Pubblicato il 07/04/2026

N. 02754/2026REG.PROV.COLL.

N. 04543/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4543 del 2023, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor-OMISSIS-rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Galletti e Gianfranco Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima stralcio, -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza del 20 giugno 2023, n. 2505;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dal Ministero della Difesa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il consigliere LL AN e udito per l’appellato l’avvocato Antonino Galletti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto della controversia è la corretta interpretazione dell’art. 1801 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare – C.O.M.) afferente l’attribuzione di uno specifico beneficio economico al personale dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare che ha ottenuto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di infermità ascrivibili a talune categorie.

2. Il signor-OMISSIS-capitano di fregata in servizio presso la Marina militare, infatti, aveva richiesto la fruizione di detto beneficio e conseguentemente agito in giudizio per contestarne gli importi, sia in ragione della data individuata per il calcolo della decorrenza, sia, in maniera più ampia, invocando piuttosto l’applicabilità ratione temporis della previgente disciplina contenuta nel r.d. 31 dicembre 1928, n. 3458, di contenuto più favorevole.

2.1. In maggior dettaglio, il militare in data 28 settembre 2004 aveva avanzato istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità dalle quali era affetto; a seguito di pronuncia favorevole della Commissione medico ospedaliera (C.M.O.) di AU del 13 gennaio 2005, che ne certificava anche la stabilizzazione al 24 settembre 2004, ne otteneva il riconoscimento solo in data 13 marzo 2012 (decreto n. 679/E della Direzione Generale della Previdenza militare e della leva -Previmil), a seguito di parere favorevole reso dal Comitato di verifica per le cause di servizio in data 17 settembre 2010.

2.2. In data 28 maggio 2015 la C.M.O. di Roma certificava l’avvenuto aggravamento dell’infermità, ascrivendola alla Tabella VII, anziché alla VIII -ove era stata in precedenza collocata - di cui all’allegato A al d.P.R. 23 dicembre 1978, n.915.

2.3. Con un primo atto dispositivo, n. 3679 del 12 ottobre 2015, in riscontro alla specifica istanza di riconoscimento del beneficio de quo del 2 settembre 2015, gli veniva attribuita in via provvisoria, in attesa delle determinazioni e del decreto definitivo di Persomil, la richiesta posta stipendiale di cui all’art. 1801 del d.lgs. n. 66 del 2010, individuata nella misura annua lorda di euro 329,32, corrispondente all’1,25% dello stipendio in godimento alla data del 28 maggio 2015, di formalizzazione dell’aggravamento, con decorrenza economica dal 1° gennaio 2015.

2.4. Con nota del 21 ottobre 2015 il militare avanzava istanza di riesame e in data 9 novembre 2015 proponeva ricorso gerarchico avverso tale atto. Ne conseguiva un nuovo atto dispositivo, n. 5856 del 24 dicembre 2015, che in rettifica del precedente, riportava la base stipendiale di calcolo alla data del 13 marzo 2012, corrispondente a quella di riconoscimento della dipendenza dalla causa di servizio, sia pure nella diversa qualificazione tabellare conseguita all’aggravamento (VII), rideterminando l’importo dovuto in euro 422,97.

2.5. L’interessato presentava un nuovo ricorso gerarchico insistendo sull’erroneità del riferimento alla disciplina del C.O.M. anziché a quella del r.d. n. 3458 del 1928, sull’assunto che occorreva far riferimento alla data di certificazione dell’infermità, ovvero al massimo il gennaio 2005, come tale antecedente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 66 del 2010.

2.6. Con decreto n. 1/8/2016 del 22 marzo 2016 la competente Direzione Generale del Ministero della Difesa, decidendo su entrambi i ricorsi gerarchici, li respingeva, confermando l’impostazione seguita quanto a normativa applicabile, nonché l’individuazione del quantum e della decorrenza statuiti nel secondo atto dispositivo, n. 5856 del 24 dicembre 2025.

2.7. Con successivo decreto del 13 giugno 2016, infine – per quanto consta non fatto oggetto di gravame- recepiva definitivamente il contenuto dell’atto dispositivo del 24 dicembre 2015, attribuendo all’interessato la somma annua lorda, non riassorbibile e non rivalutabile, di euro 422,97, con decorrenza giuridica dal 13 marzo 2012 e decorrenza economica dal 1° gennaio 2015.

