Pubblicato il 30/12/2025

N. 10440/2025REG.PROV.COLL.

N. 01851/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1851 del 2024, proposto da
Bo RI EP, rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Di Cunzolo, Pier Paolo Polese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

Comune di Porto Torres, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Bionda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Autonoma della Sardegna, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Sassari e Nuoro, Comune di Porto Torres – Area Ambiente, Tutela del Territorio, Urbanistica ed Edilizia Privata, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

GA AN, MA AN RA, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00541/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Porto Torres e di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Pres. OB LE e uditi per le parti gli avvocati Pier Paolo Polese e Fabrizio Bionda;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con l’appello r.g. n. 1851/2024, la signora Bo RI EP impugna la sentenza 17 luglio 2023 n. 541, con la quale il TAR per la Sardegna, sez. II, ha dichiarato inammissibili il ricorso ed i motivi proposti aggiunti avverso, in particolare:

- (con il ricorso instaurativo del giudizio) il provvedimento unico del Comune di Porto Torres 12 maggio 2022 n. 46;

- (con i primi motivi aggiunti) la nota dell’Ufficio tutela del paesaggio Sardegna settentrionale nord-ovest 27 settembre 2022;

- (con i secondi motivi aggiunti) il permesso di costruire in sanatoria del Comune di Porto Torres 8 marzo 2023.

La controversia riguarda (come si evince dalla lettura della esposizione in fatto della sentenza impugnata) innanzi tutto il provvedimento 12 maggio 2022 n. 46, con il quale il Comune di Porto Torres aveva accolto una richiesta di variante presentata dai signori GA AN e AN MA RA per la sistemazione esterna, la realizzazione di una veranda e l’accertamento di opere interne in relazione ad un edificio in via Libio 41 “adiacente a quello di cui la ricorrente è proprietaria”.

Più precisamente – si legge in sentenza – “dalla lettura dei motivi di ricorso emerge che la contestazione riguarda esclusivamente la realizzazione di un muro di contenimento composto da blocchi di cemento per un’altezza di m.2,10 e una larghezza di m. 13, già concretamente realizzato a differenza degli altri interventi oggetto degli atti impugnati”, che sarebbe stato illegittimamente realizzato in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica.

Successivamente, per la realizzazione del detto muro di contenimento è stata ritenuta non necessaria la previa autorizzazione paesaggistica in quanto “rientrante nel regime dell’edilizia libera”. Gli ulteriori provvedimenti, con i quali si è esclusa la necessità dell’autorizzazione paesaggistica sono stati successivamente impugnati con motivi aggiunti, unitamente al permesso di costruire in sanatoria, rilasciato dal Comune di Porto Torres in relazione al realizzato muro di contenimento.

La sentenza impugnata, in accoglimento dell’eccezione formulata dal Comune di Porto Torres, ha ritenuto il ricorso instaurativo del giudizio ed i successivi motivi aggiunti inammissibili per difetto di interesse. Ciò in quanto:

- in espressa applicazione di quanto enunciato dalla Adunanza Plenaria 22 dicembre 2021 n. 22, la sussistenza dell’interesse all’impugnazione del “titolo concesso al controinteressato esige due autonomi presupposti, quello della vicinitas tra i fondi e quello della prova della concreta utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio”;

- nel caso di specie, “pur sussistendo il requisito della vicinitas tra i fondi, non è riscontrabile il secondo presupposto, cioè l’allegazione di un concreto pregiudizio che l’intervento contestato arreca alla sfera giuridica della ricorrente”;

- ciò in quanto – fermo che il muro di contenimento è stato “esattamente considerato dalle amministrazioni competenti rientrante nel regime dell’edilizia libera” – la ricorrente, a fronte dell’eccezione di difetto di interesse ad agire, si è limitata ad affermare che il muro “va ad incidere negativamente sulla qualità della vita della ricorrente, nonché, per quanto di specifico interesse, sulla sicurezza complessiva del suolo sul quale insiste. Difatti, risultando non intonacato e realizzato con materiali di risulta, è per ciò stesso portatore di insalubrità e soggetto a possibili pericolosi deterioramenti del terreno che rischiano di mettere a repentaglio la stabilità dell’intero lotto”. Il che costituisce “assunti evidentemente generici e apodittici”;

- né assume rilievo l’ulteriore argomentazione (“peraltro tutta da dimostrare”), secondo la quale vi sarebbe interesse all’eliminazione del muro in quanto base di appoggio di ulteriori interventi edilizi, poiché le ulteriori opere autorizzate non sono state realizzate.

2. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello, dei quali il primo (sub lett. a), diretto a contestare la pronuncia di inammissibilità, gli altri (sub lett. da b) ad e), costituenti riproposizione di quelli proposti e non esaminati in primo grado:

a) error in iudicando; violazione e/o falsa applicazione art. 35, co. 2, c.p.a.; ciò in quanto non è stata valutata “la menomazione di valori urbanistici che inesorabilmente vengono a determinarsi a causa di abusi edilizi” e che “il richiamo della Plenaria n. 22 del 2021 deve ritenersi inconferente con la questione che ci occupa, in quanto l’interesse a ricorrere si manifesta in re ipsa data la natura abusiva delle opere”. Peraltro, “successivamente alla pubblicazione dell’impugnata sentenza l’intervento così come illegittimamente autorizzato è stato portato a compimento”;

b) violazione e/o falsa applicazione di legge: art. 97 Cost.; art. 3 l. n. 241/1990; art. 36 DPR n. 380/2001; art. 146 d. lgs. n. 42/2004; violazione del principio del legittimo affidamento; travisamento dei fatti; erroneità dei presupposti; eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; sviamento; ciò in quanto: b1) il provvedimento unico impugnato “risulta illegittimo per difetto di motivazione”, poiché il Comune “non ha indicato le ragioni sottese al rilascio del provvedimento, limitandosi a richiamare il verbale conclusivo della conferenza di servizi del 12 maggio 2022, considerato parte integrante del provvedimento, senza però allegarlo materialmente o, comunque, renderlo disponibile”; b2) “il muro di contenimento rientra nel concetto di nuova costruzione, in quanto integra un’opera più consistente di una recinzione dotata di specificità e autonomia in relazione alla funzione assolta”, con conseguente necessità di permesso di costruire, previa autorizzazione paesaggistica “trovandosi il lotto de quo nel centro storico” (né l’opera può ritenersi esclusa ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. a) DPR n. 31/2017);

c) violazione e/o falsa applicazione art. 97 Cost.; art. 17bis l. n. 241/1990; art. 146 d. lgs. n. 42/2004; art. 36 DPR n. 380/2001; violazione dei principi dell’azione amministrativa e del principi di legittimo affidamento; travisamento dei fatti; erroneità dei presupposti; eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta; perplessità dell’azione amministrativa; ciò in quanto “la realizzazione dell’intervento è resa possibile data la base di supporto, consistente proprio nel muretto di contenimento, manufatto abusivo in quanto realizzato in assenza del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica”; vi sarebbero dunque “un primo abuso edilizio conclamato” (il muretto di contenimento) e “uno derivato” (la realizzazione della variante in corso d’opera);

d) violazione e/o falsa applicazione di legge; artt. 3 e 97 Cost.; art. 36 DPR n. 380/2001; art. 21-nonies l. n. 241/1990; violazione dei principi dell’azione amministrativa e del principio del legittimo affidamento; travisamento dei fatti; erroneità dei presupposti; eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta; perplessità dell’azione amministrativa; poiché sull’istanza di sanatoria si è formato il silenzio-diniego e il provvedimento rilasciato non può essere ritenuto nemmeno provvedimento di annullamento in autotutela del precedente diniego, difettando dei presupposti a tal fine richiesti;

e) violazione e/o falsa applicazione di legge; artt. 3 e 97 Cost.; artt. 2 e 167 d. lgs. n. 42/2004; DPR n. 31/2017; violazione dei principi dell’azione amministrativa e del principio del legittimo affidamento; travisamento dei fatti; erroneità dei presupposti; eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta; perplessità dell’azione amministrativa; poiché l’opera realizzata non rientra nell’alveo degli interventi ed opere in aree vincolate, esclusi dall’autorizzazione paesaggistica.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Porto Torres, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.

Si è costituito altresì il Ministero della cultura.

