Pubblicato il 02/12/2025

N. 09496/2025REG.PROV.COLL.

N. 07796/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7796 del 2024, proposto da ET CC, ST RT IM, NO AR, FR RA, RT BE, GI IA, NI BI, LO OL, OL AU IS, CO IA BR, AN AG, AU TO, RO CA, LU CI, IU GL, RO PR, LE OP, TO ID IS, EF D’DD, NI BE, AL SI, IU RR, NI RE, LV DA, LV CO, GO AR BE, CO LI, RO UC, CE UP, NI AR UT, AR NN, UC AN, LV MA, OL AR, LE AR, MA TI, NS NI RO, CE ON, IL GR, NG LU, IO AC, IM RE, NI CO, ET AN, NC PO, EL LL, CO PP, CO LL, AU AR, IU VI, RO VI e RO PE, rappresentati e difesi dall’avvocato Francesca Muret, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore , e il Comando generale della Guardia di finanza, in persona del Comandante generale pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

di IL ET, ND UG, IO UG, RE AT e NC LV AR, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 7261 del 12 aprile 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze e del Comando generale della Guardia di finanza;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2025, il consigliere NC IG;

udito per gli appellanti l’avvocato Francesca Muret e viste le conclusioni scritte depositate dall’avvocato dello Stato Maurizio Greco per le amministrazioni appellate;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla nota del Comando generale della Guardia di finanza, primo reparto, ufficio contenzioso del personale, prot. n. 0005068/2021 dell’11 gennaio 2021, con cui è stata respinta l’istanza/diffida del 14 dicembre 2020 di numerosi sottotenenti della Guardia di finanza diretta a ottenere il loro inquadramento nel grado di tenente decorso un anno nel grado di sottotenente e il loro inquadramento nel grado di capitano decorsi due anni nel grado di tenente.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) 70 luogotenenti del comparto speciale del ruolo normale della Guardia di finanza, tutti con sei anni anzianità nel predetto grado, con provvedimento del Ministero dell’economia e delle finanze del 10 giugno 2020, vennero inquadrati, con decorrenza dal 21 dicembre 2019, nel grado di sottotenente, a seguito del superamento del concorso indetto con foglio d’ordini del Comando generale della Guardia di finanza n. 1 del 25 gennaio 2019 ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, recante disposizioni in materia di revisione del ruoli delle forze di polizia, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124;

b) in data 14 dicembre 2020, 64 dei suddetti sottotenenti presentarono all’amministrazione di appartenenza un atto di istanza-diffida, con cui chiesero di essere inquadrati nel grado di tenente alla scadenza dell’annualità nel grado di sottotenente, nonché nel grado di capitano decorsi due anni nel grado di tenente;

c) il Comande generale della Guardia di finanza, con la nota indicata al paragrafo 1, respinse tale istanza, rappresentando che sarebbe stato applicato agli interessati il criterio di avanzamento previsto dal decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 69 (ovverosia attendendo il decorso di due anni nel grado di sottotenente e di quattro anni nel grado di tenente);

3. Tale provvedimento è stato impugnato dai 64 sottotenenti con il ricorso di primo grado n. 2654 del 2021 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, affidato a quattro motivi compendiati in « Violazione, errata e falsa applicazione dei seguenti articoli di legge: art. 1, legge 12.12.1959, n. 1089; art. 4, tabella I richiamata dall’art. 4, artt. 6 e 35 tutti del D.lgs n. 69/2001; art. 2212-quinquiesdecies D.legs n. 66/2010 », « Violazione, errata e falsa applicazione dei seguenti articoli di legge: art. 1, comma 2 l. 23.04.1959, n. 189; art. 1, legge 12.12.1959, n. 1089; articolo 16 l. 1.04.1981. n. 121; artt. 4, 6, 35 D.lgs n. 69/2001; artt.: 1, comma 2, 627, 632, 846, 2212-quinquiesdecies D.legs n. 66/2010 (C.O.M.); art. 8, comma 1, lett. a) della legge 7 agosto 2015, n. 124; nonché eccesso di potere, sviamento di potere, ingiustizia manifesta; violazione e falsa applicazione dell’art.; violazione art, 3, 4 e 97 Cost. », « Il parere espresso dalla Commissione speciale nella adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 12 aprile 2017 - affare 0042/2017 - sullo schema del decreto legislativo. Paragrafo “8. Il disallineamento nella progressione di carriera degli Ispettori PS/CC” » e « Questione incidentale di legittimità costituzionale ».