3. Avverso il (solo) provvedimento del 22 marzo 2016 il militare proponeva ricorso presso il T.a.r. per il Lazio.

3.1. Con la sentenza segnata in epigrafe il Tribunale adito accoglieva alcune delle censure avanzate. In particolare riteneva rilevanti le plurime incongruenze asseritamente ravvisabili negli atti presupposti, non derubricabili a meri errori formali, prima fra tutte la mancata qualificazione del secondo atto dispositivo come autotutela rispetto al primo, sì da non consentire una corretta ricostruzione del percorso motivazionale seguito nel rivedere quest’ultimo. Inoltre, pur dovendo essere condivisa la scelta ermeneutica di applicazione dell’art. 1801 C.O.M., anziché degli artt. 117 e 120 del r.d. del 1928, la base di calcolo dello scatto stipendiale andava fatta retroagire alla data della domanda della dipendenza da causa di servizio, non collocata al momento del suo riconoscimento, avvenuto peraltro molto tempo dopo per causa non imputabile al richiedente (sul punto, v. Cons. Stato, sez. II, 6 dicembre 2021, n. 8134, che chiarisce come non possano esser fatti gravare sul privato i ritardi, addirittura di anni, nella definizione del relativo procedimento da parte della p.a.).

3. Il Ministero della Difesa ha proposto appello per l’annullamento della richiamata sentenza affidandosi ai motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

a) erroneamente il Tribunale avrebbe dato valore a meri errori formali, suscettibili di rettifica, sì da ritenerli inficianti l’atto impugnato. Alcuni di quelli richiamati in sentenza, peraltro, non sarebbero neppure tali, quali ad esempio il riferimento alla categoria VIII, anziché alla VII, tanto più che, per esplicita ammissione dello stesso T.a.r., ai fini di causa non vi è differenza di regime giuridico tra le due categorie. Nella maggior parte dei casi, si tratterebbe poi di refusi insignificanti, quali l’indicazione della C.M.O di Roma - che ha certificato l’aggravamento - anziché di quella di AU - che ha accertato l’originaria lesione - ovvero la non esplicitata finalità di annullamento d’ufficio della determinazione precedente, stante la sostanziale qualificazione in tal senso del secondo atto dispositivo, la cui adozione era doverosa;

b) egualmente erronea sarebbe la retrodatazione del dato stipendiale cui commisurare il beneficio al momento della presentazione dell’istanza di dipendenza dell’infermità da causa di servizio. Al contrario, come dimostrato dalla evoluzione della prassi amministrativa finanche antecedente all’entrata in vigore del C.O.M. (v. circolare del 28 novembre 2005, che ha cambiato la precedente del 9 novembre 2001), dopo le modifiche procedimentali apportate dal d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, che ha reso obbligatorio e vincolante il parere del Comitato di verifica della dipendenza da causa di servizio (CVCS), il diritto a percepire il beneficio sorge solo con la formalizzazione di ridetto riconoscimento all’esito di tale parere. In questa direzione d’altro canto si è da sempre orientata l’attività consultiva del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. II, parere n. 4315 del 22 ottobre 2014; 19 dicembre 2018, n. 1670) nonché, da ultimo, il T.a..r. per la Campania, che ha rimesso la norma al vaglio della Corte Costituzionale, (T.a.r. per la Campania, Napoli, sez. VI, ordinanza n. 5237 del 26 luglio 2021, che individua nel provvedimento conclusivo del procedimento, di natura autoritativa, un momento ineludibile dell’insorgere del diritto);

c) la sentenza di primo grado infine avrebbe ignorato totalmente l’impatto del c.d. “blocco stipendiale” introdotto dall’art. 9, comma 1, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sul riconoscimento del beneficio.

3. Con ordinanza n. 2505 del 21 giugno 2023 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare per carenza del periculum in mora , in considerazione della natura della controversia e dello status dell’appellato di dipendente dell’Amministrazione della Difesa, con conseguente possibilità, in ipotesi, di eventualmente recuperare le somme che risultassero indebitamente erogate tramite trattenute sulla retribuzione.

4. Con memoria del 21 luglio 2023 l’appellato ha controdedotto analiticamente alle censure di parte appellante, ribadendo la portata sostanziale dei molteplici errori contenuti negli atti dispositivi a monte del provvedimento impugnato. Quanto alla datazione della decorrenza del beneficio, oltre a difendere la correttezza della ricostruzione del T.a.r. per il Lazio, ha richiesto che il giudice d’appello, « a titolo anche esplicativo della sentenza di primo grado », riconosca la necessaria applicazione della corretta fonte di riferimento normativo da individuare nell’art. 117 del r.d. n. 3458 del 1928 e non nell’art. 1801 C.O.M., in virtù del principio generale del tempus regit actum . La richiesta di riconoscimento della causa di servizio, infatti, è incontestabilmente risalente al 2004 ed è stata riconosciuta sussistente con verbale della Commissione medica ospedaliera di AU del 13 gennaio 2005.

4.1. Tali argomentazioni sono state ribadite anche in occasione della nuova costituzione in giudizio con diverso difensore (14 gennaio 2026), nonché con ulteriore memoria del 6 febbraio 2026 e – inammissibile, in quanto non si contrappone ad alcun atto defensionale di controparte - memoria “di replica” del 17 febbraio 2026.

5. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026 la causa è stata ritualmente chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Il Collegio ritiene l’appello da accogliere, con le precisazioni che seguiranno.

