Pubblicato il 02/04/2025

N. 02820/2025REG.PROV.COLL.

N. 08603/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8603 del 2024, proposto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Capitaneria di Porto di La Spezia, in persona del comandante pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato. in Roma, via dei Portoghesi 12

contro

Comune di Monterosso al Mare, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia
Regione Liguria, non costituita in giudizio

nei confronti

Circolo velico Monterosso “Gino e Bebe De Andreis”, in persona del presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniela e Alessio Anselmi, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 618/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Monterosso al Mare;

Visto l’appello incidentale del Circolo Velico Monterosso “Gino e Bebe De Andreis”;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Taccogna e Anselmi, sulle istanze di passaggio in decisione della Capitaneria di Porto di La Spezia e del Comune di Monterosso al Mare;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la Capitaneria di Porto di La Spezia agiscono nel presente giudizio per l’annullamento degli atti con i quali il Comune di Monterosso al Mare ha aggiornato la disciplina relativa all’utilizzo del porticciolo turistico del AN, affidato in concessione al controinteressato Circolo Velico Monterosso “Gino e Bebe De Andreis”, nel senso di consentire la balneazione nella spiaggia e relativa porzione di specchio acqueo all’interno dell’area demaniale oggetto di affidamento.

2. Nel presupposto che la concessione, risalente al 1959, avrebbe in tesi l’esclusiva finalità di mantenere un punto di approdo di imbarcazioni da diporto, le amministrazioni ricorrenti contestano la scelta comunale di estendere l’uso dell’area demaniale alla balneazione privata, adottata all’esito della conferenza di servizi per l’aggiornamento della disciplina del porticciolo malgrado la posizione contraria ivi espressa dalla Capitaneria di porto ricorrente (determinazione comunale dell’8 aprile 2024, n. 61, recepita dall’ordinanza comunale del 23 aprile 2024, n. 41).

3. Le censure enucleate con la presente impugnazione sono dirette a sostenere innanzitutto che il dissenso espressamente manifestato dall’autorità marittima non sarebbe stato superato in modo legittimo in seno alla conferenza; che inoltre la decisione finale invaderebbe la competenza esclusiva di quest’ultimo in materia di disciplina della navigazione; ed infine che sarebbe stato violato il divieto di balneazione in aree portuali stabilito dalla vigente regolamentazione della sicurezza della balneazione di competenza dell’autorità marittima.

4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, adito in primo grado, ha respinto le censure così sintetizzabili con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

5. Per la sua riforma le amministrazioni ricorrenti hanno proposto il presente appello, in resistenza del quale si sono costituti il Comune di Monterosso al Mare e il circolo velico controinteressato, il quale ha a sua volta riproposto a mezzo di appello incidentale le censure nei confronti delle determinazioni negative assunte in seno alla conferenza di servizi dalle medesime amministrazioni.

6. Alla pubblica udienza del giorno 11 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Con un primo motivo l’appello principale ripropone le censure di violazione degli artt. 14- bis , commi 5 e 6, e 14- ter , comma 7, della legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241, a causa del fatto che l’amministrazione comunale procedente avrebbe illegittimamente superato il dissenso espresso in conferenza di servizi dalla Capitaneria di porto di La Spezia sulla proposta di aggiornamento della disciplina relativa all’utilizzo del porticciolo turistico del AN. Più precisamente, a fronte della nota di prot. n. 12558 del 14 marzo 2024 di dissenso, presentata nella fase della conferenza in modalità asincrona, il Comune di Monterosso al Mare non avrebbe ritualmente specificato l’intendimento di indire la riunione sincrona, all’esito della quale il medesimo dissenso è stato superato. A questo specifico riguardo, contrariamente a quanto statuito dalla sentenza di primo grado non costituirebbe una valida indizione della fase in modalità sincrona la nota interlocutoria del 19 marzo 2024, prot. n. 13212. Questa non sarebbe stata in particolare redatta in conformità all’ormai invalsa prassi amministrativa e ai canoni generali di buona fede, e cioè in modo da porre le amministrazioni partecipanti a conoscenza delle determinazioni pervenute all’amministrazione procedente e della volontà di quest’ultima di superare i dissensi emersi nella fase in modalità asincrona. Conseguentemente, sarebbe affetta da carenza dei presupposti e travisamento la determinazione conclusiva, con la quale in ragione della mancata partecipazione della Capitaneria di porto nella fase sincrona è stato supposto che si fosse formato l’assenso di quest’ultima, ai sensi del citato art. 14- ter , comma 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