Dopo il deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

4. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

La sentenza impugnata ha giudicato il ricorso instaurativo del giudizio e i successivi motivi aggiunti proposti inammissibili per difetto di interesse, poiché nel caso considerato, pur sussistendo il requisito della vicinitas, manca “l’allegazione di un concreto pregiudizio che l’intervento contestato arreca alla sfera giuridica della ricorrente”.

Precisa la sentenza che – nel ritenere la realizzazione del muretto tale da “incidere negativamente sulla qualità della vita della ricorrente, nonché, per quanto di specifico interesse, sulla sicurezza complessiva del suolo sul quale insiste. Difatti, risultando non intonacato e realizzato con materiali di risulta, è per ciò stesso portatore di insalubrità e soggetto a possibili pericolosi deterioramenti del terreno che rischiano di mettere a repentaglio la stabilità dell’intero lotto” – il ricorso si fonda a tutta evidenza su assunti “generici ed apodittici, che non contengono alcuna concreta indicazione, e tantomeno dimostrazione, delle modalità e delle ragioni concrete per cui l’intervento edilizio contestato potrebbe cagionare un pregiudizio alla proprietà della ricorrente”.

Come è noto, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 22 dicembre 2021 n. 22, ha affermato, tra l’altro, i seguenti principi di diritto:

“a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso”.

Come evidenziato anche dalla sentenza impugnata, secondo l’Adunanza Plenaria, al fine della dimostrazione del secondo dei presupposti richiesti, occorre che venga fornita prova della “utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio, che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto”.

Orbene, nel caso di specie, con il primo motivo di impugnazione (quello volto specificamente a contestare la pronuncia di inammissibilità), la ricorrente richiama, a fondamento del proprio interesse a ricorrere la “menomazione di valori urbanistici”, affermando che questi “inesorabilmente vengono a determinarsi a causa di abusi edilizi”, di modo che “l’interesse a ricorrere si manifesta in re ipsa data la natura abusiva delle opere”.

Orbene, appare evidente come lo schema logico-ricostruttivo offerto dall’appellante si risolve nella mera riaffermazione del solo criterio della vicinitas, onde ritenere sussistente l’interesse ad agire, senza cioè che venga offerta alcuna prova del pregiudizio subito per effetto della costruzione che si assume abusiva e/o illegittimamente autorizzata.

Difatti, ciò che integra l’interesse ad agire non è (sussistendo la vicinitas) la mera (prospettata) illegittimità dell’atto impugnato, bensì l’esistenza di un concreto pregiudizio che dall’annullamento di tale atto (evidentemente illegittimo, se annullabile) e dal conseguente effetto ripristinatorio riceverebbe tutela e riparazione/soddisfazione.

Al contrario, nel caso di specie, il pregiudizio (la mera “menomazione dei valori urbanistici”) si risolve nella richiesta di constatazione della illegittimità dell’atto, senza alcuna valutazione del pregiudizio in concreto sofferto. In altre parole, il pregiudizio, nei sensi rappresentati, è l’illegittimità in sé di quanto realizzato e l’interesse a ricorrere finisce per consistere nel ripristino della legittimità violata.

In definitiva, l’argomentazione si risolve nell’opposto di quanto ha ritenuto di stabilire l’Adunanza Plenaria, finendo per limitare la sussistenza delle condizioni dell’azione alla sola legittimazione ad agire collegata alla vicinitas, senza alcuna verifica del pregiudizio in concreto arrecato alla sfera giuridica del ricorrente mediante la realizzazione di un’opus (pur – come si ritiene - illegittimamente realizzato).

Per le ragioni esposte, il primo motivo di appello (sub lett. a) dell’esposizione in fatto) è infondato e, pertanto, da ciò deriva l’infondatezza dell’appello, con conseguente conferma della sentenza impugnata. Il che esclude la possibilità di procedere all’esame dei motivi di impugnazione riproposti nel presente grado di giudizio (sub lett. da b) ad e) dell’esposizione in fatto.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda),

definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Bo RI EP (n. 1851/2024 r.g.), lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore dei costituiti Comune di Porto Torres e Ministero della cultura, delle spese ed onorari di giudizio, che liquida in favore di ciascuno di essi nella complessiva somma di Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre spese ed accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB LE, Presidente, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

OB LE

IL SEGRETARIO