7. È fondata la prima censura, laddove si evidenzia la sostanziale portata non inficiante dei refusi oggettivamente presenti, peraltro non nell’atto impugnato, ma in quelli dispositivi avverso i quali l’interessato ha proposto ricorso gerarchico. Essi, cioè, diversamente da quanto opinato dal T.a.r. per il Lazio, per la loro consistenza e agevole riconoscibilità, non sono affatto tali da confondere la sottesa realtà fattuale, rendendo lacunoso il percorso motivazionale seguito. Ciò trova conferma finanche nella natura dell’atto oggetto di gravame, dalla quale il primo giudice sembra prescindere totalmente: nella specie, trattasi del provvedimento con il quale l’Amministrazione, senza mai mettere in discussione l’ an della spettanza, ha definito la controversia interna afferente la normativa applicabile e la decorrenza della stessa, oltre che, conseguentemente, i relativi importi. Il che è avvenuto, appunto, pronunciandosi sulle censure mosse agli atti dispositivi da parte del militare, distintamente il 9 novembre 2015 e il 22 gennaio 2016, evidentemente ritenuti esenti da quelle mende formali che il militare ha inteso riproporre nuovamente in sede contenziosa. Quanto detto senza considerare che entrambi gli atti dispositivi avevano dichiaratamente natura temporanea e provvisoria, rinviando a quello definitivo di Previmil, che peraltro, benché effettivamente sopravvenuto, non consta essere stato oggetto di autonomo gravame, sì da adombrare pure profili di inammissibilità del ricorso di primo grado, che il Collegio non intende comunque approfondire in quanto da assorbire nell’infondatezza nel merito dello stesso.

8. Afferma dunque il primo giudice che il provvedimento impugnato sarebbe viziato da genericità, nonché manchevole di riferimenti a fatti storici, riverberandosi su di esso le imprecisioni narrative contenute negli atti dispositivi in tale sede criticati. Rileva al riguardo il Collegio che tali presunte manchevolezze sostanziali, per come esemplificate dallo stesso T.a.r. per il Lazio nella sentenza impugnata, non paiono discostarsi affatto dalla consistenza di meri errori materiali, molti dei quali a ben guardare neppure tali, ove si cerchi di dare un senso alle parti narrative degli atti, ancorché innegabilmente non brillino per chiarezza espositiva. L’unico riferimento oggettivamente sbagliato è quello alla C.M.O. di Roma, anziché a quella di AU, ad indicare il momento della diagnosi originaria dell’infermità, della quale la seconda ha certificato soltanto l’aggravamento. Il che non integra alcun errore ricostruttivo, essendo evidente dal tenore del provvedimento e dalla cronologia degli eventi lo sviluppo avuto dalla malattia e la conseguente certificazione dello stesso.

8.1. Sovrapponendo il contenuto dell’atto dispositivo n. 5856 del 24 dicembre 2015 a quello del precedente, n. 3679 del 12 gennaio 2015, ciò che emerge è caso mai l’uso di un linguaggio intruso che sconta l’eccesso di sintesi di una stesura rispondente evidentemente ad un format predeterminato, non l’errata ricostruzione del procedimento sul quale l’Amministrazione era chiamata ad esprimersi. La divergente formulazione del solo passaggio ove si richiama, in entrambi, il provvedimento di Persomil del 13 marzo 2012, sconta un effettivo difetto di chiarezza compilatoria, ma non di equivocità sostanziale. L’utilizzo di una locuzione sincopata, in particolare nell’atto del 24 dicembre 2015, sul quale dichiaratamente si concentrano le censure del primo giudice, adombra aspetti di solo apparente contraddittorietà. L’atto dispositivo di del 12 ottobre 2015, infatti, richiama il decreto del 13 marzo 2012 (quello con il quale è stata riconosciuta la dipendenza dalla causa di servizio), “agganciandovi” la dicitura « che ha riconosciuto l’ascrivibilità, con iscrizione a Tabella “A” 7 categoria di una infermità riconosciuta dalla C.M.O. di Roma con verbale […] del 28 maggio 2015 », sì da riassumere in un’unica frase tutti i passaggi successivi del complesso procedimento: da una parte il riconoscimento della causa di servizio nel 2012, dall’altra la riconduzione dell’infermità alla categoria VII, che è avvenuta successivamente, ovvero a cura della C.M.O. di Roma nel 2015. Quello del 24 dicembre 2015, invece, nel richiamare egualmente il decreto del 2012, ne evoca il contenuto effettivo, basato sulla riconduzione dell’infermità alla categoria VIII, che rispondeva alla diagnosi originaria, precedente l’aggravamento. Ed è in tale passaggio che si annida l’unico errore materiale effettivo, ovvero l’attribuzione di ridetta diagnosi originaria alla C.M.O. di Roma, anziché a quella di AU, cui è da ascrivere la verbalizzazione -correttamente evocata- del 13 gennaio 2005. La divergenza, peraltro, ben si giustifica ove si abbia a mente la modifica della base di calcolo, che nel primo atto era stata ancorata - in maniera oggettivamente errata – al momento dell’aggravamento (da cui il richiamo al verbale della C.M.O. di Roma); nel secondo invece è stato correlato esclusivamente al momento del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, avvenuta sulla base della certificazione originaria della C.M.O. di AU. La linearità dello sviluppo procedimentale rischia dunque di confondersi proprio edulcorando i confini fra i vari e inequivoci atti intermedi. Ciò è talmente vero che lo stesso T.a.r. per il Lazio, come sottolineato dalla difesa erariale, finisce per incorrere in un errore (materiale) ricostruttivo, laddove censura il riferimento al riconoscimento della categoria VIII, anziché alla VII, di cui al decreto n. 679/E del 13 marzo 2012, laddove, al contrario, tale inquadramento è perfettamente rispondente alla situazione esaminata a quel momento, sulla base della sola diagnosi della C.M.O. di AU e prima di quella di aggravamento della C.M.O. di Roma. In senso esattamente opposto a quanto dichiarato nella sentenza impugnata, dunque, il riconoscimento alla categoria VIII è avvenuto subito, e non « in sede di aggravamento della precedente infermità nel 2015 », che ha casomai determinato il passaggio alla categoria VII. La ricostruzione proposta, cioè, sconta anche un errore di impostazione, laddove immagina “l’aggravamento” come passaggio dalla categoria VII alla VIII, mentre il criterio seguito nella Tabella A allegata al d.P.R. n. 915 del 1978 colloca le infermità in ordine decrescente (e dunque esso si concretizza nel passaggio dalla VIII alla VII, come correttamente indicato negli atti).

