Pubblicato il 17/12/2025

N. 09990/2025REG.PROV.COLL.

N. 02402/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2402 del 2023, proposto dal Comune di Fondi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OV ON, Commissario ad acta del Consorzio Acquedotto Riunito degli Aurunci, Consorzio degli Acquedotti Riuniti degli Aurunci in liquidazione non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 04928/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. CA ER e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con sentenza n. 3813 del 07 settembre 2012 il T.a.r. per la Campania ha accolto il ricorso proposto dal signor OV ON per l’esecuzione del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo n. 3955/2009 emesso dal Tribunale di Napoli, recante condanna al pagamento, in suo favore, di somme a carico del Consorzio degli acquedotti riuniti degli Aurunci in liquidazione.

1.1. - Con successive ordinanze (n. 752/2015; 5490/2016) il T.a.r. forniva indicazioni per pervenire al soddisfacimento del credito. Da ultimo e più nello specifico, con ordinanza n. 5490 del 23 dicembre 2016, veniva nominato un nuovo Commissario ad acta (nella persona del Prefetto della Provincia di Frosinone) in luogo di quello rimasto inerte, con espressa indicazione di provvedere alla rilevazione di “ eventuali attività (in particolare crediti verso terzi) con cui soddisfare [il] ricorrent[e]; qualora tali attività non fossero intervenute, il Commissario ad acta provvederà ad attivare la responsabilità dei Comuni costituenti il Consorzio secondo quanto stabilito dall’art. 4, comma 2 dello statuto ”.

1.2. - Con ricorso in opposizione di terzo notificato il 28 novembre 2018 e depositato il successivo 12 dicembre 2018 il Comune di Fondi, premettendo la complessa vicenda relativa all’avvio delle attività del Consorzio, contestava l’interpretazione dell’art. 4 dello Statuto consortile fornita dal T.a.r., con particolare riferimento alla affermazione circa la sussistenza di una responsabilità solidale sussidiaria in capo ai Comuni consorziati per i debiti del Consorzio idrico.

2. Con sentenza n. 4928 del 2022 il T.a.r. per la Campania, nella resistenza del signor OV ON, ha respinto nel merito il ricorso, assorbite le eccezioni in rito svolte dal resistente, per le seguenti motivazioni:

- ai sensi dell’art. 4, comma 2, dello Statuto del Consorzio degli acquedotti riuniti degli Aurunci “ qualora il Consorzio non possa assolvere i compiti statutari con i proventi anzidetti, i Comuni consorziati verseranno quote di concorso da determinarsi in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti ”. Tale previsione, di carattere generale, ricomprenderebbe anche i casi nei quali il Consorzio risulti sprovvisto di risorse proprie per far fronte alle obbligazioni assunte nello svolgimento dei compiti statutari, nel qual caso i Comuni consorziati sarebbero tenuti a farvi fronte in proporzione alle quote di partecipazione al Consorzio. Nel caso di specie, il credito vantato dall’Avv. ON, relativo a parcelle per attività professionale svolta in favore dell’ente, non potrebbe che rientrare nel novero di quelli relativi all’attività consortile, con vincolo sussidiario per i comuni consorziati di farvi fronte con le proprie risorse;

- non rileverebbe l’argomento per cui non sussiste alcuna norma che prevede la successione a titolo universale o particolare degli enti consorziati nelle obbligazioni contratte dal Consorzio, in quanto la responsabilità dei Comuni non opererebbe iure successionis , bensì alla stregua di una loro responsabilità diretta in forza delle previsioni statutarie;

- sarebbe infondata la cesura incentrata sul c.d. divieto di salvataggio affermato dalla Corte dei Conti, poiché nel caso di specie, si tratterebbe dell’obbligo, statutariamente previsto in via ordinaria, di far fronte alle obbligazioni assunte dal Consorzio nei confronti di terzi per il corretto svolgimento delle proprie funzioni istituzionali.

3. Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Comune di Fondi per chiederne la riforma in quanto errata.

3.1. Il Comune ha articolato n. 2 motivi di gravame.

a) Con il primo motivo ha dedotto: “ Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 186 bis, della legge n. 191/2009 e dell’art. 7, D.L. 133/2014, convertito nella l. n. 164/2014 - Difetto di motivazione ”.