2. Con un secondo motivo d’appello viene censurato per contraddittorietà il ragionamento sulla cui base è stato respinto il motivo di incompetenza dell’amministrazione comunale resistente in materia di regolamentazione della sicurezza in mare, e di riflesso anche della balneazione, che si afferma essere pacificamente devoluta per legge all’amministrazione marittima statale, ed esercitata attraverso lo strumento tipico dell’ordinanza di sicurezza balneare. La pronuncia di primo grado avrebbe dunque erroneamente ricondotto anche alla funzione comunale di pianificazione della gestione del demanio marittimo gli aspetti concernenti la sicurezza delle persone. Nel caso di specie - si aggiunge - la precedente versione del regolamento per la disciplina del porticciolo turistico del AN recava l’espresso e generale divieto di balneazione (art. 7), senza possibilità di ammetterla nell’apposito specchio acqueo (posto a levante rispetto a quello destinato all’approdo dei natanti). A fronte di ciò il Comune di Monterosso avrebbe preteso di invadere la competenza sulla base della separazione fisica all’interno dell’area demaniale in concessione tra le acque balneabili e quelle invece riservate alla navigazione dei natanti, attraverso una valutazione delle idonee modalità di protezione dei bagnanti che non compete tuttavia all’amministrazione comunale, incentrata sulla separazione dei due specchi acquei attraverso apposite boe congiunte con cime di sicurezza. La medesima valutazione sarebbe peraltro affetta da carente istruttoria e non considererebbe che l’area demaniale del AN è classificata ai sensi del d.p.c.m. 12 dicembre 1995 come approdo di preminente interesse per esigenze della navigazione marittima, pertanto esclusa dalla delega alle regioni ex art. 59 del DPR 4 24 luglio 1977, n. 616 ( Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382 ).

3. Con un ultimo motivo d’appello la sentenza di primo grado è censurata per avere escluso che il porticciolo turistico del AN costituisca un porto turistico e per averlo invece riqualificato come « approdo nautico », con il corollario della sua esclusione dal divieto di balneazione nei porti e nel raggio di 150 metri dai moli alle imboccature portuali, sancito dalla vigente ordinanza di sicurezza balneare (in data 28 aprile 2023, n. 73). In contrario si sostiene che l’applicazione del divieto non sarebbe impedita dal fatto che il circolo velico concessionario dell’area abbia « lasciato operare un ripascimento naturale della darsena di levante, che ne rende difficoltosa l’adibizione alle funzioni (di mantenere ed esercitare un approdo per diporto nautico, sic) per cui tutta l’area fu concessa ed è tuttora in concessione al Circolo Velico controinteressato ». Si aggiunge sul punto che quand’anche la darsena di levante possa considerarsi un arenile, non sarebbe comunque rispettata la distanza minima di 150 metri dal molo posto all’imboccatura del porto. Rispetto all’esigenza di interesse pubblico di assicurare la sicurezza della balneazione perseguita attraverso l’ordinanza più volte richiamata sarebbe peraltro incoerente e dunque non perseguibile la distinzione tra porti e punti d’approdo su cui invece si fonda la statuizione di rigetto delle censure da parte della sentenza di primo grado, dal momento che anche per questi ultimi varrebbero le medesime esigenze di tutela dell’incolumità dei bagnanti e di sicurezza della navigazione.

4. Le censure così sintetizzate sono infondate.

5. Vanno innanzitutto respinte quelle oggetto del primo motivo dell’appello principale, con le quali si sostiene che nell’ambito della conferenza di servizi per l’aggiornamento della disciplina per l’utilizzo del porticciolo turistico del AN in Monterosso al Mare non sarebbe mai stato acquisito un valido assenso dell’autorità marittima sui profili di sua esclusiva competenza, concernenti la sicurezza della navigazione all’interno dell’area in concessione in favore del circolo velico controinteressato e pertanto sulla sua parziale adibizione alla balneazione. Diversamente da quanto si suppone sul punto, l’amministrazione comunale ha ritualmente richiesto « l’esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo », ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la sopra menzionata nota del 19 marzo 2023, prot. n. 13212.

