Pubblicato il 05/12/2025

N. 09629/2025REG.PROV.COLL.

N. 04601/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4601 del 2023, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Casertano e Stefano Casertano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Maruccio in Roma, via Costantino, n. 4,

contro

il Ministero dell’Interno, il Ministero della Giustizia e l’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Quinta, n. 1771/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, del Ministero della Giustizia e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. IO LL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, Assistente Capo Coordinatore della Polizia Penitenziaria in servizio presso la Casa Circondariale di S. Maria C.V. “-OMISSIS-”, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania il provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 22 settembre 2022, con il quale la Prefettura di Caserta gli ha imposto, ex art. 39 T.U.L.P.S., il divieto di detenzione armi, munizioni e materie esplodenti, sulla scorta della querela sporta nei suoi confronti dal sig. -OMISSIS- per il reato di minaccia grave, il quale sarebbe stato consumato in data 27 febbraio 2022 mediante l’esibizione al querelante, presso il suo luogo di lavoro, della pistola di ordinanza a fini intimidatori.

2. Il T.A.R. adito ha definito il giudizio con la sentenza (in forma semplificata) n. 1771 del 21 marzo 2023, rilevando tra l’altro, ai fini reiettivi sia del ricorso introduttivo del giudizio che dei successivi motivi aggiunti, che “ il provvedimento limitativo si fonda legittimamente sulla incontestata situazione di conflittualità tra il ricorrente e la persona offesa, tra i quali era intercorsa una pregressa relazione (cfr. nota del Reparto di Polizia Penitenziaria di S. Maria C.V.), che aveva dato luogo a minacce di morte; tale situazione di litigiosità, inizialmente palesata nel contenuto di alcune mail, è poi progressivamente sfociata nell’episodio del 26.2.2022 descritto nel decreto prefettizio, rendendo inopportuna, a tutela della pubblica e della privata incolumità, la perdurante disponibilità di armi da sparo in capo al ricorrente, ancorché l’uso improprio di esse non si sia già verificato ”, altresì evidenziando che “ l’affidabilità richiesta a chi detiene armi deve sostanziarsi in uno stile di vita improntato alla più scrupolosa osservanza delle norme penali e di tutela dell’ordine pubblico, oltre che delle comuni regole di buona convivenza civile comprendenti, tra l’altro ed evidentemente, una buona capacità di autocontrollo e di scrupolosa osservanza delle disposizioni che regolamentano l’uso delle armi, anche da parte dei soggetti appartenenti alle forze dell’ordine che dispongono per ragioni di servizio di armi e munizioni ”, laddove “ nel caso in esame non sembra che il ricorrente si sia attenuto a tali criteri visto che non sono state rese comprovate argomentazioni giustificative circa il porto dell’arma di ordinanza, da parte dell’istante, presso il luogo di lavoro della persona offesa, che possano consentire di escludere un uso intimidatorio ”.

Il T.A.R. quindi, richiamate le disposizioni che disciplinano l’uso delle armi da parte degli appartenenti al Corpo della Polizia Penitenziaria, contenute nel d.P.R. n. 551/1992, ed in particolare l’art. 6, comma 3 (secondo cui “ L’armamento di reparto deve essere immediatamente depositato nell’armeria al termine del turno di servizio o delle esigenze ”) e l’art. 8, comma 1 (in base al quale “ L’armamento ordinario di reparto è costituito dalle armi da impiegarsi per l’espletamento dei servizi di istituto in condizioni operative normali e sulle quali è impartito l’addestramento obbligatorio di base a tutti gli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria ”), ha rilevato che, “ sulla base delle predette disposizioni può concludersi che il ricorrente - quale consegnatario dell’arma di ordinanza ed appartenente alla Polizia Penitenziaria - non avrebbe potuto, in assenza di specifiche ragioni di servizio che, in concreto, non sono state allegate e documentate, portare con sé l’arma di ordinanza al di fuori della casa circondariale presso cui presta servizio né, chiaramente, presentarsi armato presso il luogo di lavoro della persona offesa ”, laddove “ il diverso contegno serbato nella fattispecie accredita, quindi, la versione dei fatti della persona offesa circa l’intenzione del ricorrente di ostentare la fondina con la pistola d’ordinanza a scopo intimidatorio e, in ogni caso, appare denotativa del pericolo di abuso dell’arma per finalità non istituzionali, avendo il medesimo contravvenuto alle citate disposizioni regolamentari che disciplinano il porto dell’arma di ordinanza, ciò che giustifica l’adozione del gravato provvedimento nella descritta ottica preventiva ”.

