Pubblicato il 21/01/2026

N. 00475/2026REG.PROV.COLL.

N. 04271/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4271 del 2024, proposto dalla IE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marina Giani, Stefano Sonzogni e Ronnie Rodino, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 99;

contro

il Comune di Codevilla, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Bianchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40;

nei confronti

della signora CI LZ, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 630 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Milano, Sezione Quarta.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Codevilla;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. EU AC;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società IE S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 630 del 2024 del T.a.r. per la Lombardia - Milano, che ha respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento del provvedimento di cui alla nota del Comune di Codevilla del 28 luglio 2022, recante la “ comunicazione di conclusione del procedimento ed archiviazione ” dell’istanza volta al rilascio del Permesso di costruire convenzionato in deroga in variante al Permesso di costruire n. 3 del 2018, nonché per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Codevilla n. 16 del 9 maggio 2022 che ha negato la valenza d’interesse pubblico degli ulteriori interventi proposti dalla società e della nota del 26 maggio 2022.

2. In punto di fatto, occorre premettere che la società IE S.r.l. è proprietaria del centro sportivo “Oltrepò Tennis Academy”, sito nel Comune di Codevilla, ricompreso dal vigente P.G.T. nella zona classificata per “ Nuove attrezzature e servizi pubblici o di interesse pubblico di interesse comunale - Attrezzature Sportive - CS Centro Sportivo ”, disciplinata dalle N.T.A. del Piano dei Servizi agli articoli 7 e 10.

L’anzidetto centro sportivo era stato ceduto a titolo oneroso dallo stesso Comune di Codevilla alla IE S.r.l., la quale aveva versato il prezzo pattuito e, contestualmente, aveva assunto l’impegno di realizzare, in regime di convenzione e senza oneri a carico del Comune, le strutture sportive previste dal Piano dei servizi comunale, con il vincolo di parziale asservimento a uso pubblico per la fruizione gratuita del Campo polifunzionale per un determinato numero minimo di ore.

Il progetto e lo schema di convenzione erano stati approvati con la Delibera del Consiglio Comunale di Codevilla n. 29 del 20 giugno 2018, in data 21 giugno 2018, era stata stipulata la “ convenzione a corredo di permesso di costruire in deroga ” e, conseguentemente, il Comune aveva rilasciato il Permesso di costruire convenzionato n. 3 del 22 giugno 2018.

Successivamente, posto che non era ancora scaduto il termine per l’ultimazione dei lavori relativi all’originario titolo abilitativo, in data 29 luglio 2021, la società IE S.r.l. ha presentato un’istanza volta al rilascio del Permesso di costruire convenzionato in deroga in variante al Permesso di costruire n. 3 del 2018, per la realizzazione di talune nuove opere, tra cui la copertura dei campi da tennis e da padel.

Dopo il nullaosta della Provincia di Pavia, concernente la recinzione confinante con la fascia di rispetto della Strada Provinciale n. 1 “Bressana-Salice”, l’istanza della società IE S.r.l. è stata sottoposta al Consiglio Comunale di Codevilla, che, con la deliberazione n. 16 del 9 maggio 2022, ha ravvisato la sussistenza dell’interesse pubblico solo con riferimento ad alcune opere, ossia limitatamente a quelle già positivamente valutate in sede di autorizzazione paesaggistica, mentre ha escluso l’utilità e l’interesse pubblico in relazione alle coperture a servizio dei campi esterni da tennis e del campo da padel, in considerazione dell’eccessivo impatto paesaggistico, per cromia, dimensione e collocazione delle stesse.

Con la medesima deliberazione n. 16 del 2022, il Consiglio Comunale ha dato mandato al responsabile del servizio tecnico di comunicare alla società IE S.r.l. la necessità di modificare il progetto, “ stralciando le opere non ritenute di pubblico interesse ”, nonché “ di verificare che le opere oggetto di variante al permesso di Costruire in deroga ricadano esclusivamente sul mappale indicato all’interno della documentazione presentata ”. Con la nota comunale trasmessa il 26 maggio 2022, l’amministrazione ha comunicato “ la sospensione dell’iter relativo alla richiesta di Permesso di costruire Convenzionato in Deroga di cui all’oggetto ”, con l’avvertenza che “ decorsi 30 giorni dalla data di ricezione della presente, senza riscontro ” si sarebbe proceduto “ d’Ufficio all’archiviazione dell’istanza di Variante al P.d.C. in derog a”.

