Pubblicato il 16/03/2026

N. 02176/2026REG.PROV.COLL.

N. 07685/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7685 del 2025, proposto dai signori TM JD e AN LM, rappresentati e difesi dall’avvocato Gerolamo Angotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci e Antonella Pisapia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione terza, 16 luglio 2025, n. 1393, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere CA EL CC, nessuno presente per le parti.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto:

a) l’ordine di demolizione n. 283 del 14 ottobre 2024, emanato dal Comune di Firenze;

b) l’art. 61 delle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico comunale.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, possono essere sintetizzati come segue:

a) gli odierni appellanti sono proprietari di un fondo sito nel comune di Firenze, catastalmente identificato al foglio n.12, particella n. 496 e ricadente in zona rurale sottoposta a vincolo paesaggistico e a vincolo sismico;

b) in data 24 aprile 2023 gli stessi – dopo aver ottenuto l’autorizzazione paesaggistica prot. 509/2023 – hanno presentato al comune una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) n. 4027/2023, per la realizzazione di un manufatto destinato a deposito di attrezzi e strumentale all’esercizio di attività agricola di carattere amatoriale;

c) in esecuzione di tale intervento è stato realizzato un manufatto di circa 25 mq, dotato di basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura con tetto a coppi e aperture finestrate;

d) a seguito di accertamento in loco effettuato dalla Polizia municipale (cfr. verbale prot. n.109632/2024 del 6 marzo 2024), il comune ha riscontrato la realizzazione di nuova volumetria in violazione della normativa edilizia e urbanistica e ha conseguentemente avviato il procedimento di repressione dell’abuso (note prot. n. GP116610/2024 del 5 aprile 2024 e prot. GP170877/2024 del 20 maggio 2024);

e) con ordinanza n. 283 del 14 ottobre 2024, il comune ha ingiunto la demolizione dell’opera sulla base delle seguenti motivazioni:

i) inidoneità della comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) n. 4027 del 24 aprile 2023 a legittimare la realizzazione del manufatto;

ii) natura non precaria del manufatto, dichiaratamente realizzato per soddisfare esigenze agricole amatoriali;

iii) contrasto con la disciplina urbanistica regionale e comunale vigente ratione temporis (art. 41, commi 3, 4 e 8 della legge regionale Toscana n. 1 del 2005; art. 7 regolamento regionale n. 5 del 2007; artt. 58 e 61 delle N.T.A. del regolamento urbanistico comunale), in quanto: 1) nelle zone rurali non sono ammesse edificazioni diverse da quelle a servizio delle aziende agricole; 2) in ogni caso, non è assentibile mediante CILA un manufatto precario in zona agricola se non per esigenze delle aziende agricole.

3. Il ricorso di primo grado era affidato a tre autonomi motivi (estesi da pagina 10 a pagina 17 dell’atto), così rubricati:

a) illegittimità del provvedimento per violazione e/o falsa applicazione art. 3, co. 1, lett. e) e art. 6- bis d.P.R. 380/2001, art. 1 d.lgs. n. 222/2016, art. 41 l.r. n. 1/2005 e art. 7 regolamento di cui al d.P.G.R. n. 5/R/2007, art. 61 N.T.A. del R.U.C., art. 94- bis co. 1 lett. c) d.p.r. 380/2001 e art. 170- bis l.r. n. 65/2014; carenza di istruttoria. eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento e carenza dei presupposti. illogicità della motivazione;

b) illegittimità dell’art. 61 delle N.T.A. del R.U.C., per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 41 l.r. n. 1/2005 e dell’art. 7 regolamento di cui d.P.G.R. n. 5/R/2007.

c) violazione e/o falsa applicazione artt. 6- bis e 27 d.P.R. n. 380/2001, artt. 19 e 21- nonies l. n. 241/1990, art. 193 l.r. n. 65/2014. carenza di istruttoria e di motivazione. eccesso di potere per travisamento.

4. Con la sentenza impugnata (T.a.r. per la Toscana, sez. III, n. 1393 del 16 luglio 2025), il giudice di primo grado:

a) ha respinto tutti e tre i motivi;

b) ha compensato fra le parti le spese di lite.

5. Gli interessati hanno interposto appello, corredato da istanza cautelare, affidato a tre autonomi mezzi di gravame (estesi da pagina 13 a pagina 23), con i quali hanno reiterato criticamente le censure sviluppate in prime cure.

6. In data 13 ottobre 2025, il comune di Firenze si è costituito per resistere.

7. Nel corso del giudizio di appello:

a) con decreto n. 3622 dell’8 ottobre 2025 è stata concessa tutela cautelare monocratica;

b) con ordinanza n. 3912 del 28 ottobre 2025 è stata respinta la domanda cautelare, con condanna degli appellanti alle spese della fase, rilevandosi, tra l’altro, il carattere plurimotivato del provvedimento, la corretta applicazione dei principi in tema di regime edilizio delle opere preannunciate mediante CILA o SCIA e l’assenza di un pregiudizio grave e irreparabile;

c) le parti hanno depositato memorie difensive e di replica, rispettivamente in data 23 ottobre 2025, 22 gennaio e 3 febbraio 2026 (il comune) e in data 23 gennaio 2026 (parte appellante).

8. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato nel merito, il che consente di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità del gravame sollevate dalla difesa comunale.

10. Con il primo e il secondo motivo di appello – che possono essere esaminati congiuntamente attesa la loro stretta connessione logico-giuridica – si sostiene che l’intervento sarebbe riconducibile alla disciplina dei manufatti precari di cui all’art. 41, comma 8, l.r. n. 1/2005 e all’art. 7 del regolamento regionale n. 5 del 2007, e che la disciplina comunale (segnatamente, l’art. 61 delle N.T.A. del regolamento urbanistico) non potrebbe escludere la realizzazione di tali manufatti per finalità amatoriali, giacché tale scelta contrasterebbe con le fonti sovraordinate.

10.1. Le censure sono infondate.

10.2. L’art. 41, comma 8, della l.r. n. 1/2005 subordina l’installazione dei manufatti precari alle condizioni previste dal regolamento attuativo e dagli strumenti urbanistici comunali. Al contempo, l’art. 7 del regolamento attuativo (n. 5 del 2007) prevede: al comma 1, che l’installazione è consentita, previa comunicazione, « nei casi previsti e disciplinati dagli strumenti urbanistici »; al comma 2, che essa è « comunque consentita alle aziende agricole » anche in assenza di previsione negli strumenti urbanistici.

10.3. Il sistema normativo distingue, dunque, tra due regimi:

a) da un lato, quello relativo alle aziende agricole, per le quali opera una garanzia minima di installazione di manufatti precari, che prescinde dalla disciplina comunale;

b) dall’altro, quello applicabile ai soggetti diversi dalle aziende agricole, per i quali l’ammissibilità dell’intervento è interamente rimessa alla pianificazione comunale.

Ne consegue che il pianificatore comunale non è tenuto ad ammettere indiscriminatamente l’installazione di manufatti precari a beneficio di ogni categoria di soggetti, ben potendo riservarla a chi esercita attività agricola professionale.

10.4. Nel caso di specie, l’art. 58 delle N.T.A. del regolamento urbanistico del comune di Firenze, inserito in apertura al capo che disciplina le modalità di trasformazione del paesaggio rurale, individua chiaramente il paradigma soggettivo di riferimento della disciplina, disponendo che « ai fini degli interventi urbanistico-edilizi disciplinati dalle norme di cui al presente capo, i soggetti che nel territorio rurale svolgono attività agricole o ad esse connesse, come qualificate da disposizioni normative comunitarie, statali o regionali, sono le aziende agricole ». La disposizione, lungi dal rivestire carattere meramente definitorio, evidenzia che la disciplina pianificatoria è costruita avendo riguardo all’attività agricola professionale, esercitata in forma di azienda.

10.5. Conseguentemente, anche il successivo art.61 delle N.T.A., inserito nel contesto delle disposizioni sul « sub-sistema della collina coltivata » – ricompreso nel paesaggio rurale (cfr. art. 57 delle N.T.A.) – deve interpretarsi in coerenza con tale assetto sistematico, nel senso di consentire i soli interventi funzionali all’attività delle aziende agricole.

10.6. Non è stata, pertanto, prevista la possibilità di installare manufatti precari destinati a soddisfare esigenze di carattere amatoriale. Tale scelta pianificatoria non risulta irragionevole – essa costituendo una legittima modalità di salvaguardia del territorio rurale, attraverso la delimitazione dei soggetti ammessi alla sua trasformazione (Cons. Stato, sez. II, 17 marzo 2025, n. 2147) – né in contrasto con la normativa regionale sovraordinata, che chiaramente consente tale delimitazione.

10.7. Del resto, è significativo osservare che, quando l’Amministrazione comunale ha inteso consentire, in zona agricola, l’installazione di manufatti precari ad uso amatoriale, lo ha fatto espressamente, mediante una disciplina puntuale. Il riferimento è al nuovo Piano operativo, approvato il 7 aprile 2025 (cfr., in particolare, l’art. 60, comma 3.3, delle relative N.T.A.), che ha introdotto specifici limiti e requisiti per questa tipologia di interventi, confermando, a contrario , che nel regime previgente – applicabile ratione temporis alla fattispecie – tale possibilità edificatoria non era invece contemplata.

11. Sotto un distinto e autonomo profilo – espressamente valorizzato dal provvedimento impugnato, di carattere plurimotivato – l’opera non presenta comunque i caratteri della precarietà; ne consegue che essa non sarebbe stata realizzabile neppure aderendo all’interpretazione della disciplina urbanistica prospettata dagli appellanti.