3. La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dall’originario ricorrente ed al cui accoglimento si oppongono, sebbene con mero atto di costituzione, l’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, il Ministero dell’Interno ed il Ministero della Giustizia.

4. All’esito dell’odierna udienza pubblica del 6 maggio 2025, la Sezione ha adottato l’ordinanza n. 4536 del 23 maggio 2025, con la quale ha ritenuto di disporre incombenti istruttori, ordinando in particolare alla Prefettura di Caserta di “ fornire puntuali informazioni, corredate dai pertinenti documenti, in ordine all’esito del procedimento penale scaturito dalla querela a carico dell’odierno ricorrente richiamata nel provvedimento impugnato in primo grado ”, contestualmente rinviando la trattazione all’odierna udienza.

5. L’Amministrazione ha ottemperato all’ordine istruttorio depositando agli atti del giudizio, in data 29 agosto 2025, la documentazione richiesta.

6. All’esito dell’odierna udienza di discussione, infine, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione di merito.

7. La controversia concerne la legittimità del provvedimento in data 22 settembre 2022, con il quale la Prefettura di Caserta ha fatto applicazione nei confronti del ricorrente del potere di cui all’art. 39, comma 1, R.D. 18 giugno 1931, n. 773, ai sensi del quale “ il prefetto ha facoltà di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti, denunciate ai termini dell’articolo precedente, alle persone ritenute capaci di abusarne ”.

8. A fondamento del provvedimento inibitorio, la Prefettura di Caserta ha posto il pericolo di abuso dell’arma in dotazione del ricorrente, quale appartenente al Corpo della Polizia Penitenziaria, desunto dalla querela sporta nei suoi confronti per il reato di cui all’art. 612, comma 2, c.p. (minaccia grave), essendogli stato addebitato di essersi recato sul luogo di lavoro del querelante ed aver utilizzato la pistola di ordinanza al fine di intimorire la presunta persona offesa, coma da informativa del Comando di Polizia Penitenziaria della Casa Circondariale di Santa Maria Capua Vetere in ordine all’avvenuto deferimento alla A.G. del medesimo, in ragione della menzionata querela, da parte del Comando Stazione dei Carabinieri di Sarno.

L’Amministrazione, ai fini giustificativi del suddetto provvedimento, ha posto in evidenza il carattere cautelare e preventivo della misura di divieto, l’opportunità della cui adozione traeva nella specie origine, a suo avviso, dalla situazione conflittuale esistente tra le parti coinvolte, emergente dalla stessa memoria procedimentale dell’interessato, nonché l’autonomia delle valutazioni spettanti alla Prefettura in ordine all’esigenza di intervenire a tutela della pubblica e privata incolumità, nelle more del giudizio penale avente ad oggetto i fatti denunciati, non essendo all’uopo necessaria l’intervenuta pronuncia di una sentenza di condanna o “ un obiettivo ed accertato abuso delle armi ”.

9. Va subito detto che la parte ricorrente non contesta i criteri generali cui l’Amministrazione deve informare la sua azione al fine di prevenire il pericolo di abusi – e, quindi, il carattere ampiamente discrezionale delle valutazioni ad essa spettanti in materia – ma la correttezza dell’esercizio in concreto del potere di divieto, lamentando la carenza istruttoria e motivazionale del provvedimento adottato, in quanto basato sulla unilaterale prospettazione dei fatti da parte del querelante – sconfessata a suo dire dalla versione offerta, con il corredo documentale di accompagnamento, in sede procedimentale – e sulla mancata adeguata valutazione delle circostanze di segno positivo ugualmente rilevabili e di cui l’Amministrazione avrebbe dovuto dare conto, a cominciare da quella inerente al ruolo istituzionale dell’interessato ed alla incidenza estremamente pregiudizievole del provvedimento di divieto sulla sua attività lavorativa.