Con la nota del 25 giugno 2022, la IE S.r.l. ha ribadito il carattere unitario del progetto, come tale comprendente le coperture dei campi da tennis e padel, a suo avviso necessari per assicurare la continuità del servizio durante i mesi con le temperature più basse. Sotto un diverso profilo, con riferimento al richiesto stralcio delle coperture dei campi da tennis e padel, la IE S.r.l. ha sottolineato “ l’irritualità ” di tale richiesta di trasmettere un progetto modificato nel termine di trenta giorni, trattandosi, a suo avviso, di un vero e proprio nuovo progetto, la cui eventuale presentazione avrebbe rappresentato dunque una mera facoltà, “ non coercibile ” entro il termine indicato dal Comune.

Con l’ulteriore nota del 15 luglio 2022, la IE S.r.l. ha confermato l’imprescindibilità delle coperture dei campi da tennis e del campo da padel e, quindi, la propria indisponibilità alla presentazione di un progetto limitato alle sole opere positivamente valutate dal Consiglio Comunale di Codevilla. Conseguentemente, il Comune ha preso atto dell’indisponibilità della IE S.r.l. a presentare un progetto che non prevedesse le coperture e, dunque, con la nota del 28 luglio 2022, ha comunicato la conclusione negativa del procedimento, disponendo l’archiviazione dell’istanza del 29 luglio 2021.

3. A fronte dell’adozione del provvedimento di archiviazione del 28 luglio 2022 e dell’anzidetta delibera n. 16 del 2022, la società IE S.r.l. ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto davanti al T.a.r. per la Lombardia - Milano a seguito dell’opposizione del Comune di Codevilla, chiedendone l’annullamento.

4. Con la sentenza n. 630 del 2025, il T.a.r. Lombardia - Milano ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato nel merito ed escludendo, in particolare, i profili di contraddittorietà dell’azione amministrativa dedotti dalla società ricorrente.

Secondo il giudice di primo grado, infatti, non sussisterebbe alcuna contraddittorietà tra la precedente deliberazione n. 29 del 2018 e le valutazioni espresse con i provvedimenti impugnati, che hanno escluso l’interesse pubblico alla realizzazione delle strutture a copertura dei campi da tennis e del campo da padel poiché ritenute “ eccessivamente impattanti per il contesto di riferimento ” e con un grado di incidenza del progetto “ molto alto ”, sia per dimensione che per collocazione e cromia rispetto all’ambiente e al contesto circostante, ferma restando la riconducibilità delle valutazioni espresse dal Comune ai margini di discrezionalità dell’amministrazione.

5. Avverso tale sentenza, ha proposto appello la IE S.r.l., formulando tre motivi di gravame.

5.1. Con il primo motivo, l’appellante ha dedotto alcune contestazioni incentrate sul raffronto tra la valutazione di rispondenza all’interesse pubblico espressa dal Consiglio Comunale di Codevilla con la deliberazione n. 29 del 2018 – recante l’assenso all’originario progetto del centro sportivo, l’approvazione del relativo schema di convenzione, nonché l’autorizzazione al rilascio del permesso di costruire in deroga ai sensi dell’art. 10, comma 2, lett. f) e g), delle N.T.A. del Piano dei Servizi di Codevilla – e le valutazioni negative esternate circa quattro anni dopo, con la deliberazione consiliare n. 16 del 2022, con cui, come già rilevato, è stata riconosciuta l’utilità e l’interesse pubblico del permesso in deroga in variante con riguardo alle sole opere già oggetto di autorizzazione paesaggistica, negandolo per le coperture dei campi da tennis e da padel.

Secondo l’appellante, il potere discrezionale del Comune risulterebbe consumato, dato che la valutazione circa l’assenza di pubblico interesse era riferita a un’area per la quale nel 2018 il Consiglio Comunale aveva ritenuto sussistente l’interesse pubblico all’attuazione del progetto da parte della IE S.r.l.. Inoltre, a sostegno della propria tesi, la società ha richiamato la parte della delibera n. 29 del 2018, ove si dava “ atto che la deroga di cui all’art. 40 L.R. 12/2005 è relativa alle modalità di attuazione delle previsioni del Piano dei Servizi allegato al PGT ”, con la conseguenza che, a suo avviso, il Comune avrebbe, in tal modo, inteso esplicitare che “ l’oggetto e la portata della deroga attenevano esclusivamente alle modalità soggettive di realizzazione del Centro sportivo, ovvero alla scelta tra iniziativa pubblica o privata ai fini dell’attuazione delle previsioni del piano dei servizi ”.