4. Il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale della Guardia di finanza si sono costituiti nel giudizio di primo grado, eccependo l’inammissibilità e la tardività del ricorso, essendo asseritamente l’atto impugnato di natura meramente confermativa, e comunque la sua infondatezza.

5. Con l’impugnata sentenza n. 7261 del 12 aprile 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quarta, ha dichiarato il ricorso irricevibile e inammissibile e ha compensato tra le parti le spese di lite.

5.1. In particolare, il collegio di primo grado ha reputato il ricorso « irricevibile in ragione dell’omessa impugnazione del bando di concorso », dove era richiamato espressamente il decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 69, sicché i tempi di permanenza nel grado di sottotenente (e successivamente di tenente) erano noti agli interessati sin dal 25 gennaio 2019 (data di indizione della procedura concorsuale), con conseguente tardività del ricorso notificato il 18 febbraio 2021 e, quindi, oltre il termine di 60 giorni di cui all’art. 29 del codice del processo amministrativo). Il T.a.r. ha anche considerato il ricorso inammissibile per difetto di interesse, in quanto la nota prot. n. 0005068/2021, emessa dall’amministrazione in risposta alla “istanza/diffida” degli interessati, « rappresenta un atto meramente confermativo di quanto già stabilito dall’inoppugnato bando di concorso (quanto all’applicazione ai vincitori del suddetto concorso della disciplina dell’avanzamento in carriera propria del ruolo normale degli ufficiali della Guardia di Finanza), del tutto privo di efficacia lesiva propria rispetto posizione giuridica dei ricorrenti ».

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 1/2 ottobre 2024 e in data 17 ottobre 2024 – i 52 militari in epigrafe indicati (e, quindi, non tutti i 64 originari ricorrenti) hanno proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando cinque motivi, di cui l’ultimo recante la riproposizione di motivi di primo grado, assorbiti pregiudizialmente dalla definizione del giudizio in rito.

7. Il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale della Guardia di finanza si sono costituiti in giudizio, resistendo al gravame.

8. I cinque controinteressati, pur ritualmente evocati, non si sono costituiti (come in primo grado).

9. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno depositato memoria, con cui hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 14 ottobre 2025.

11. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 11 a pagina 21 del gravame – gli appellanti hanno lamentato « Carente/errata motivazione circa la irricevibilità del ricorso ».

12.1. Con la seconda censura – estesa da pagina 21 a pagina 23 del gravame – gli interessati hanno dedotto « Carente/errata motivazione circa la irricevibilità. Critica ad altri assunti della sentenza ».

13. Siffatte doglianze devono essere vagliate congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

13.1. Esse sono fondate.

In proposito si osserva che l’onere di immediata impugnazione di un bando di concorso presuppone che esso rechi una clausola escludente (preclusiva della partecipazione) ovvero una clausola che impinga in modo immediatamente sfavorevole sui potenziali punteggi o sui risultati del candidato mediante regole di svolgimento delle prove, parametri di rilevanza e criteri di calcolo dei titoli e canoni di valutazione delle prove.

Cionondimeno, nel caso di specie il bando non conteneva clausole preclusive, tantoché tutti gli appellanti hanno superato il concorso, né essi hanno censurato clausole inerenti alla formazione della graduatoria.

Gli interessati, invece, hanno censurato il diniego dell’amministrazione di applicare nei loro confronti una progressione di carriera cronologicamente dimidiata dal grado di sottotenente fino a quello di capitano, ovverosia un anno anziché due per il passaggio al grado di tenente e due anni anziché quattro per il passaggio da quest’ultimo grado a quello di capitano.

Il bando, recato dal foglio d’ordini n. 1 del 25 gennaio 2019, come è fisiologico, si è limitato a disciplinare soltanto le modalità di svolgimento del concorso, senza in alcun modo specificare che dopo la nomina dei vincitori a sottotenente, l’avanzamento al grado di tenente sarebbe avvenuto con il decorso di due anni e l’avanzamento nel grado di capitano dopo altri quattro anni di permanenza in quello di tenente.