Il ruolo assegnato statutariamente ai Comuni è quello della mera partecipazione alla realizzazione delle finalità istituzionali del Consorzio, che ha una propria autonomia giuridica amministrativa e contabile: tra questi compiti non v’è anche quello di provvedere al pagamento dei debiti contratti dal Consorzio medesimo, non essendo prevista da alcuna norma legislativa, nazionale o regionale, regolamentare o statutaria, la successione a titolo universale o particolare dei Comuni facenti parte del Consorzio. Il giudice di primo grado avrebbe ignorato il fatto che la liquidazione del consorzio non è mai stata ultimata e che lo stesso ente non è mai stato formalmente disciolto. A causa dell’inerzia della Regione sarebbero rimasti ingiustamente esposti i comuni e i loro bilanci.

b) Con il secondo motivo ha dedotto: “ Error in iudicando - Violazione del principio di divieto di “soccorso istruttorio” ai sensi dell’art. 6 comma 19 del DL N. 78/2010 – Difetto di motivazione ”.

L’appellante lamenta che l’individuazione di un vincolo di sussidiarietà tra i Comuni ed il Consorzio operato dal T.a.r., oltre a non trovare alcun fondamento nell’art. 4 dello statuto, confliggerebbe con il principio pacifico del divieto di soccorso finanziario, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, secondo cui non deve essere perseguita una finalità di salvataggio a tutti i costi degli enti con esposizioni debitorie. Da ciò discenderebbe che l’Ente locale partecipante al consorzio non è tenuto a ripianare automaticamente le perdite gestionali generate dal consorzio. In virtù dell’autonomia giuridica e contabile del Consorzio, la soddisfazione dei creditori dovrebbe avvenire per il tramite della liquidazione dell’Ente. La responsabilità residuale del Comune consorziato potrebbe emergere, in forza dell'art. 4 dello Statuto, solo qualora il Comune abbia, a sua volta, un debito nei confronti del Consorzio e solo sino a concorrenza dello stesso.

Tanto premesso circa la materia del contendere devoluta nel presente grado di giudizio, in cui nessuno si è costituito in resistenza, osserva il Collegio che, a fronte della difficoltà di notificare l’appello al Consorzio estinto, il Collegio ha ripetutamente autorizzato il Comune a rinnovare la notifica, previa richiesta di informazioni alla Regione Lazio ed alla locale Prefettura.

4. All’esito della udienza pubblica del 13 febbraio 2025 il Collegio, stante la mancata comparizione del Comune, con ordinanza n. 1395 del 19 febbraio 2025 ha chiesto chiarimenti in ordine alla sussistenza dell’interesse a ricorrere, tenuto conto che l’estensione della responsabilità ai Comuni sarebbe stata operata dal T.a.r. con provvedimento non decisorio (ordinanza di sostituzione del commissario ad acta ) come tale inidonea a fondare un titolo di responsabilità dei Comuni.

5. Il Comune, in data 20 marzo 2025, ha depositato una memoria con la quale ha confermato l’assunta lesività della statuizione del T.a.r..

6. Alla udienza pubblica del 11 dicembre 2025 la causa è stata nuovamente trattenuta in decisione.

7. Tanto premesso può prescindersi dall’esame della ritualità della notifica dell’appello nei confronti del Consorzio atteso che, per le ragioni di seguito esposte, il ricorso di primo grado e conseguentemente il presente appello sono inammissibili, per difetto di interesse, essendo l’ordinanza impugnata priva di lesività per il Comune, secondo quanto anticipato dal Collegio con ordinanza n. 1395 del 19 febbraio 2025.

In particolare il Comune di Fondi con il presente ricorso ha chiesto la riforma della sentenza T.a.r. Campania, sede di Napoli, sez. IV, 22 luglio 2022 n. 4928, che ha respinto il ricorso n. 4966/2018 R.G. proposto dal Comune di Fondi per opposizione di terzo all’ordinanza resa dal T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, sez. IV, 23 dicembre 2016 n. 5490, che, a sua volta, nel ricorso n. 4880/2011 R.G. aveva disposto la sostituzione del commissario ad acta nominato per l’esecuzione del decreto ingiuntivo del Tribunale di Napoli, sez. X, 10 aprile 1009 n. 3955, divenuto definitivo, emesso a favore di OV ON contro il Consorzio acquedotto degli Aurunci per il pagamento della somma di € 114.913,66 oltre accessori e spese;