Sotto un altro profilo, ove anche si ritenesse che il Consiglio Comunale avesse ancora la possibilità di esprimersi in merito alla corrispondenza all’interesse pubblico del progetto di variante presentato dalla IE S.r.l., anche con specifico riferimento alle coperture dei campi da tennis e da padel, sarebbe stata comunque necessaria una “ doverosa comparazione con le valutazioni di pubblico interesse già espresse dal Comune ” circa quattro anni prima in relazione alla medesima area, sicché sarebbe a suo dire manifesta l’illogicità e l’irrazionalità della valutazione circa l’assenza di interesse pubblico con riferimento alle coperture, in quanto sarebbe stata negata la realizzazione di coperture “ strettamente necessarie alla continuità ” delle attività sportive nei campi da tennis e padel, funzionali alla destinazione dell’area prevista dal Piano dei Servizi e coerenti con le valutazioni di pubblico interesse espresse nel 2018.

In altri termini, il T.a.r. non si sarebbe “ debitamente soffermato sulle caratteristiche del centro sportivo ” individuate con la deliberazione consiliare n. 29 del 2018, nella quale, a suo dire, erano già espressamente menzionate le opere sulle quali si è poi pronunciato in senso negativo il Consiglio Comunale con la deliberazione n. 16 del 2022, con la conseguenza che non sarebbe stato dato rilievo alla contraddittorietà tra il giudizio positivo formulato dal Consiglio Comunale nel 2018 e la valutazione negativa del 2022.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza con riferimento alla questione dell’impatto sul paesaggio, deducendo che il giudice di primo grado, nel reputare ragionevole il rilievo del Comune concernente le dimensioni delle nuove coperture e la vicinanza ad altre analoghe strutture già presenti, avrebbe ignorato i rilievi della IE S.r.l. “ esaltando la rilevanza dei soli documenti fotografici depositati dalla difesa comunale, senza minimamente soffermarsi sui documenti fotografici versati in giudizio da IE ”, le cui considerazioni sarebbero state ricondotte a “ mere congetture “personali”, come tali non degne d’esame, in quanto asseritamente prive di riscontri obiettivi ”. L’appellante ha dunque contestato le valutazioni espresse dall’amministrazione avuto riguardo all’aspetto cromatico, alla dimensione e alla collocazione delle coperture, sostenendo che, in realtà, esse sarebbero poco visibili.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, infine, è stata contestata la parte della sentenza impugnata in cui il T.a.r. ha escluso che il Comune fosse incorso in una “ violazione procedimentale ”, in quanto, ad avviso del giudice di primo grado, non sarebbe stato violato l’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, posto che il procedimento di rilascio del permesso di costruire in deroga è regolato dall’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, che subordina il rilascio del titolo edilizio a una deliberazione di competenza del Consiglio Comunale, senza prevedere alcun coinvolgimento procedimentale del richiedente. Tuttavia, secondo l’appellante, tali considerazioni sarebbero erronee e il contraddittorio procedimentale sarebbe stato imprescindibile alla luce della disciplina generale sul procedimento amministrativo, di cui agli artt. 1, 2, 3, 6, 10 e 10- bis , della l. n. 241 del 1990, sicché, nel caso di specie, il Comune avrebbe violato i canoni del giusto procedimento, di collaborazione e di buona fede, poiché avrebbe dovuto avviare “ un dialogo ” con la IE S.r.l. al fine di addivenire a un’eventuale modifica progettuale.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Codevilla, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, l’amministrazione ha evidenziato che la delibera del Consiglio Comunale n. 16 del 2022 aveva quasi integralmente riconosciuto il pubblico interesse in relazione alle opere di sviluppo del centro sportivo di cui alla variante al Permesso di costruire in deroga n. 3 del 2018 e alla relativa convenzione, negandolo per le sole coperture rimovibili dei campi da tennis e del campo da padel a fronte della ponderata comparazione tra le ragioni sottese all’installazione di tali coperture e quelle derivanti dalla necessità di tutela paesaggistica a fronte della sensibile alterazione determinata da dette opere, ribadendo come risultasse in discussione solo quanto la IE S.r.l. aveva indicato nell’istanza di variante al Permesso di costruire in deroga n. 3 del 2018, con conseguente valutazione soltanto di tali nuove opere da parte del Consiglio Comunale.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 – reputa che l’appello non sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono, potendosi pertanto prescindere dall’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata dal Comune.