Ancorché il bando, come eccepito dall’amministrazione e rilevato dal T.a.r., contenesse un mero riferimento (peraltro tra i “visti” in epigrafe) al decreto legislativo 19 marzo 2001 (recante « Riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell'avanzamento degli ufficiali del Corpo della Guardia di finanza, a norma dell'articolo 4 della legge 31 marzo 2000, n. 78 »), tale richiamo (presente, si ribadisce, nelle premesse e non nel contenuto dispositivo del bando) non era specifico, non indicando neanche gli articoli di riferimento e non precisando di riferirsi alle progressioni di grado, posto che il decreto legislativo n. 69/2001 è composto da 70 articoli e da tabelle allegate (contenenti i dettagli numerici sulle progressioni) e, come risulta dal suo titolo, non è diretto soltanto a disciplinare l’avanzamento degli ufficiali, bensì pure il loro reclutamento e il loro stato giuridico.

In ogni caso, il bando può ledere gli interessi dei candidati in relazione al concorso e non all’intera futura ed eventuale vita lavorativa di coloro che risulteranno vincitori. Il rapporto di lavoro, per i dipendenti pubblici in regime di diritto pubblico (tra cui rientrano i militari), è regolato da norme legislative e regolamentari e non da bandi di concorso, i quali, invece, attengono alla genesi del rapporto di lavoro e non al suo corso e al suo sviluppo. Qualora un bando contenesse regole attinenti al funzionamento del rapporto di lavoro esse sarebbero, qualora incoerenti con il quadro ordinamentale, palesemente illegittime e inefficaci oppure, laddove in sintonia con le disposizioni normative, del tutto superflue, salvo laddove prevedano espressamente, attraverso la partecipazione, accettazioni, da parte dei candidati, di specifiche future condizioni lavorative, sempre rinvenienti il loro fondamento in disposizioni legislative o regolamentari.

Ciò posto, ribadito che la carriera degli ufficiali è regolata direttamente, esclusivamente ed esaustivamente da disposizioni normative, gli interessati non sono stati minimamente incisi (nella loro pretesa di accelerazione nelle progressioni di grado, la cui fondatezza è l’oggetto del contendere) da un generico richiamo contenuto nel bando al decreto legislativo n. 69/2001 (dove, tra tante fattispecie, vi è anche, nelle tabelle allegate, la tempistica dei passaggi dai gradi di sottotenente a tenente e da questo a capitano), considerato che l’oggetto del bando è il concorso (superato dagli appellanti) e non la futura vita lavorativa dei militari vincitori e osservato peraltro che, secondo la tesi degli appellanti, la disciplina sui tempi di passaggio da sottotenente a tenente e da tenente a capitano recata dal decreto legislativo n. 69/2001 (preclusiva delle loro pretese) non sarebbe applicabile alla loro peculiare fattispecie concreta e, qualora lo fosse sarebbe incostituzionale, non prevedendo un diverso trattamento, per specialità, dei sottufficiali luogotenenti che transitano, a seguito di concorso a loro riservato, nei ruoli degli ufficiali, come, al contrario previsto per i pari grado dell’Arma dei carabinieri e per gli appartenenti alla polizia di Stato rivestenti analoghe qualifiche.

Né, in ogni caso, potrebbe dirsi che al momento della presentazione della domanda vi poteva essere un interesse “attuale e concreto” a gravare dette previsioni, posto che detto interesse, al più era condizionato dal superamento della selezione: ove gli appellanti non l’avessero superata siffatta impugnazione sarebbe stata del tutto inutile per carenza di interesse.

In definitiva il bando non doveva essere impugnato immediatamente dai candidati (e neanche poteva legittimamente esserlo, stante la carenza d’interesse a censurare disposizioni inerenti a future ed eventuali progressioni di carriera per l’ipotesi di effettivo superamento del concorso), con la conseguenza che è tempestivo il ricorso avverso il provvedimento prot. n. 0005068/2021 dell’11 gennaio 2021, che non è meramente confermativo di una clausola del bando sulla progressione di carriera (tre l’altro inesistente, essendovi soltanto un “visto” – il dodicesimo su venticinque – di richiamo al decreto legislativo n. 69/2001), ma è autonomamente reiettivo di un’istanza degli ufficiali (molto articolata e prospettante una complessa ricostruzione sistematica ordinamentale), sulla base di un’interpretazione letterale del quadro legislativo non condivisa dagli appellanti, i quali hanno sostenuto un’interpretazione analogica oppure, in via subordinata, l’incostituzionalità della disposizione.