Il Comune di Fondi si duole della predetta ordinanza atteso che, nel disporre la sostituzione del commissario ad acta e nel definire il perimetro del mandato commissariale, lo avrebbe autorizzato, in particolare, a sostituirsi “ con pieni poteri all’organo della liquidazione e provvedendo alla rilevazione di eventuali attività (in particolare crediti verso terzi) con cui soddisfare il ricorrente; qualora tali attività non fossero rinvenute, il commissario provvederà ad attivare la responsabilità dei Comuni costituenti il Consorzio secondo quanto stabilito dall’art 4, comma 2, dello statuto ”; così facendo, a dire del Comune, il T.a.r. avrebbe conferito al nuovo commissario il potere di agire in via sussidiaria, per dare esecuzione al predetto decreto ingiuntivo, anche nei confronti dei Comuni facenti parte del Consorzio, tra i quali figura il Comune di Fondi, in tal modo estendendo gli effetti soggettivi del decreto ingiuntivo al Comune, che non era destinatario del titolo ed al quale pertanto lo stesso non poteva essere opposto a fini esecutivi, nonostante la previsione dell’art. 4 dello Statuto del Consorzio, da interpretarsi, in ogni caso, restrittivamente.

8. Il Collegio è dell’avviso che sia il ricorso di primo grado che, conseguentemente, il presente appello siano inammissibili per difetto di interesse, stante la natura meramente ordinatoria della ordinanza resa dal T.a.r. la cui finalità precipua resta quella di disporre la sostituzione del commissario ad acta inadempiente, non potendosi alla stessa attribuire alcuna portata decisoria ampliativa del novero dei soggetti obbligati alla esecuzione del decreto ingiuntivo, risolvendosi il riferimento, ivi presente, ad eventuali coobbligati in via sussidiaria, in un mero obiter dictum .

E’ ciò anche in considerazione del fatto che il soggetto esecutato ha comunque la possibilità, anche nel giudizio di ottemperanza, di opporsi all’esecuzione, come pure agli atti esecutivi, mediante reclamo avverso gli atti del commissario ad acta , o nelle forme del rito ordinario, ai sensi dell’art. 114, comma 6 secondo periodo c.p.a., anche nell’ipotesi in cui costui dovesse effettivamente agire nei confronti di un soggetto privo di legittimazione passiva rispetto al titolo esecutivo azionato.

Il predetto disposto normativo recita infatti: “ Avverso gli atti del commissario ad acta le stesse parti possono proporre, dinanzi al giudice dell'ottemperanza, reclamo, che è depositato, previa notifica ai controinteressati, nel termine di sessanta giorni. Gli atti emanati dal giudice dell'ottemperanza o dal suo ausiliario sono impugnabili dai terzi estranei al giudicato ai sensi dell'articolo 29, con il rito ordinario ”.

Ne discende che non solo l’ordinanza opposta è, in sé, priva di lesività, stante la sua natura meramente interlocutoria ex at. 33, comma 1 lett. b) c.p.a., ma che difetta anche il requisito dell’attualità dell’interesse, in quanto il Comune paventa un rischio meramente potenziale e futuro che potrà eventualmente fronteggiare con il richiamato rimedio del reclamo avverso gli atti del Commissario ad acta .

A conferma della natura meramente interlocutoria (cfr. art. 33, comma 1, lett. b) della ordinanza opposta e, pertanto, della sua intrinseca inidoneità ad estendere gli effetti soggettivi del giudicato civile formatosi sul decreto ingiuntivo non opposto, deve ancora rammentarsi che, per costante giurisprudenza, qualora l’ottemperanza abbia ad oggetto un giudicato civile, il giudice amministrativo deve procedere ad una rigorosa attuazione del dictum giurisdizionale, senza margini di apprezzamento o possibilità di statuizioni integrative, trattandosi di materia che, in sede di cognizione, è riservata al giudice ordinario: diversamente il giudice amministrativo incorre in eccesso di potere giurisdizionale ricorribile per cassazione.