9.Va ora ricordato che il principio di conservazione degli atti amministrativi ne consente comunque la rettifica o convalida laddove si tratti di porre rimedio a errori materiali o irregolarità involontarie. Il provvedimento di secondo livello che ne consegue è evidentemente profondamente diverso dall’annullamento d’ufficio e dalla revoca, non avendo natura di vero e proprio riesame e non essendo assoggettato alla disciplina di cui agli artt. 21- quinquies e 21- nonies , comma 1, della l. n. 241/1990, in quanto non presuppone alcuna valutazione, più o meno discrezionale, in ordine alla modifica del precedente. Sotto il profilo della misura degli effetti prodotti, la convalida peraltro opera retrospettivamente nel senso che sana il vizio con efficacia ex tunc , e cioè dal momento dell’atto convalidato.

10. Nel caso di specie, tuttavia, si versa addirittura al di fuori dello spazio di operatività della convalida o rettifica, quali rimedi che comunque non toccano il contenuto sostanziale dell’atto. Il mero refuso, corrispondente al c.d. lapsus calami , all’errata digitazione o trascrizione, o ad analoghe inappropriatezze linguistiche, laddove ne sia evidente l’irrilevanza non solo in relazione al contenuto dell’atto, ma finanche rispetto alla sua piena intellegibilità, non necessita di una formale rettifica, in quanto si colloca a monte dell’errore non sostanziale vero e proprio, siccome inidoneo ad incidere sulla sfera giuridica attinta dal provvedimento e ad ingenerare ambiguità. Qualora dunque l’Amministrazione intenda procedervi, la scelta si collocherebbe piuttosto nell’alveo di una - comunque auspicabile, ove la tempistica lo consenta - mera operazione di drafting o riassetto stilistico, che nulla aggiunge o toglie alla scelta originaria e alle motivazioni che la sostengono, delle quali sarebbe infatti inammissibile l’integrazione postuma tanto mediante l’aggiunta di elementi in precedenza mancanti, quanto tramite un’apparente precisazione di elementi esistenti, che in realtà miri a superarne l’inadeguatezza o lacunosità, seppure sub specie di argumentum ad abundantiam .

11. Gli errori segnalati - recte , per quanto sopra detto, l’unico errore effettivo - avrebbero al più richiesto una più attenta rilettura degli atti, di certo non imposto la loro convalida formale, e men che meno ingenerato quella « situazione fattuale falsata rispetto a quella reale » che la sentenza impugnata ha viceversa ritenuto di ravvisarvi.

11.1. Né a diversa conclusione si addiviene valorizzando l’ulteriore asserito errore concettuale messo in luce dal primo giudice, ovvero la mancata qualificazione in termini espliciti di esercizio del potere di autotutela dell’atto dispositivo del 24 dicembre 2015. Anche a non voler dare rilievo all’indicazione in tal senso contenuta nell’ultimo “Considerato” del provvedimento impugnato, laddove afferma chiaramente che «[…] l’atto dispositivo n. 5856 in data 24 dicembre 2015 della Direzione Commissariato Marina militare di Roma è scaturito dal riesame, in autotutela, dei provvedimenti pregressi, anche alla luce delle censure avanzate […]», non si comprende in che modo tale presunta lacuna possa aver contribuito a confondere la ricostruzione fattuale e giuridica del procedimento da parte dell’Autorità sovraordinata chiamata a pronunciarsi sui ricorsi gerarchici.

