Pubblicato il 02/04/2026

N. 02708/2026REG.PROV.COLL.

N. 04040/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4040 del 2025, proposto da Esergetica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio De Portu e Matteo Corbo, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia n. 11;

per la riforma

della sentenza Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione Quinta Stralcio, 3 febbraio 2025, n. 2525, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A;

Viste le memorie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il cons. CO IN e uditi, per la parte appellante, l’avv. Pietro Pizzolato in sostituzione dell’avv. Matteo Corbo e, per la parte appellata, l’avv. Gianluca Maria Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Esergetica s.r.l. – società che in qualità di “ESCo” (“energy service company”) cura per conto dei propri clienti tutte le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi inerenti ai progetti di efficienza energetica, compresa la rendicontazione – impugnava, insieme agli atti presupposti, il provvedimento del 22 febbraio 2018, prot. n. GSE/P20180013168, con cui il Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A. aveva disposto il rigetto di diciannove richieste di verifica e certificazione (RVC) standardizzate, elencate nell’allegato A allo stesso provvedimento, presentate dalla ricorrente nei giorni 15 e 19 settembre 2017 in relazione a interventi di efficientamento energetico realizzati nei mesi precedenti e finalizzate all’accesso al meccanismo incentivante basato sul rilascio di titoli di efficienza energetica (cc.dd. certificati bianchi) di cui al d.m. 28 dicembre 2011.

2. – Il provvedimento impugnato, preceduto dalla comunicazione di preavviso di rigetto in data 10 novembre 2017, era motivato dal G.S.E. adducendo che:

« dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, le RVC in oggetto non risultano conformi alle previsioni normative di cui al D.M. 11 gennaio 2017, in quanto:

1.°°°°la documentazione fornita non consente verificare la conformità del progetto alle previsioni normative previste dall’articolo 16, comma 1 del D.M. 11 gennaio 2017, che stabilisce che “entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti ,standardizzati e analitici che alfa data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012”.

Infatti, non potendo considerare ammissibili gli apparecchi che non presentano la Dichiarazione di conformità, alla data di entrata in vigore del succitato DM, ovvero il 04/04/2017, le RVC riportate in Allegato A non raggiungono la soglia minima di 20 tep;

2. °°°°non è stata fornita, per ciascuno degli interventi, documentazione che consenta di verificare che i clienti partecipanti indicati nel file di rendicontazione dei risparmi siano conformi alle prescrizioni di cui all’allegato A, art.1, delle Linee Guida EEN 9/11, in quanto soggetti beneficiari dei risparmi energetici realizzati grazie all’intervento. In particolare, non sono stati forniti, per tutti gli interventi, i documenti di identità in corso di validità dei clienti partecipanti ».

3. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso.

4. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello.

5. – Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

6. – Nel corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. – Alla pubblica udienza del 3 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – L’appello è affidato a quattro motivi di impugnazione.

9. – L’appellante sostiene che la sentenza gravata, facendo erronea applicazione dei principi valevoli per il procedimento non di prima valutazione, ma di verifica e controllo, merita d’essere censurata nella parte in cui ha ritenuto che la richiesta delle attestazioni di conformità fosse uno strumento ragionevole di indagine di un elemento essenziale quale la data di prima attivazione degli impianti (cfr. pag. 18 sentenza), essendo, invece, tale documento inidoneo ad attestare la presenza o meno di risparmi energetici o a determinare la data di prima attivazione, per la quale data le linee guida EEN 9/11, nel caso degli impianti termici come quelli de quibus , consentivano di far riferimento alla data del collaudo (nel caso in esame certificato di collaudo e certificato di garanzia coinciderebbero) (cfr. primo motivo d’appello).

Critica, inoltre, la sentenza per aver ritenuto applicabile alle RVC in questione il d.m. 11 gennaio 2017, anziché il d.m. 28 dicembre 2011, e i chiarimenti operativi emanati nel 2017 e per aver svilito l’importanza della questione sull’assunto che in entrambi i regimi il G.S.E. avrebbe disposto di un ampio potere di verifica dei presupposti per l’accoglimento delle RVC (cfr. secondo motivo di appello).

Si duole, quindi, del rigetto delle censure secondo cui i documenti di cui il G.S.E. aveva rilevato l’assenza non erano previsti, ai fini dell’accesso agli incentivi, da alcuna norma vigente all’epoca della presentazione delle RVC, poiché nelle Linee Guida EEN 9/11, nelle schede tecniche di volta in volta applicabili e nel d.m. 28 dicembre 2011 non si menzionavano, tra quelli richiesti, né le dichiarazioni di conformità delle caldaie, né le carta di identità dei clienti partecipanti, essendo stati, invece, tali documenti indicati per la prima volta nei Chiarimenti Operativi pubblicati il 17 marzo 2017, che non erano applicabili ratione temporis e il G.S.E. non era legittimato da alcuna norma di legge ad adottare con portata prescrittiva quanto ai requisiti per la presentazione e l’approvazione dei progetti (cfr. terzo motivo d’appello).