14. Mediante la terza doglianza – estesa a pagina 24 del gravame – gli appellanti hanno dedotto « Carente/errata motivazione circa la inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse in ragione della ritenuta natura meramente confermativa della nota impugnata ».

15. Tale motivo è fondato.

Per le ragioni già esposte al paragrafo 13.1, il provvedimento impugnato non ha natura di atto meramente confermativo (non impugnabile) e neanche, per vero, di conferma propria (comunque impugnabile), bensì di un provvedimento del tutto autonomo e con carattere di novità, non essendosi l’amministrazione in precedenza mai espressa su analoghe istanze degli interessati (mai formulate) e non potendosi considerare una determinazione sul punto il “visto” nelle premesse del bando (che non assurge neanche a livello di clausola) riferito genericamente alla legge n. 69/2001, atteso peraltro, come già evidenziato, che gli istanti hanno prospettato all’amministrazione una complessa interpretazione normativa sistematica (la cui fondatezza non è verificabile in questa sede), il cui rigetto non può in alcun modo reputarsi contenuto nel bando.

Ne discende che la nota prot. n. 0005068/2021 dell’11 gennaio 2021 è un vero e proprio provvedimento reiettivo dell’istanza dei dipendenti, dotato di autonoma e immediata lesività delle posizioni degli ufficiali, i quali avevano e hanno pieno interesse a contestarlo, cosicché il ricorso di primo grado è ammissibile, non rinvenendosi alcun difetto d’interesse.

16. Il quarto motivo, con cui gli appellanti hanno contestato la qualificazione da parte del T.a.r. della loro domanda (che non sarebbe stata soltanto demolitorio, bensì anche di accertamento, con conseguente superamento, almeno in parte qua , delle questioni di irricevibilità e di inammissibilità) è assorbito dall’accoglimento dei primi due motivi, comportante la declaratoria di ricevibilità e ammissibilità del ricorso originario.

17. Acclarato che il ricorso di primo grado è ricevibile e ammissibile, in forza del disposto di cui all’art. 105 del codice del processo amministrativo, come interpretato dall’adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 16 del 20 novembre 2024, la causa deve essere rimessa al T.a.r., con onere in capo alle parti di riassumere il giudizio nei tempi e nei modi previsti dal comma 3 del predetto art. 105.

Al riguardo si osserva che i principi delineati dall’adunanza plenaria si attagliano alla vicenda processuale in esame, dove è stato escluso l’interesse al ricorso (in sostanza, per il medesimo presupposto per il quale è stata dichiarata la sua tardività, ovverosia la natura meramente confermativa dell’atto impugnato), laddove, tuttavia, tale interesse era ed è con evidenza sussistente, essendo l’atto effettivamente lesivo in modo autonomo della posizione degli interessati, mentre non lo era, in via diretta e immediata, il bando di concorso (con conseguente sua non immediata impugnabilità, determinante la tempestività del ricorso proposto avverso la sola determinazione dell’amministrazione).

18. La rimessione al primo giudice assorbe il quinto motivo d’appello, ripropositivo delle censure formulate nel ricorso di primo grado, che non possono essere valutate in questa sede.

19. In conclusione l’appello deve essere accolto sulle censure di rito e, pertanto, la sentenza impugnata deve essere annullata e la causa deve essere rimessa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., con onere di riassunzione a carico delle parti.

20. La peculiarità della vicenda, il cui iter processuale non è completato, giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite di ambedue i gradi di giudizio fin qui svolti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 7796 del 2024, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa dinanzi al T.a.r. ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo.

Compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025, con l’intervento dei magistrati:

FA RM, Presidente

NC IG, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

IA Stella Boscarino, Consigliere

EF Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC IG	FA RM

IL SEGRETARIO