11.2. In linea generale, va ricordato che l’autoqualificazione di un atto nonché, a contrario , la sua mancata qualificazione esplicita mediante richiamo al nomen iuris o ai sottesi riferimenti normativi, non ne pregiudica affatto il diverso inquadramento, correlato piuttosto alla sua portata sostanziale, per come desumibile dal contenuto. Gli atti amministrativi, cioè, vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma anche risalendo all’effettiva volontà dell’amministrazione ed al potere concretamente esercitato. Nel caso di specie, ove si abbia riguardo alla natura del provvedimento impugnato, trattasi tipicamente di un atto di secondo livello, a contenuto plurimo, stante che per esigenze di economia procedimentale, con lo stesso l’Amministrazione ha inteso definire entrambi i ricorsi gerarchici. Scelta rispondente ad evidenti e apprezzabili ragioni di economia procedimentale, che egualmente non si ravvisa ragione di censurare. I gravami dunque sono stati entrambi rigettati, sia mediante un’analisi delle distinte censure, sia valorizzandone il nucleo di omogeneità contenutistica, in particolare facendo leva sulla portata costitutiva del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio nel paradigma delineato dall’art. 1801 C.O.M. Nel merito della quantificazione del beneficio, il provvedimento ha confermato il contenuto dispositivo dell’atto del 24 dicembre 2015, ricordandone la portata emendativa in parte qua il precedente. Le indicazioni rivenienti dalla cornice normativa, e segnatamente il richiamo al ruolo riservato alle C.M.O. e al C.V.C.S. dal d.P.R. n. 461 del 2001, non lasciano dubbio alcuno sulla correttezza ricostruttiva della vicenda, in diritto, oltre che in fatto.

12. Proprio tale ricostruzione consente di accogliere anche il secondo motivo di gravame, laddove si critica la retrodatazione della decorrenza del beneficio alla data di diagnosi dell’infermità, sull’assunto che le lungaggini frapposte al riconoscimento della sua dipendenza da causa di servizio non avrebbero dovuto essere fatte gravare sul militare, penalizzandolo.

13. Il Collegio ritiene utile in merito un sintetico inquadramento dell’istituto di cui, oggi, all’art. 1801 del d.lgs. n. 66 del 2010, a mente del quale «[a] l personale dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare che, in costanza di rapporto di impiego, ha ottenuto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio per infermità ascrivibile a una delle categorie indicate nella tabella A allegata al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, compete una sola volta, nel valore massimo, un beneficio stipendiale, non riassorbibile e non rivalutabile, pari al: a) 2,50 per cento dello stipendio per infermità dalla I alla VI categoria; b) 1,25 per cento dello stipendio per infermità dalla VII alla VIII categoria ».

13.1. Va innanzi tutto ricordato come la normativa per contro invocata dal militare costituisce l’antecedente storico della disposizione de qua . Trattasi nello specifico degli artt. 117 e 120 del regio decreto 31 dicembre 1928, n. 3458, recante il testo unico delle disposizioni concernenti gli stipendi ed assegni fissi per il Regio esercito, abrogati dall’art. 70, comma 2, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, a decorrere dal 1° gennaio 2009. Tali norme riconoscevano, rispettivamente, agli ufficiali e ai sottoufficiali mutilati o invalidi di guerra l’abbreviazione di due anni o di un anno (secondo la categoria di iscrizione) agli effetti dell’anzianità di servizio per la maturazione degli aumenti periodici di stipendio. Le relative previsioni – così come, per il personale civile, le analoghe norme contenute negli artt. 43 e 44 del regio decreto 30 settembre 1922, n. 1290 – erano state estese dalla legge 15 luglio 1950, n. 539, ai mutilati e invalidi per causa di servizio, ossia, come precisato dall’art. 3 della stessa, a « coloro che alle dirette dipendenze dello Stato e degli enti locali territoriali e istituzionali, hanno contratto, in servizio e per causa di servizio militare o civile, debitamente riconosciuta, mutilazioni od infermità ascrivibili ad una delle categorie di cui alla tabella A, annessa alla legge 19 febbraio 1942, n. 137 ».

14. Afferma il T.a.r. per il Lazio che la normativa applicabile ratione temporis al caso di specie, con riferimento all’attribuzione dei benefici economici, « è rinvenibile nell’art. 1801 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, entrato in vigore il 9 ottobre 2010 ». Ciò in ragione della data di perfezionamento dell’iter di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, ovvero il 13 marzo 2012. Salvo poi contraddittoriamente ancorarne il computo alla data di avvio del relativo procedimento.