10. Deve premettersi che il provvedimento impugnato fa leva su una condotta dell’interessato che, ove effettivamente posta in essere, risulterebbe fortemente significativa, nella sua oggettiva materialità, ai fini della configurazione del pericolo di abuso, in quanto immediatamente connessa alla disponibilità delle armi ed indicativa della potenziale propensione del possessore al loro utilizzo in chiave offensiva di beni meritevoli di primaria protezione, come quello alla incolumità personale ed alla sicurezza pubblica: del resto, non può non ritenersi che alla nozione di “ abuso ”, rilevante ai fini dell’esercizio del potere di divieto, siano riconducibili non solo le azioni violente direttamente lesive di quei beni, ma anche tutte quelle che, come l’ostentazione dell’arma a fini intimidatori, denotino l’utilizzo improprio della stessa, ovvero un utilizzo non collegato alla finalità tipica - di difesa personale o, come nel caso di specie, di mezzo per l’efficiente e sicuro esercizio dei propri compiti d’istituto - in vista della quale l’ordinamento ne riconosce - in via eccezionale nel caso di mero soggetto privato ovvero quale facoltà collegata alla funzione pubblica svolta nel caso di appartenenti alle Forze di Polizia - la disponibilità.

11. Le stesse deduzioni del ricorrente, del resto, non attengono alla astratta idoneità di quella condotta a giustificare l’esercizio del potere di divieto, ma alla congruità dell’attività istruttoria svolta dall’Amministrazione, quanto alla verosimiglianza storica della stessa, ed alla coerenza e ragionevolezza delle valutazioni da essa compiute in punto di affidabilità del ricorrente, in quanto asseritamente distorte dalla unilaterale considerazione del punto di vista della sola ipotetica persona offesa e comunque viziate dalla mancata considerazione della correlazione tra il possesso dell’arma ed il ruolo lavorativo svolto dal suddetto.

12. Ciò premesso, deve osservarsi che, in presenza di un atto qualificato di promovimento dell’inizio del procedimento penale, cui consegue obbligatoriamente, ai sensi dell’art. 335, comma 1, c.p., l’iscrizione del querelato nel registro delle notizie di reato, il criterio adottato dall’Amministrazione ai fini dell’esercizio delle sue determinazioni, circoscritto alla valutazione della (non) “ palese inverosimiglianza ” del fatto di reato (criterio cui la Prefettura di Caserta ha espressamente fatto riferimento ai fini dell’adozione del provvedimento impugnato), non possa ritenersi sufficiente al fine di garantire al provvedimento di divieto una base istruttoria solida ed affidabile: ciò in quanto, pur alla luce della connotazione cautelare e preventiva del relativo potere, oltre che dell’autonomia dello stesso rispetto al sindacato del giudice penale, ispirato al più pregnante canone probatorio dell’accertamento del fatto “ oltre ogni ragionevole dubbio ”, l’incidenza del divieto sullo status lavorativo del destinatario impone una particolare cautela all’Amministrazione, la quale è onerata quantomeno del compito di acquisire elementi di supporto della versione del querelante, al fine di evitare che questo possa farsi arbitro della conseguente limitazione della sfera giuridica del querelato.

13. Lo stesso riferimento al rapporto conflittuale esistente tra il ricorrente ed il querelante non è sufficiente a corroborare il pericolo di abuso da parte del primo, dovendo esso comunque correlarsi ad atteggiamenti o condotte del querelato che denotino il rischio che quel rapporto possa trasmodare in azioni offensive rese possibili o aggravate dalla disponibilità delle armi: se quindi il rapporto conflittuale, di per sé insufficiente a legittimare il provvedimento di divieto, riceve dalla eventuale condotta offensiva o intimidatoria del titolare della licenza il quid pluris necessario a configurare il pericolo di abuso, esso non è idoneo a comprovare che una condotta di quel genere è stata effettivamente (o comunque in termini ragionevolmente probabili) commessa, potendo anzi ritenersi che proprio la situazione conflittuale possa dare luogo ad accuse, reciproche o unilaterali, strumentali e per questo bisognevoli di adeguato approfondimento prima di essere poste a fondamento di un provvedimento restrittivo.

