex art. 10-bis L. 241/1990, posto che se anche la comunicazione fosse stata effettuata, l'istante non avrebbe comunque potuto presentare osservazioni atte ad ottenere il riconoscimento del titolo, stante la mancanza oggettiva dei presupposti di legge che in alcun modo l'apporto procedimentale del privato avrebbe quindi potuto mutare.
11.- Il Collegio ritiene, infine, che non vi siano i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o per sospendere il giudizio in pendenza di analogo rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia UE, perché la questione sarebbe in questo caso irrilevante: infatti, il Ministero ha comunque valutato in concreto il percorso di studi svolto in Romania, e dall'esito della comparazione sono emerse incolmabili differenze tra i due percorsi formativi, le quali hanno imposto il diniego della domanda di riconoscimento proposta come pure l'impossibilità di disporre misure compensative, come congruamente motivato dall'Amministrazione. N. 00505/2026 REG.RIC.
12.- In conclusione, l'appello deve pertanto essere accolto. In riforma della sentenza appellata deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.
13.- Le oscillazioni giurisprudenziali consentono comunque la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Marco AR, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
NI Di Carlo, Consigliere, Estensore
Marco Morgantini, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
NI Di Carlo Marco AR N. 00505/2026 REG.RIC.
IL SEGRETARIO