14.1. Sul punto, l’appellato non ha avanzato alcuna specifica censura, sicché la relativa affermazione è da ritenersi consolidato nell’intangibilità del giudicato. Nessun valore, infatti, può attribuirsi alla pretesa, inserita quasi come un obiter all’interno della prima memoria difensiva, di fornire una sorta di interpretazione autentica nella direzione auspicata dei contenuti della sentenza impugnata dal Ministero. Essa, infatti, si palesa inammissibile non tanto e non solo in ragione della sua evidente estraneità al sistema, che vuole i rimedi giurisdizionali riconducibili ad un quadro tipizzato, quanto più semplicemente - e radicalmente - in quanto volta a mutare il contenuto della pronuncia del T.a.r., facendole dire l’esatto contrario di quanto in essa decisa, senza neppure farlo oggetto di critica.

14.2. Ad ogni buon conto, il Collegio ritiene di condividere la ricostruzione della disciplina intertemporale per come indicata dal primo giudice, stante che essa discende proprio dalla corretta applicazione di quel principio del tempus regit actum cui lo stesso ha inteso fare riferimento, avuto riguardo tuttavia al momento della effettiva insorgenza del diritto, non certo a quello dell’avvio del procedimento volto a individuarne i presupposti originari. E tale momento va identificato nel riconoscimento formale della dipendenza da causa di servizio dell’infermità, che nel caso di specie, essendo avvenuto nel 2012, ricade inevitabilmente nella disciplina del C.O.M.

15. Dal testo dell’art. 1801 C.O.M. e dalla sua collocazione sistematica – nel Capo II del Titolo IV del Libro VI dello stesso, dedicato al « Trattamento economico stipendiale aggiuntivo » – emerge che lo scatto di cui è causa consiste in una posta economica aggiuntiva spettante al dipendente che abbia ottenuto, non necessariamente in costanza di rapporto di impiego (Corte cost., sentenza n. 13 del 2024), il riconoscimento della derivazione da fatti di servizio di una patologia contemplata in una delle categorie di cui alla Tabella A allegata al d.P.R. n. 915 del 1978.

15.1. La giurisprudenza di legittimità e quella amministrativa sono giunte in materia ad esiti ricostruttivi diversificati, tali comunque da non incidere sull’individuazione del momento di insorgenza del diritto alla sua percezione: secondo la prima, si tratterebbe della compensazione della maggiore onerosità dell’attività lavorativa svolta dal dipendente invalido per fatti di servizio, la cui attribuzione andrebbe annoverata « tra gli emolumenti che il datore di lavoro pubblico, in presenza dei presupposti legittimanti, è tenuto ad erogare, sussistendo un ineludibile nesso di corrispettività tra infermità per causa di servizio ed incremento » (Cass., sezione lavoro, ordinanza 27 giugno 2024, n. 17806); per l’altra invece, l’istituto sarebbe « estraneo alla dinamica del rapporto di lavoro ( id est : non avendo alcun collegamento con il maturato economico), non ha natura stipendiale (come la RIA) ma ha natura di emolumento accessorio sia pure pensionabile » (Cons. Stato, parere n. 1476 del 2010). In entrambe le ricostruzioni, è inequivoco che si tratti di una posta incrementativa del trattamento economico spettante al dipendente.

16. La Corte costituzionale ha attinto la disciplina di tale posta stipendiale per ben due volte nel corso del 2024, la prima in maniera per così dire “diretta”, avendo interessato proprio l’art. 108 del d.lgs. n. 66 del 2010 e l’altra censurando la disciplina del blocco stipendiale, nella misura in cui non ha tenuto conto della particolarità causale di tale elargizione. Si è così addivenuti ad una ricostruzione della genesi e dei contenuti dell’istituto, che porta a superare definitivamente pregressi orientamenti incompatibili con la stessa.

16.1. In particolare, come pure ricordato dal T.a.r. per il Lazio, alcune pronunce di questo Consiglio di Stato hanno inteso valorizzare il fattore tempo nella gestione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, ritenendo che i ritardi, spesso cospicui, non debbano gravare sul privato richiedente (cfr. Cons. Stato, sez. II, 20 dicembre 2022, n. -OMISSIS-; id ., 6 dicembre 2021, n. 8134, richiamata anche nella sentenza impugnata).

16.2. Una volta tuttavia chiarita definitivamente la portata costitutiva dell’atto formale di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, è evidente che tali ricostruzioni non possano più trovare spazio, in quanto farebbero retroagire il beneficio ad un momento antecedente il sorgere del diritto alla sua percezione. Il ritardo nella conclusione dei procedimenti de quibus , dunque, per quanto censurabile sul piano dell’opportunità e della correttezza, potrà essere superato attingendo ai normali rimedi messi a disposizione dell’interessato a fronte dell’inadempimento della p.a., ma non potrà assumere alcuna ulteriore significatività, a maggior ragione nel senso di consentire la retrodatazione di effetti che non si sono ancora prodotti. In mancanza, cioè, della “certazione costitutiva” sulla base del parere del C.V.C.S., la sussistenza della patologia accertata dalla C.M.O. non è capace di produrre alcun effetto economico, costituendo solo un antecedente necessario nel procedimento a formazione progressiva che si perfeziona solo con la formalizzazione del riconoscimento (anche) del nesso eziologico tra la sua insorgenza e il servizio svolto.