7.1. Il primo motivo di gravame è infondato perché non sussiste alcuna consumazione del potere discrezionale dell’amministrazione né alcun profilo di contraddittorietà tra le deliberazioni del Consiglio Comunale di Codevilla n. 29 del 2018 e n. 16 del 2022, fermo restando che, in considerazione dei plurimi riferimenti agli elaborati progettuali contenuti nella delibera n. 29 del 2018, non si può condividere la prospettazione dell’appellante secondo cui la deroga di cui all’art. 40 della l.r. n. 12 del 2005 sarebbe relativa alla sola modalità soggettiva di attuazione dell’intervento.

In ogni caso, occorre rilevare che la circostanza che il Consiglio Comunale si sia espresso nel senso della compatibilità con l’interesse pubblico delle opere di cui agli elaborati progettuali del Permesso di costruire n. 3 del 2018 non implica in alcun modo, per ragioni di ordine logico prima ancora che giuridico, che sussista una preclusione rispetto alla decisione di non ammettere altre e diverse opere ritenute viceversa non compatibili con l’interesse pubblico.

Nel caso di specie, dunque, la valutazione compiuta quattro anni prima, relativa ai “ contenuti progettuali di cui al Permesso di Costruire in premessa citato ”, non solo non ha determinato la consumazione del potere del Comune, ma non risulta neppure incompatibile con quella compiuta con la delibera n. 16 del 2022, che non ha rimesso in discussione le scelte di cui alla precedente delibera n. 29 del 2018.

7.2. Il secondo motivo di gravame è del pari destituito di ogni fondamento per le ragioni già puntualmente indicate dal T.a.r., dal momento che le valutazioni inerenti all’incidenza sul paesaggio sono evidentemente riconducibili all’ambito riservato alla discrezionalità del Comune e quanto rappresentato dall’appellante non è in alcun modo sufficiente per ritenere sussistenti i denunciati profili di irragionevolezza a proposito delle considerazioni espresse dall’amministrazione circa il colore, le dimensioni e il collocamento delle coperture (tenuto conto, peraltro, delle rilevanti dimensione delle stesse di altezza pari a 10,5 metri e 7,5 metri), posto che i rilievi dell’appellante si risolvono, in sostanza, nella sovrapposizione delle valutazioni della parte privata a quelle dell’amministrazione medesima. In proposito, occorre, infatti, rammentare che, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “ il permesso di costruire in deroga di cui all'art. 14 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 è un istituto di carattere eccezionale rispetto all'ordinario titolo edilizio e rappresenta l'espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica, da cui trova giustificazione la necessità di una previa delibera del Consiglio comunale; in particolare, in tale procedimento il Consiglio comunale è chiamato ad operare una comparazione tra l'interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l'interesse costruttivo; peraltro, come ogni altra scelta pianificatoria, la valutazione di interesse pubblico della realizzazione di un intervento in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è espressione dell'ampia discrezionalità tecnica di cui l'Amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall'evidente travisamento dei fatti ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2023, n. 9924; Con. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2019, n. 7228; Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2018, n. 5277; Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2017, n. 3680).

Del tutto infondata è anche la contestazione secondo cui il giudice di primo grado avrebbe “ ignorato i rilievi in punto esposti da IE, peraltro esaltando la rilevanza dei soli documenti fotografici depositati dalla difesa comunale ”, in quanto il T.a.r. ha correttamente espresso un’esaustiva valutazione complessiva e non si può in alcun modo ritenere che fosse onerato di confutare singolarmente i documenti depositati dalla ricorrente.

7.3. Infine, è infondato anche il terzo motivo di gravame, poiché, come correttamente rilevato dal T.a.r., per il rilascio del permesso di costruire in deroga risultava necessaria una preliminare deliberazione del Consiglio Comunale afferente alla valutazione di interesse pubblico, per la quale non era necessaria la partecipazione della società ricorrente al procedimento.

8. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

9. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società IE S.r.l. alla rifusione delle spese processuali del presente grado di giudizio in favore del Comune di Codevilla, spese che liquida in euro 5.000,00 oltre 15% per spese generali IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SI TI, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

EU AC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EU AC	SI TI

IL SEGRETARIO