6. In questo senso milita in primo luogo il fatto che nel relativo oggetto è indicata la disposizione della legge generale sul procedimento amministrativo ora richiamata, che attribuisce il potere di convocazione della conferenza di servizi ad « una delle amministrazioni procedenti »; ed inoltre la testuale menzione dell’istituto in generale, quale strumento di semplificazione amministrativa attraverso l’esame contestuale degli interessi pubblici interessati. In secondo luogo depone in modo convergente il contenuto della nota comunale, in cui nel riscontrare l’apporto negativo inviato dalla Capitaneria di Porto nella fase in modalità “asincrona” della conferenza, con la nota ivi menzionata prot. n. 12558 del 14 marzo 2024, si adducono argomentazioni contrarie alla posizione in essa espressa dall’autorità marittima - nel senso cioè della carenza delle condizioni di balneazione in sicurezza nella parte dell’area demaniale in concessione non interessata dalla navigazione delle unità da diporto che approdano nella medesima area - e si manifesta quindi la volontà di rimanere in « attesa della Conferenza ».

7. Di fronte all’inequivoco tenore letterale complessivo della nota comunale il primo motivo dell’appello principale si limita a prospettare una sua contrarietà rispetto alla prassi amministrativa, e dunque non rispetto ad un parametro di legittimità alla cui stregua sindacare nella presente sede giurisdizionale amministrativa l’operato dell’ente locale. Nella medesima direzione si lamenta in modo generico la violazione dei canoni generali di buona fede, senza tuttavia precisare in che misura essi sarebbero stati violati. La contestazione svolta sul punto è in ogni caso contraddetta dal sopra esposto contenuto della nota, la cui lettura alla stregua del canone ora menzionato induce alla conclusione opposta a quella su cui si basano invece le censure in esame.

8. Ne deriva che nel caso di specie devono ritenersi rispettate le forme previste dall’art. 14- bis , commi 5 e 6, della 7 agosto 1990, n. 241, le quali rispetto all’acquisizione nella fase “asincrona” di dissensi pone l’alternativa se essi siano considerati superabili o meno, e che per la prima ipotesi prevede che l’amministrazione procedente fissi « la riunione della conferenza in modalità sincrona, ai fini dell’esame contestuale degli interessi coinvolti », ai sensi del comma 6 ora richiamato, entro il termine previsto dal comma 2, lett. d), della medesima disposizione della legge generale sul procedimento amministrativo.

9. In via di ulteriore conseguenza deve ritenersi perfezionato il meccanismo semplificatorio e responsabilizzante della c.d. “assenza-assenso” prevista dall’art. 14- ter , comma 7, secondo periodo, della medesima legge 7 agosto 1990, n. 241, a mente del quale «(s) i considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ».

10. Il rigetto della censura finora esaminato è dirimente per addivenire alla stessa conclusione con riguardo gli ulteriori motivi dell’appello principale.

11. Deve peraltro escludersi che con il contestato aggiornamento della disciplina relativa all’utilizzo del porticciolo turistico del AN vi sia stata un’invasione della competenza esclusiva dell’autorità marittima nella regolamentazione della navigazione. Nel consentire « l’attività balneare (…) sull’arenile e nella porzione di specchio acqueo interno all’area demaniale (…) antistante delimitata da apposite boe congiunte con cime di sicurezza », in favore dei soli soci del circolo velico, il rinnovato art. 7 del regolamento deve ritenersi invece espressivo della competenza comunale in materia di gestione demanio pubblico e del relativo uso da parte dei privati concessionari.

12. Più precisamente, sulla base del nulla osta regionale alla variante al piano di utilizzo degli arenili (in data 28 dicembre 2023, n. 8650), essa è intervenuta in un ambito riconducibile alla sua competenza primaria. A questo scopo in qualità di amministrazione procedente ha quindi debitamente coinvolto l’autorità marittima per gli aspetti invece devoluti alla sua diversa competenza, relativi all’esistenza di condizioni di sicurezza per la balneazione dell’area demaniale non destinata al passaggio e all’approdo dei natanti. Ne deriva che in mancanza di un dissenso insuperabile dell’autorità marittima espresso con le modalità richieste dall’adozione del modulo di semplificazione amministrativa dato dalla conferenza di servizi, nei termini in precedenza esposti, va conseguentemente escluso che l’attribuzione della facoltà di utilizzare per la balneazione lo specchio acqueo non interessato dalla navigazione, separato fisicamente dal canale di ingresso delle imbarcazioni da e verso la darsena adibita ad approdo turistico, abbia dato luogo ad un’invasione di competenza da parte dell’amministrazione comunale.