17. Con la decisione n. 13 del 2024, dunque, la Corte costituzionale, nel sancire l’illegittimità dell’art. 1801 C.O.M: nella parte in cui condiziona(va) l’attribuzione del beneficio al riconoscimento della infermità in costanza del rapporto di impiego, anziché al dato della sua insorgenza in attività di servizio, ha chiaramente affermato la richiamata natura « certativa » del procedimento che riconosce l’infermità. Gli elementi costitutivi del diritto vengono colà individuati nell’infermità, che deve rientrare in una fattispecie tra quelle specificamente indicate dalla norma, e nella sua derivazione da causa di servizio, « mentre gli effetti economici conseguenti derivano direttamente dalla legge e trovano la loro ratio giustificatrice nell’esigenza di attribuire un beneficio economico a colui che ha subito una menomazione nell’assolvimento del proprio dovere » (paragrafo 8.2).

18. La successiva, n. 207 del 2024, a sua volta, con affermazioni ancora più inequivoche in termini ricostruttivi, ha meglio precisato cosa debba intendersi per tale funzione “certativa”, sgombrando il campo da possibili letture in senso dichiarativo e non costitutivo. Pronunciandosi sulla legittimità dell’art. 9, commi 1 e 21, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, laddove “congelano”, tra le misure stipendiali, anche quella di interesse, ha affermato: « Il diritto al beneficio ex art. 1801 cod. ordinamento militare […] sorge con l’accertamento costitutivo della derivazione dalla causa di servizio di una infermità ascrivibile ad una delle categorie di cui alla Tabella A allegata al d.P.R. n. 915 del 1978 ».

19. L’analisi incrociata dei principi espressi nelle due sentenze fuga ogni incertezza interpretativa, dunque, sull’esatta portata della “certazione”, richiamandone il significato di vero e proprio accertamento costitutivo. Verso la stessa convergono l’accertamento della commissione medica ospedaliera, afferente alla diagnosi di infermità e quello del comitato di verifica per le cause di servizio, che si riferisce, invece, più propriamente, alla sua derivazione causale da attività di servizio. Entrambi gli organi emettono pareri obbligatori e vincolanti per la pubblica amministrazione, che decide in conformità, adottando un provvedimento espressione di discrezionalità tecnica, in quanto basato su cognizioni medico-specialistiche e medico-legali. Prima di tali pareri, tuttavia, e segnatamente prima del secondo, che collega l’infermità al servizio, nessun ristoro del patimento subito in ragione dello stesso è ipotizzabile, mancandone gli elementi costitutivi, appunto.

19.1. Ai sensi degli articoli 6, 11 e 14 del d.P.R. n. 461/2001, infatti, le Commissioni mediche si pronunciano in merito alla diagnosi dell’infermità o lesione, ove possibile comprensiva anche dell’esplicazione eziopatogenica, nonché in ordine al momento della conoscibilità delle patologie e delle conseguenze sull’integrità fisica, psichica e sensoriale e sull’idoneità al servizio. Spetta tuttavia in via esclusiva al Comitato di verifica accertare la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttrici di infermità e lesione in relazione ai fatti di servizio e al rapporto causale o concausale determinante tra i fatti medesimi e l’infermità o lesione oggetto di accertamento (cfr. Cons. Stato, Sez. I, 22 luglio 2021, n. 1311; id. , 12 aprile 2024, n. 470 e 24 aprile 2024, n. 751; sez. II, 17 luglio 2023, n. 6981).

19.2. In sintesi, dalla formulazione letterale dell’art. 1801 del d.lgs. n. 66 del 2010 - il cui richiamo nell’atto impugnato si palesa dunque tutt’affatto che stereotipato o addirittura tautologico - consegue che solo con l’emanazione del provvedimento formale dell’amministrazione di appartenenza dell’interessato, nella parte in cui riconosce o nega la dipendenza della causa di servizio in relazione ad una determinata patologia, si produce l’effetto favorevole dell’insorgenza del diritto alla corresponsione della posta stipendiale aggiuntiva (v. ex multis da Cons. Stato, sez. I, parere dell’11 dicembre 2023, n. 1514; id ., 19 luglio 2023, n. 1050; 13 luglio 2023, n. 1030; sez. IV, 8 gennaio 2020, n. 142 del 2020; id ., 23 novembre 2018, n. 6650).

20. L’accoglimento anche del secondo motivo di gravame non esime il Collegio da alcune considerazioni afferenti la terza censura, ancorché ultronea rispetto ai fatti di causa.

21. L’Amministrazione rivendica l’applicabilità all’emolumento di cui è causa del “blocco stipendiale” di cui al d.l. n. 78 del 2010, criticando la sentenza impugnata in quanto non ha affrontato la relativa tematica. L’appellato, dal canto suo, giustifica la (presunta) lacuna in ragione della scelta ermeneutica operata dal T.a.r., che avendo anticipato al 2004, anno di presentazione dell’istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, il computo della decorrenza, l’ha evidentemente collocata ben al di fuori del perimetro di operatività delle misure di spending review adottate a partire dal 2010.