14. L’esigenza di un supplemento istruttorio, atto ad accreditare, sul piano delle valutazioni amministrative funzionali all’esercizio del potere di divieto, il contenuto della querela si pone in particolare laddove la versione dei fatti resa dal querelato sia dotata di un grado di verosimiglianza almeno equivalente a quella del querelante, senza che l’Amministrazione si sia premurata di indicare i profili che inducono a propendere per la maggiore attendibilità delle dichiarazioni di quest’ultimo.

Nella specie, deve osservarsi che, pur avendo il ricorrente riconosciuto l’effettivo accadimento dell’incontro con il querelante ed il contesto conflittuale in cui è trascesa la relazione affettiva da essi instaurata, la sua rappresentazione dei fatti diverse sensibilmente da quella del querelante laddove imputa a quest’ultimo l’interpretazione errata (o forzata) della condotta di involontaria esposizione dell’arma da parte del ricorrente: ciò in quanto, mentre il querelante la riconduce ad un intento intimidatorio, il querelato la giustifica come involontaria conseguenza della apertura della giacca al fine di offrire (provocatoriamente) l’addome ai colpi che il querelante avrebbe precedentemente minacciato di infliggergli.

15. In siffatto contesto, sarebbe stato onere dell’Amministrazione arricchire l’istruttoria procedimentale attraverso la considerazione di circostanze ulteriori, sia inerenti alla vicenda fattuale sia comprensive della storia personale e lavorativa dell’interessato oltre che della indispensabilità del possesso dell’arma ai fini dello svolgimento della sua attività lavorativa, alla luce della evidente sproporzione ravvisabile tra un singolo episodio, a conforto del cui reale accadimento non siano stati acquisiti elementi significativi, e le gravi conseguenze derivanti dal provvedimento di divieto per l’esercizio dell’attività lavorativa dell’interessato.

Invero, la mancata valutazione da parte dell’Amministrazione degli effetti pregiudizievoli derivanti dal provvedimento impugnato a carico del ricorrente, in considerazione della posizione lavorativa del medesimo, e della stessa specchiata condotta da lui tenuta nel corso della sua carriera di appartenente al Corpo della Polizia Penitenziaria, non può invero non aggravare il deficit istruttorio e motivazionale del provvedimento impugnato, dal momento che, sebbene non possa dirsi affetta da manifesta illogicità la valutazione di prevalenza riservata dall’Amministrazione alla salvaguardia dei beni della incolumità privata e pubblica e della sicurezza pubblica, ciò presuppone la presenza di elementi ragionevolmente sintomatici del pericolo di abuso cui potrebbe dare luogo la permanente disponibilità delle armi da parte dell’interessato.

Come affermato in altra occasione da questa Sezione (sentenza 10 febbraio 2025, n. 1084), “ pur all’interno di una cornice fattuale atta a fornire astrattamente fondamento giustificativo al provvedimento inibitorio, è compito dell’Amministrazione verificare che, nella situazione concreta ed alla luce della specifica connotazione che assume il pericolo di abuso, la sua adozione non si riveli irragionevole, siccome contrastante con il principio di proporzionalità, in considerazione dell’impatto che essa è suscettibile di provocare sugli interessi concorrenti. Sebbene infatti, in linea generale, l’interesse pubblico alla tutela della sicurezza pubblica sia prevalente rispetto all’interesse del privato alla detenzione di armi e munizioni, quando questo non si correli al soddisfacimento di interessi ulteriori dell’individuo muniti di particolare qualificazione anche di tipo costituzionale, tale automatismo assiologico non è predicabile quando, come nella fattispecie in esame, il possesso ed il porto dell’arma siano funzionali allo svolgimento dell’attività lavorativa dell’interessato e, di riflesso, al soddisfacimento di interessi essenziali della persona e di coloro che compongono il relativo nucleo familiare.