Nel giudizio di ottemperanza di una sentenza civile, il giudice amministrativo ha un ruolo strettamente esecutivo e non può discostarsi dal comando del giudicato. La sua funzione è limitata ad adottare le misure necessarie per dare concreta attuazione a quanto stabilito dal giudice ordinario, senza che gli sia consentito di integrare, modificare o sindacare la decisione civile. Di conseguenza, l’assenza di margini di apprezzamento significa che il giudice amministrativo deve limitarsi a verificare la corretta esecuzione della sentenza, e non può introdurre nuovi elementi o interpretazioni (cfr. da ultimo Cass. civ., Sez. un., ordinanza n. 5654 del 3 marzo 2025).

Nella sentenza da ultimo citata le Sezioni unite hanno, in particolare, evidenziato e rammentato che: “ Come questa Corte ha già chiarito (Cass., Sez. Un., 17/01/2022, n. 1227; Cass., Sez. Un., 16/6/2022, n. 19349), anche sulla scorta della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia (Corte Cost., 12 dicembre 1998, n. 406) l’ottemperanza si presenta con caratteristiche diverse a seconda che riguardi una sentenza di annullamento del giudice amministrativo o una sentenza del giudice ordinario di condanna al pagamento di una somma di danaro.

Nel primo caso, il giudizio tende a conseguire un’attività provvedimentale dell’amministrazione ed effetti ulteriori e diversi rispetto al provvedimento originario oggetto di impugnazione. Infatti, il giudice dell’ottemperanza ha il potere di integrare il giudicato, nel quadro degli ampi poteri, tipici della giurisdizione estesa al merito, che può esercitare ai fini dell’adeguamento della situazione al comando rimasto inevaso.

Viceversa, quando abbia per oggetto una sentenza del giudice ordinario al pagamento di una somma di danaro, il giudizio di ottemperanza assume natura e caratteristiche di giudizio prevalentemente esecutivo, caratterizzato dalla carenza di giurisdizione del giudice amministrativo sulla materia sottostante al giudicato azionato, sicché il giudice dell’ottemperanza svolge una funzione attuativa della concreta statuizione giudiziale adottata dal giudice ordinario e non può alterare il suo precetto, limitandone o ampliandone la portata effettuale in violazione dell’art. 2909 c .c. ”.

Sicchè se già alla stessa sentenza di ottemperanza del T.a.r. n. 3813 del 2012 era precluso ampliare il novero dei soggetti legittimati passivi al pagamento, indicando anche i Comuni, quali coobbligati in via sussidiaria, in aggiunta al Consorzio, obbligato principale ed unico soggetto investito della ingiunzione di pagamento, a fortiori una tale estensione non può essere operata mediante una ordinanza, il cui unico fine era quello di sostituire il Commissario ad acta e ciò - lo si ribadisce - sia in ragione della natura meramente interlocutoria della stessa (cfr. art. 33, comma 1, lett. b) c.p.a.) sia alla luce dei limiti connaturati al giudizio di ottemperanza di un giudicato civile che, nella specie, ha individuato solo il Consorzio quale legittimato passivo.

Tale ricostruzione trova conferma anche nel disposto di cui all’art. 1306, comma 1 c.c. in forza del quale “ La sentenza pronunziata tra il creditore e uno dei debitori in solido, o tra il debitore e uno dei creditori in solido, non ha effetto contro gli altri debitori o contro gli altri creditori ”, a conferma che una estensione, ad opera del giudice amministrativo, della responsabilità ai Comuni consorziati, estranei al giudicato civile, configurerebbe un’ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale.

9. Alla luce di quanto precede il presente appello e lo stesso ricorso di primo grado devono pertanto essere dichiarati inammissibili per difetto di interesse, con riforma della sentenza del T.a.r., che ha omesso di rilevare il difetto della condizione dell’azione, stante l’intrinseca inidoneità della ordinanza opposta ad ampliare i limiti soggettivi del giudicato civile e quindi a pregiudicare la posizione del Comune di Fondi, in ragione del carattere interlocutorio del provvedimento e, in ogni caso, della natura del giudizio di ottemperanza, in caso di attuazione di un giudicato civile.

10. Le ragioni della decisione giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto lo dichiara inammissibile e, in riforma della sentenza appellata, dichiara altresì inammissibile il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA ER, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

CA ER, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA ER	CA ER

IL SEGRETARIO