21.1. In realtà, il ricorrente non ha avanzato né allora né ora alcuna censura in merito, lamentando soltanto il travisamento e l’erronea valutazione dei fatti e della data di decorrenza dei benefici, nonché, in maniera più tranchante , rivendicando l’applicabilità degli artt. 117 e 120 del r.d. n. 3458 del 1928. A ben guardare anzi nella ricostruzione fornita dell’attualità del proprio interesse a ricorrere egli ne dà per scontata l’applicabilità, dolendosi piuttosto del “rallentamento” nella progressione di carriera determinato dalle scelte dell’Amministrazione, sì da farle impattare nel “blocco stipendiale”, appunto. In alcun modo, pertanto, la tematica poteva costituire oggetto di vaglio da parte del primo giudice.

21.2. Preme tuttavia ricordare che, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa erariale, ridetta disciplina non doveva trovare applicazione anche rispetto agli emolumenti di cui all’art. 1801 C.O.M. Come già riportato al paragrafo 18, con la sentenza n. 207 del 2024 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 9, commi 1 e 21, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, proprio nella parte in cui non escludeva dal proprio ambito di applicazione gli scatti per invalidità di servizio di cui alla norma in esame, per violazione dell’art. 3 della Costituzione. Non sottrarre dal blocco stipendiale tale tipologia di beneficio, che, pur aggiungendosi al trattamento economico, « non persegue specificamente la finalità di miglioramento patrimoniale propria degli incrementi retributivi, ma risponde ad un’esigenza di tutela indennitaria del lavoratore colpito da invalidità per ragioni di servizio, esibisce una intrinseca irragionevolezza ».

22. Va ora ricordato che secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato l’annullamento del provvedimento adottato sulla base di una norma dichiarata incostituzionale è possibile solo se col ricorso sia stata proposta la relativa censura. Con maggior precisione, il giudice non può recepire, in sentenza, qualsiasi decisione di costituzionalità che abbia investito la disciplina normativa applicata nel caso al suo esame, dovendo limitarsi a quelle dotate di diretta rilevanza sul caso in giudizio. Rilevanza da valutare nei limiti tracciati in ricorso dalle parti. (Cons. Stato, sez. I, parere del 12 aprile 2024, n. 470, cit. supra , che si riferisce proprio alla sopravvenienza, nelle more della definizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, della sentenza della Corte costituzionale 9 febbraio 2024, n. 13).

22.1. Si è cioè ritenuto di garantire il punto di equilibrio tra l’interesse generale alla legalità costituzionale e la natura del giudizio amministrativo impugnatorio diversificando gli effetti della pronuncia di incostituzionalità sul giudizio amministrativo: nel caso in cui la norma scrutinata dal giudice delle leggi attribuisca all’amministrazione il potere, il giudice può procedere all’annullamento officioso del provvedimento sottoposto ritualmente al suo sindacato; laddove, invece, si tratti di disposizione che ne regola i modi di esercizio, egli potrà farlo solo se il ricorrente abbia articolato, nella sostanza ( e secondo una recente giurisprudenza evolutiva ciò sarebbe anche possibile ricorrendo all’istituto dei motivi aggiunti, comunque mai articolati da alcuno nel presente giudizio) una censura avente ad oggetto il cattivo esercizio della funzione pubblica regolato dalla norma poi eliminata (Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2023, n. 4523).

22.2. Nel caso di specie le parti non hanno in alcun modo messo in discussione, né in fase procedimentale, né in fase giurisdizionale, l’applicazione del blocco stipendiale, cui gli atti dispositivi e il provvedimento definitivo di Persomil fanno espresso riferimento posticipando la decorrenza economica rispetto a quella giuridica e fissandola al 1° gennaio 2015, di cessazione del regime di “congelamento”. La questione, paradossalmente, viene posta per la prima volta dalla Amministrazione appellante, laddove il ricorrente ha piuttosto contestato funditus il fondamento normativo del potere esercitato, invocando l’applicazione di una disciplina abrogata al momento del sorgere del proprio diritto.

22.3. A ciò consegue l’impossibilità per il Collegio, salvo andare ultra petita , di pronunciarsi sull’atto che conferma quello dispositivo del 24 dicembre 2015 nella parte in cui fissa la decorrenza economica del beneficio al 1° gennaio 2015, fermo restando l’eventuale ricalcolo cui l’Amministrazione, alla luce delle ricordate sopravvenienze normative, ritenga di determinarsi.

23. Per tutto quanto sopra detto l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. -OMISSIS- va respinto il ricorso di primo grado.

23.1. La complessità della materia trattata, in fatto e in diritto, giustifica la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO RM, Presidente

LL AN, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LL AN	IO RM

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.