22. Si impone quindi all’Amministrazione, in un contesto siffatto, dimostrare di aver preso in considerazione, nel quadro del bilanciamento degli interessi che costituisce il fulcro della sua discrezionalità, il suddetto interesse concorrente e di averlo ritenuto sub-valente rispetto a quello perseguito in via principale, siccome afferente alle sue funzioni istituzionali, in quanto inidoneo ad attenuare l’esigenza di protezione dell’interesse pubblico in ragione dell’intensità del grado di esposizione a pericolo dello stesso, nell’ipotesi di perdurante disponibilità delle armi da parte dell’interessato. In tale ottica, il presupposto per consentire al giudice amministrativo di sindacare la ragionevolezza e la compiutezza motivazionale di tale scelta - vero e proprio pre-requisito di legittimità del provvedimento di divieto - è che da esso, ovvero dall’istruttoria che ne ha preceduto l’adozione, emerga chiaramente che l’Amministrazione ha valutato il suddetto interesse antagonista e lo abbia comparato con l’interesse pubblico perseguito ”.

16. La carenza istruttoria e motivazionale del provvedimento impugnato è resa ancor più evidente dall’esito del procedimento penale instaurato a carico del ricorrente e conclusosi, come si evince dalla documentazione depositata dall’Amministrazione in esecuzione dell’ordine istruttorio della Sezione, con la richiesta di archiviazione del Pubblico Ministero, in ragione della mancata acquisizione di elementi di prova sufficienti a formulare una ragionevole previsione di condanna a carico dell’indagato.

Invero, sebbene la predetta richiesta di archiviazione non contenga alcun espresso riferimento alla condotta contestata e la stessa debba essere collegata allo specifico – e più stringente – standard probatorio tipico del processo penale, non può non osservarsi che essa conferma la carenza istruttoria del provvedimento impugnato in primo grado, in quanto incentrato sulle dichiarazioni di una parte che non hanno ricevuto riscontro a seguito delle indagini svolte.

17. Né il pericolo di abuso divisato dall’Amministrazione potrebbe trarre alimento, come ritenuto dal T.A.R. (in termini peraltro sostanzialmente integrativi della motivazione del provvedimento impugnato), dal fatto che il ricorrente, nel recarsi presso il luogo di lavoro del querelante, avrebbe portato con sé l’arma che avrebbe dovuto invece lasciare presso la Casa Circondariale dove presta servizio come guardia penitenziaria: l’assunto della violazione da parte del ricorrente delle disposizioni regolamentari che disciplinano l’uso dell’arma da parte dell’appartenente al Corpo di Polizia Penitenziaria è stato invero condivisibilmente confutato dall’appellante facendo leva sulla distinzione tra armi in dotazione individuale ed armi di reparto, rispettivamente contemplate dagli artt. 3 e 4 d.P.R. 12 dicembre 1992, n. 551, solo con riferimento alle seconde essendo predicabile il divieto per la guardia penitenziaria di portarle con sé al di fuori della struttura carceraria.

18. Può invece prescindersi dalla censura del ricorrente intesa a lamentare la preordinazione del procedimento, come sarebbe reso evidente dalla comunicazione di avvio dello stesso, all’adozione del provvedimento di divieto, non potendo essa evincersi dalla semplice affermazione, contenuta nella suddetta comunicazione, secondo cui “ questa Prefettura, ritenendo che sia venuta meno, nei confronti della S.V., quella garanzia di affidabilità che la legge richiede ai possessori di armi, ha avviato il procedimento diretto all’emissione del decreto di divieto di detenzione armi, munizioni e materie esplodenti ”, avendo essa la sola funzione di corredare la comunicazione della indicazione dell’” oggetto ” del procedimento avviato, ai sensi dell’art. 8, comma 2, lett. b) l. n. 241/1990.

19. Irrilevante, ai fini della legittimità del provvedimento di divieto, è invece la menzione in esso fatta dell’art. 40 TULPS, di cui il ricorrente lamenta l’inconferenza, trovando esso idoneo quanto sufficiente fondamento nel disposto dell’art. 39 del medesimo testo normativo.

20. L’appello, in conclusione, deve essere accolto e conseguentemente annullato, in riforma della sentenza appellata, il provvedimento impugnato in primo grado, mentre l’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio ed annulla il provvedimento con esso impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

HE IN, Presidente

IO LL, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO LL	HE IN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.