Censura, infine, la sentenza per aver respinto il motivo di ricorso secondo cui il provvedimento impugnato sarebbe stato sproporzionato rispetto alle presunte criticità delle RVC e lesivo del legittimo affidamento dell’impresa proponente (cfr. quarto motivo di appello).

10. – L’appello è fondato.

11. – Sebbene non sia revocabile in dubbio il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2- bi s, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale ( ex ceteris , in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 20 febbraio 2026, n. 1364).

12. – Pertanto, la Sezione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 23 febbraio 2026, n. 1423 e n. 1425, cui si rimanda per ulteriori richiami) in numerose occasioni ha ribadito che:

- le linee guida indicano quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al G.S.E. la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere;

- rimane salva, in ogni caso, la facoltà del Gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza;

- non è, invece, legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, laddove il responsabile del progetto abbia adempiuto agli obblighi imposti dalle linee guida e dalle regole tecniche vigenti ratione temporis ;

- nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l’innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un’illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l’obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, producendo nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa (Cons. Stato, sez. IV, 28 settembre 2021 n. 6512).

13. – Le sopra richiamate conclusioni vanno ribadite anche in questa sede.

14. – Nel caso in esame, quanto al regime normativo, in forza dell’espressa disposizione transitoria contenuta nell’art. 16, co. 1, del d.m. 11 gennaio 2017, rimanevano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 aprile 2017, n. 78, ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero già stati approvati, come pure risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo d.m. 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto” (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. II, 23 febbraio 2026, n. 1423 e n. 1425; n. 1354 del 2026 cit.).

In questo modo il d.m. 11 gennaio 2017 prevedeva la possibilità, per un periodo transitorio e a determinate condizioni, di presentare la richiesta per l’accesso al meccanismo ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012 (Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2025, n. 9502).

Nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, l’appellante ha esposto che le RVC in questione avevano raggiunto la soglia minima di progetto prima della entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 e ha sostenuto che, per tale ragione, rientravano ampiamente nel termine di centottanta giorni fissato dall’art. 16 dello stesso decreto per l’applicazione, ancora, del d.m. 28 dicembre 2012.

Tale circostanza di fatto non è stata contestata dal G.S.E. - limitatosi a sostenere l’immediata applicabilità del d.m. del 2017 sulla scorta del comma 4 dell’articolo 16 ma obliando del tutto il comma 1 (cfr. pag. 5 della memoria di primo grado del G.S.E., depositata il 19 novembre 2024) –, con conseguente relevatio ab onere probandi della ricorrente.

15. – Essendosi acclarato in tal modo che le pratiche oggetto del provvedimento impugnato rimanevano soggette al precedente regime normativo, occorre, quindi, tornare a ricordare che, con le decisioni sopra richiamate, questa Sezione ha ribadito come il diniego di RVC fondato sulla mancata presentazione di un documento che all’epoca non era previsto (in quanto introdotto solo con i chiarimenti operativi pubblicati il 17 marzo 2017) è viziato da difetto di istruttoria e di motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1423 e n. 1425 del 2026).

16. – Sennonché, l’art. 13 della delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 (le “Linee Guida”), rubricato “ Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni ”, non contempla, tra i documenti da trasmettere e conservare, quelli la cui mancanza è rilevata nel provvedimento di rigetto delle RVC in questione e il G.S.E. non ha chiarito - neppure nel corso della causa, malgrado le contestazioni dell’impresa proponente (sia quanto ai documenti di identità, sia quanto alle dichiarazioni di conformità perché non attinenti alla messa in funzione dell’impianto e, pertanto, neanche menzionati nel preavviso di rigetto tra la documentazione, ivi indicata, atta a verificare la data di prima attivazione e di avvio del progetto) – per quali ragioni la documentazione trasmessa non sarebbe stata sufficiente, non bastando l’incongruente richiamo alle previsioni del D.M. 11 gennaio 2017.

17. – Per tutte queste ragioni, assorbiti gli ulteriori motivi di censura, l’appello dev’essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dev’essere annullato il provvedimento di rigetto delle richieste di verifica e certificazione impugnato nel giudizio di primo grado.

Per quanto riguarda la domanda di condanna del G.S.E. all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, articolata con il ricorso di primo grado e reiterata con l’atto di appello, l’annullamento del provvedimento di rigetto comporta di per sé che il Gestore dovrà nuovamente esaminare le RVC, nel rispetto dei principi in precedenza illustrati.

18. – La relativa novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento di rigetto con lo stesso impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN OR, Presidente

CO Frigida, Consigliere

CO IN, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO IN	AN OR

IL SEGRETARIO