13. Peraltro, come deduce il circolo velico controinteressato, la balneabilità dell’arenile è stata da sempre consentita e in questo senso si pone la sentenza di questa sezione del 28 giugno 2024, n. 5763, relativa ad un precedente contenzioso tra le parti. La circostanza è inoltre confermata dalla documentazione fotografica tratta da Google Earth relativa ai luoghi di causa. In essa si può notare che lo specchio acqueo destinato alla balneazione, con l’arenile su di esso prospiciente, è separato con un cordolo di plastica apposto dallo specchio acqueo invece riservato all’ormeggio dei natanti da un molo. Quindi, in relazione a questo presidio di sicurezza con il contestato aggiornamento della disciplina relativa al porticciolo turistico del AN è stato imposto di apporre delle boe legate da cime di sicurezza.

14. Sono poi infondate anche le censure con cui si sostiene che l’area demaniale in concessione al circolo velico per l’attracco di natanti sia qualificabile come porto, con conseguente applicazione della distanza minima di sicurezza di 150 metri prevista dalla citata ordinanza di sicurezza balneare della compente Capitaneria di porto di La Spezia del 28 aprile 2023, n. 73 (art. 2). L’assunto è smentito sul piano testuale dal titolo concessorio del 1959, che fa espresso riferimento ad un « molo di protezione e attracco natanti » - oltre che di « arenile ad uso balneare privato », ad ulteriore smentita delle censure precedentemente dedotte.

15. Il motivo d’appello principale non formula peraltro censure specifiche, nei termini richiesti dall’art. 101, comma 1, cod. proc. amm., nei confronti dell’analitica motivazione sulla cui base la sentenza di primo grado ha escluso che la darsena utilizzata in concessione dal circolo velico controinteressato per l’ormeggio delle imbarcazioni da diporto sia qualificabile come porto turistico e dunque soggetto al sopra citato divieto di balneazione. A questo riguardo, sulla base del rinvio alla disciplina normativa di settore (art. 2 DPR 2 dicembre 1997, n. 509 - Regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma dell’articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59 ), la pronuncia di primo grado ha ricordato che il porto turistico si caratterizza in termini generali per l’esistenza di « un complesso di strutture amovibili ed inamovibili realizzate con opere a terra e a mare, allo scopo di servire unicamente o precipuamente la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari », e dunque « di veri e propri bacini portuali in cui sono ormeggiate imbarcazioni da diporto anche di rilevanti dimensioni, caratterizzati dalla presenza sia di attrezzature ed impianti destinati in via permanente alla prestazione di servizi nautici, quali manutenzione, riparazione, rimessaggio e così via, sia di infrastrutture per il soddisfacimento di altre esigenze dei diportisti (ad esempio, esercizi commerciali, parcheggi, etc.) »; e che da esso di distingue l’approdo turistico (oltre al punto di ormeggio), il quale, invece, « è una struttura più semplice e di minori dimensioni, per cui viene spesso definito “porticciolo” ». Su questa premessa, la sentenza ha ricondotto il porticciolo turistico del AN alla seconda ipotesi, « perché presenta dimensioni e capienza contenute, potendo ospitare nei mesi estivi 34 natanti da diporto, che devono essere non cabinati e di massimo 7 metri di lunghezza ».

16. Si palesa infine non percorribile l’operazione diretta ad estendere in via interpretativa il divieto di balneazione previsto dall’ordinanza di sicurezza al di fuori del suo ambito di applicazione, testualmente riferito ai « porti », a infrastrutture diportistiche non riconducibili a quest’ultima nozione, sulla base di un’asserita esigenza di tutela dell’incolumità che avrebbe dovuto trovare espresso riconoscimento nell’atto regolatorio di competenza dell’autorità marittima.

17. L’appello principale deve pertanto essere respinto.

L’appello incidentale va conseguentemente dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Le spese di causa possono nondimeno essere compensate, in ragione della natura delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, principale e incidentale, come in epigrafe proposti, così provvede:

- respinge l’appello principale;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale;

- per l’effetto conferma la sentenza di primo grado;

- compensa le spese di causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO