Pubblicato il 11/02/2026

N. 01110/2026REG.PROV.COLL.

N. 00103/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 103 del 2025, proposto da
EN X Advisory Services S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dall’avvocato Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;
Ministero Dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta ter ), 24 maggio 2024, n. 10493, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 105 c.p.a.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere CA AN CC e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Marcello Marra Marcozzi, quest’ultimo in sostituzione dell’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto i provvedimenti con cui il GSE ha accertato che il progetto presentato dalla società appellante non presentava i requisiti per il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica (TEE), ha disposto il recupero dei TEE già riconosciuti e ha respinto l’ottava richiesta di verifica e certificazione (RV) dei risparmi conseguiti.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- il 23 maggio 2011, la società Yousave S.p.A. – divenuta, nel corso del giudizio, EN X Advisory Services S.r.l. – ha presentato una proposta di progetto e programma di misura (PPPM) relativa a un intervento di efficienza energetica, consistente nella realizzazione di un sistema di recupero, compressione e redistribuzione di azoto gassoso di bassa pressione mediante pipeline, approvata dall’Autorità competente all’esito dell’istruttoria tecnica;

- tra il 2011 e il 2014, la società ha presentato sette richieste di verifica e certificazione (RV) dei risparmi energetici conseguiti dal progetto, che sono state tutte accolte, con il riconoscimento di complessivi 60.695 titoli di efficienza energetica (TEE);

- in data 2 marzo 2015, la società ha presentato l’ottava RV, riferita al periodo che va dal 1° agosto 2014 al 31 gennaio 2015;

- con nota del 16 febbraio 2016 (prot. GSE/P20160014911), il GSE ha avviato un procedimento di controllo ai sensi dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012, cui è seguita un’articolata interlocuzione procedimentale con la società, avente ad oggetto, in particolare:

a) la sussistenza del requisito dell’addizionalità dell’intervento;

b) la correttezza della baseline individuata nella PPPM;

c) la congruità dell’algoritmo di calcolo dei risparmi energetici;

- con provvedimento prot. GSE/P20160100127 del 16 dicembre 2016, il GSE ha concluso il procedimento con esito negativo, accertando la carenza dei presupposti per il riconoscimento degli incentivi e disponendo il recupero dei TEE già riconosciuti;

- con distinti provvedimenti del 18 gennaio 2017, il GSE:

a) ha richiesto la restituzione dei 60.695 TEE già emessi (atto prot. GSE/P20170006452);

b) ha rigettato l’ottava RV (atti prot. GSE/P20170008478 e GSE/P20170009335);

3. I provvedimenti da ultimo menzionati sono stati impugnati dalla società dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con ricorso notificato il 15 febbraio 2017;

4. Nel corso del giudizio di primo grado è sopravvenuto l’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, che ha previsto:

- l’assoggettamento del potere di disporre la decadenza dagli incentivi ai presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con applicazione anche ai procedimenti in corso (art. 56, comma 7);

- la facoltà di chiedere al GSE il riesame, secondo la nuova disciplina, anche dei provvedimenti oggetto di giudizio pendente (art. 56, comma 8).

5. Alla luce di tale ius superveniens , la società:

- ha proposto motivi aggiunti, notificati il 15 ottobre 2020, allo scopo di far valere l’illegittimità sopravvenuta dell’atto, per diretto contrasto con l’art. 56, comma 7, del citato decreto-legge;

- ha presentato al GSE un’istanza di riesame ai sensi dell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge.

6. Con provvedimento prot. GSE/P20210036178 del 28 dicembre 2021, il GSE ha accolto in parte l’istanza predetta, confermando l’esito dell’attività di controllo di cui al provvedimento del 16 dicembre 2016 (prot. GSE/P20160100127), ma facendo decorrere gli effetti del predetto provvedimento dalla sua data di adozione (16 dicembre 2016), con conseguente salvezza delle sette RV a quel momento già approvate.

7. Con la sentenza appellata, il T.a.r. Lazio, alla luce del provvedimento di cui sopra:

- ha dichiarato cessata la materia del contendere quanto alle domande di annullamento del provvedimento di decadenza (prot. n. GSE/P20160100127 del 16 dicembre 2016) e della richiesta di restituzione degli incentivi (prot. n. GSE/P20170006452 del 18 gennaio 2017);

- ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, la domanda di annullamento dei provvedimenti di rigetto dell’ottava RV (prot. GSE/P20170008478 e GSE/P20170009335 del 18 gennaio 2017), « per mancata impugnazione del sopravvenuto provvedimento di accoglimento parziale prot. n. GSE/P202100336178 del 28 dicembre 2021 ».

8. EN X ha proposto appello avverso la predetta sentenza, limitatamente alla declaratoria di cessazione della materia del contendere sulla domanda di annullamento del provvedimento di decadenza e alla declaratoria di improcedibilità dell’impugnazione avverso il rigetto dell’ottava RV.

8.1. Con riferimento a tali statuizioni la società lamenta « error in iudicando: violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76 del 2020. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto» .

8.2. L’appellante ripropone, pertanto, i motivi articolati in primo grado e non esaminati dal giudice in ragione dell’esito della controversia:

I. « Violazione e falsa applicazione della legge n. 115/08, del d.lgs. 28/11, dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1, 6 e 14 della delibera Aeeg n. EEN 9/11. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/90. Eccesso di potere per carenza di motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza manifesta e carenza di parametri di riferimento» ;

II. « Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo della legge n. 115/08, del d.lgs. 28/11, dell’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1 e 6 della delibera Aeeg n. EEN 9/11. Eccesso di potere per mancanza di parametri di riferimento e irragionevolezza manifesta; eccesso di potere per sviamento »;

III. « Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Violazione del legittimo affidamento »;

IV. « Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della l.241/1990 – eccesso di potere per carenza di istruttoria e carenza di motivazione ».

9. Il GSE ha argomentato per il rigetto dell’appello.

10. In vista dell’udienza di trattazione, le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.

11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

12. Con l’unico motivo di appello, la società censura la soluzione adottata dal primo giudice, in quanto fondata sull’erroneo presupposto secondo cui il provvedimento di parziale accoglimento dell’istanza di riesame avrebbe fatto venir meno il suo interesse a coltivare l’impugnazione.

12.1. L’appellante evidenzia, al contrario, che l’esito negativo dell’attività di controllo è stato confermato dal GSE all’esito del riesame e continua a costituire il fondamento del rigetto dell’ottava RV, sicché permangono gli effetti lesivi del provvedimento e l’interesse di EN X ad ottenere il suo annullamento.

12.2. La sentenza appellata sarebbe, inoltre, viziata da un errore di fatto, nella parte in cui ha riscontrato la mancata impugnazione del provvedimento di riesame, che è stato in realtà reso oggetto di separato gravame (con ricorso iscritto al n. di r.g. 8505/2022).

13. Il motivo è fondato.

13.1. La presentazione dell’istanza ex art. 56, comma 8 del d.l. 76 del 2020, come la sua definizione in senso parzialmente favorevole all’interessato, non incidono di per sé sull’interesse a contestare il provvedimento che neghi la spettanza degli incentivi, il quale costituisce il presupposto giuridico e non l’oggetto diretto del procedimento di riesame (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. II, 19 settembre 2025, n. 7409; id., 27 maggio 2024, n. 4695; id., 18 gennaio 2023, n. 640; id., 29 dicembre 2022, n. 11545).

13.2. In termini generali, la declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse presuppone il mutamento, in pendenza di giudizio, dell’assetto di interessi esistente, tale da impedire la realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso al ricorso e rendere priva di utilità la relativa decisione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 29 gennaio 2020, n. 742). Con riferimento all’adozione di nuovi provvedimenti in pendenza di giudizio, ciò si verifica qualora il nuovo atto rechi una nuova regolazione amministrativa del rapporto, per effetto della quale il provvedimento impugnato divenga espressivo di un assetto di interessi non più attuale. È solo in tale ipotesi che l’interesse ad agire del ricorrente si trasferisce dall’annullamento dell’atto originariamente adottato all’annullamento dell’atto sopravvenuto, con conseguente improcedibilità del ricorso proposto avverso il primo (Cons. Stato, sez. VI, 15 gennaio 2018, n. 195).

13.3. La cessazione della materia del contendere postula, invece, la realizzazione piena dell’interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell’azione giudiziaria, che consente al ricorrente in primo grado di ottenere il bene della vita agognato, così da rendere inutile la prosecuzione del processo (Cons. Stato, 26 maggio 2025, n. 4570).

13.4. Entrambe le pronunce sottendono, dunque, il venir meno dell’interesse alla decisione, nel primo caso in ragione dell’impossibilità di conseguire, mediante la sentenza, l’utilità pretesa, nel secondo per l’avvenuto conseguimento di tale utilità in corso di giudizio ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2025, n. 7213).

14. Con l’istanza ex art. 56, comma 8 del d.l. 76 del 2020, il destinatario di un provvedimento di decadenza attiva, invece, un nuovo procedimento, diretto a verificare la sussistenza dei peculiari presupposti introdotti dallo ius superveniens e la loro idoneità a determinare una diversa regolazione del rapporto sostanziale ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423; id., sez. V, 12 ottobre 2022, n. 8719).

14.1. Per l’effetto, il GSE è chiamato a verificare che il diniego degli incentivi risponda ad un interesse pubblico attuale, prevalente sul contrapposto interesse privato (Cons. Stato, sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007), non invece a rivalutare nel merito i presupposti di esercizio del potere. L’istanza ex art. 56, comma 8 veicola, quindi, una forma di autotutela sui generis, che prescinde dall’illegittimità del provvedimento oggetto di riesame (la quale, ove riscontrata, legittimerebbe l’applicazione della disciplina generale dell’art. 21- nonies , cfr. Cons. Stato, 10007/2023 cit.).

14.2. Il provvedimento assunto all’esito del riesame può comportare – come avvenuto nel caso di specie – una modifica del rapporto in senso favorevole all’interessato, ma non implica alcuna conferma in senso proprio dell’atto presupposto, che non è stato oggetto di nuovo scrutinio quanto ai suoi presupposti fattuali e giuridici.

14.3. Permangono quindi, in capo all’operatore economico, la possibilità di trarre un’utilità concreta dall’eventuale pronuncia di annullamento del provvedimento – da cui deriverebbe l’integrale ripristino degli incentivi economici – e il conseguente interesse a coltivare il giudizio (Cons. Stato, sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8718).

15. Alla luce di quanto precede, risulta evidente l’errore commesso dal primo giudice nel far discendere dal parziale accoglimento dell’istanza di riesame – che, in applicazione dell’art. 42, comma 3- ter , del d.lgs. 28 del 2011, ha fatto salve le sette RV già approvate e i TEE conseguiti per effetto delle stesse – la cessazione della materia del contendere in ordine al ricorso proposto avverso l’originario provvedimento di decadenza (prot. n. GSE/P20160100127 del 16 dicembre 2016).

15.1. In primo luogo, la sentenza non chiarisce per quali ragioni l’interesse perseguito con l’impugnazione del provvedimento dovrebbe ritenersi integralmente soddisfatto per effetto di un atto sopravvenuto che ne ha, al contrario, confermato il contenuto accertativo della non spettanza degli incentivi (« fermo l’esito dell’attività di controllo di cui al provvedimento del 16 dicembre 2016 »). Anche a voler qualificare tale esito come conferma in senso proprio dell’atto, ciò avrebbe giustificato, al più, una declaratoria di improcedibilità e non già una pronuncia di cessazione della materia del contendere.

15.2. Nemmeno l’improcedibilità risulta, tuttavia, prospettabile, stante le già esposte peculiarità del procedimento attivato con l’istanza di riesame ex art. 56, comma 8 del d.l. 76 del 2020, che non comporta alcuna rivalutazione della legittimità dell’atto oggetto di riesame. Il provvedimento del 16 dicembre 2016, proprio in ragione del suo contenuto accertativo, continua a costituire il presupposto giuridico fondante il rigetto dell’ottava RV e presenta, pertanto, una perdurante attitudine lesiva degli interessi della società appellante.

16. Manifestamente erronea risulta, altresì, la declaratoria di improcedibilità della domanda di annullamento dei provvedimenti di rigetto dell’ottava RV, fondata sul dichiarato presupposto della mancata impugnazione del provvedimento di riesame, in realtà gravato con separato ricorso (r.g. n. 8505/2022).

16.1. Anche a prescindere da tale profilo, l’impugnazione del provvedimento di riesame non incide comunque sull’interesse a contestare la determinazione, che consegue all’accertamento della non spettanza dei requisiti per il riconoscimento dei TEE, di cui al provvedimento del 16 dicembre 2016.

16.2. Neppure rileva, di conseguenza, il successivo rigetto del ricorso proposto avverso l’atto di riesame, con sentenza n. 18804 del 28 ottobre 2025 – peraltro resa oggetto di appello, attualmente pendente dinanzi a questo Consiglio (cfr. r.g. n. 220/2026).

17. L’erronea definizione, nei termini anzidetti, del giudizio di primo grado, ha comportato l’omesso esame dell’intero contenuto di merito dell’impugnazione.

17.1. I motivi dell’originario ricorso, benché ritualmente riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., non possono essere esaminati direttamente in questa sede, trovando applicazione i principi sanciti dall’Adunanza plenaria con le sentenze n. 16 del 20 novembre 2024 e n. 10 del 15 luglio 2025.

17.2. Secondo le citate pronunce, ricorre, infatti, un’ipotesi di nullità della sentenza che impone la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., in tutte le ipotesi in cui « l’esclusione della legittimazione o dell’interesse a ricorrere è frutto di un palese errore, per effetto del quale è mancato l’esame della totalità dei motivi di ricorso » (cfr. par. 11.8 della sentenza 16 del 2024).

18. I presupposti sanciti dall’Adunanza plenaria sono ravvisabili nel caso di specie. Infatti:

- sia la declaratoria di cessazione della materia del contendere, sia la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse presuppongono l’esclusione dell’interesse a ricorrere e hanno determinato, nel caso di specie, l’omesso scrutinio della totalità dei motivi veicolati dal ricorso introduttivo;

- sussiste, altresì, natura “palese” dell’errore commesso dal primo giudice, in quanto:

a) la sentenza non contiene alcuna motivazione in ordine alle ragioni per le quali l’interesse sostanziale azionato con l’impugnazione del provvedimento dovrebbe ritenersi integralmente soddisfatto all’esito del riesame (che, come detto, conferma la non spettanza degli incentivi);

b) la declaratoria di improcedibilità è espressamente correlata a un presupposto fattuale – l’omessa impugnazione del provvedimento adottato all’esito del riesame – incontestabilmente errato e comunque ininfluente, alla luce della costante giurisprudenza di questo Consiglio in ordine ai rapporti tra provvedimento di decadenza e successivo riesame.

19. Per le ragioni esposte, la sentenza impugnata deve essere dichiarata nulla, con rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo.

19.1. Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dichiara nulla la sentenza appellata e rimette la causa al giudice di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

CE DA, Presidente FF

Antonella Manzione, Consigliere

CE Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

CA AN CC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA AN CC	CE DA

IL SEGRETARIO