11.1. Il manufatto oggetto di causa consiste, infatti, in un volume di circa 25 mq, dotato di basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura a coppi con orditura primaria e secondaria e aperture finestrate. Tali caratteristiche costruttive, unitamente alla destinazione funzionale a soddisfare esigenze non temporanee (deposito attrezzi), escludono la riconducibilità dell’opera alla categoria dei manufatti meramente precari, nella quale rientrano esclusivamente quelli strutturalmente destinati alla rimozione una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2024, n. 7942; 30 luglio 2025, n. 6736).

11.2. Correttamente, quindi, l’Amministrazione comunale ha escluso che il manufatto potesse considerarsi precario e ha ritenuto necessario il permesso di costruire, trattandosi a tutti gli effetti di un intervento di stabile trasformazione del territorio, qualificabile in termini di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e) , del d.P.R. n. 380 del 2001.

12. Con il terzo motivo, l’appellante deduce la tardività dell’ordine demolitorio, invocando i principi affermati da questa sezione circa l’applicabilità alla CILA dei limiti temporali propri della SCIA, di cui all’art. 19 della l. n. 241 del 1990.

12.1. La censura è priva di pregio.

12.2. I precedenti richiamati dagli appellanti (Cons. Stato, sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1651; 17 febbraio 2025, n. 1256; 24 aprile 2024, n. 4110; 17 ottobre 2024, n. 8314) attengono a vicende diverse, nelle quali venivano in rilievo meri vizi formali di SCIA o CILA, ovvero la tardività dell’ordine demolitorio, adottato senza il previo esercizio del potere inibitorio nel termine di trenta giorni. Nel caso di specie, invece, l’intervento realizzato risulta ontologicamente – e già sul piano astratto – non assentibile mediante CILA o SCIA, in quanto estraneo alla fattispecie legale cui tali titoli abilitativi semplificati si riferiscono.

12.3. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa e penale, coerente con la disciplina dettata dagli artt. 3, 6, 6- bis e 37, ultimo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, i regimi della SCIA e della CILA non trovano applicazione – neppure sotto il profilo dei termini per l’esercizio dei controlli – quando i lavori eseguiti siano, per loro natura, sottratti a tali titoli abilitativi (Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5423; sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181; sez. II, 15 dicembre 2020, n. 8032; Cass. pen., sez. III, 6 dicembre 2006, n. 40173). In questi casi, l’eventuale formazione del titolo sul piano procedurale non produce alcun effetto sostanziale e la comunicazione rimane priva di qualsiasi efficacia abilitativa.

12.4. La stabilizzazione degli effetti dell’attività edilizia presuppone, infatti, l’utilizzo di uno strumento procedimentale coerente con la tipologia dell’intervento. Il ricorso ad un modulo semplificato – recte , ad uno strumento di liberalizzazione – quali sono la SCIA o la CILA, per interventi che richiedono un titolo diverso, come il permesso di costruire, « lo rende tamquam non esset, sicché l’attività realizzata sulla sua base non può che configurare un abuso edilizio. Con riferimento ai procedimenti dichiarativi in ambito edilizio, infatti, altro è il controllo sulla completezza di una pratica, ovvero sulla compatibilità dell’intervento con il vigente regime urbanistico, che il Comune è tenuto ad effettuare nei termini stabiliti dal legislatore per l’adozione dei provvedimenti interdittivi, sospensivi o conformativi, altro il potere di vigilanza, che consente in ogni momento di reprimere quanto realizzato travalicando totalmente l’ambito di riferimento del modello prescelto, cioè edificando di fatto sine titulo » (Cons. Stato, sez. II, 22 aprile 2024, n. 3645).

12.5. Ne consegue che l’intervento deve ritenersi realizzato in assenza di titolo edilizio e che il comune ha legittimamente esercitato il potere repressivo ai sensi degli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, non soggetto nel caso di specie né al termine di trenta giorni previsto dall’art. 19, comma 6- bis , della l. n. 241 del 1990 per l’esercizio del potere inibitorio, né al termine di dodici mesi di cui all’art. 21- nonies della medesima legge per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela.

12.6. Neppure possono rilevare, ai fini invocati, le interlocuzioni intercorse fra il tecnico dei ricorrenti e l’Ufficio edilizia privata, trattandosi di comunicazioni informali e prive di valore provvedimentale, del tutto inidonee a ingenerare un affidamento tutelabile in ordine alla conformità urbanistica dell’intervento e, comunque, irrilevanti rispetto all’esercizio del potere vincolato di repressione degli abusi edilizi.

13. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

14. Le spese del presente giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al comune di Firenze le spese del grado, che si liquidano in € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

CA EL CC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA EL CC	Vito Poli

IL SEGRETARIO