N. 00949/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 27/01/2026
N. 00690 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00949/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 949 del 2025, proposto da SA
CH, rappresentata e difesa dall'Avvocato Alessandro Cresti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di IA
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
IA
nei confronti
HI NI ON, non costituito in giudizio
per la riforma N. 00949/2025 REG.RIC.
della sentenza n. 13699 dell'8 luglio 2024 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II stralcio, resa tra le parti, che ha dichiarato inammissibile e comunque respinto nel merito il ricorso proposto dall'odierna appellante contro la determinazione dirigenziale n. prot. CO/166482/2019 del 12 novembre 2019
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellata Roma Capitale; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Consigliere Massimiliano
LI e uditi per l'odierna appellante, SA CH, l'Avvocato Alessandro
Cresti.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso principale, proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (di qui in avanti per brevità il Tribunale), l'odierna appellante
– titolare di una licenza attività commerciale per vendere su area pubblica prodotti del settore alimentare e non alimentare, con somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, su posteggio fisso in Ostia, Piazzale Cristoforo CO – ha impugnato i provvedimenti con cui la Giunta Municipale con la deliberazione n. 12/2019 ha proceduto alla delocalizzazione della occupazione di suolo pubblico goduta dalla medesima, con revoca (parziale) della precedente concessione, spostandola da piazzale Cristoforo CO nella nuova postazione (ridotta da 24 mq. a 15 mq.) sita nell'area parcheggio tra via Alessandro Geraldini e via Isabella di Castiglia.
1.1. La delocalizzazione è motivata con richiamo alle sopravvenute norme capitoline in materia di occupazioni di suolo pubblico (di cui alla DAC 39/2014 e 82/2018), nonché ai pareri in merito alla compatibilità della postazione con il codice della strada N. 00949/2025 REG.RIC.
e con la tutela dei beni culturali espressi, nel tempo, dalle strutture competenti in occasione della richiesta di voltura in suo favore inoltrata dalla ricorrente.
1.2. Nel ricorso introduttivo la ricorrente ha innanzitutto premesso che nel 2017 la concessione era stata ritenuta scaduta e che soltanto in virtù dell'ordinanza n.
4813/2018 del Tribunale, resa nel giudizio R.G. n. 7839/2017, ha infine ottenuto, in data 7 novembre 2018, l'annullamento d'ufficio dell'atto impugnato con cui era stata ordinata la sospensione dell'attività in quanto ritenuta priva di titolo nonché
l'accoglimento della sua istanza di voltura del titolo.
1.3. Successivamente, tuttavia, il Municipio ha avviato il procedimento per revocare la concessione (come sopra volturata), per ricollocarla e ridurla.
1.4. Il procedimento è stato dapprima concluso con la determinazione dirigenziale del
15 luglio 2019, impugnata dinanzi al medesimo Tribunale nel giudizio R.G. n.
12642/2019, che è poi stata ritirata e riadottata a seguito degli indirizzi dati dalla
Giunta Municipale con la deliberazione qui impugnata, che è motivata, in sintesi, con richiamo ai pareri già acquisiti in occasione delle precedenti determinazioni, cui è stato dato seguito con la D.D. del 19 novembre 2019, pure impugnata.
1.5. In data 23 dicembre 2019, poi, Roma Capitale ha ordinato la sospensione dell'attività in base ad accertamenti svolti ad ottobre 2019 (nel vigore della determinazione dirigenziale del 15 luglio 2019, poi ritirata).
2. Avverso questi ultimi atti con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente in prime cure ha lamentato:
1) la nullità degli atti impugnati per erroneità del procedimento amministrativo, nonché, per eccesso di potere sotto il profilo della ingiustizia manifesta: secondo la ricorrente, in sostanza, l'atto sarebbe contraddittorio perché da un lato avrebbe revocato la concessione e, dall'altro, la avrebbe tuttavia delocalizzata, presupponendone dunque la vigenza, peraltro richiamando pareri erroneamente resi in occasione della precedente mera istanza di subentro e, inoltre, Roma Capitale avrebbe N. 00949/2025 REG.RIC.
prescelto come sito di destinazione un'area già occupata dalla licenza di rotazione del controinteressato evocato in giudizio (sul punto la ricorrente ha altresì chiesto svolgersi una c.t.u.);
2) la violazione e la falsa applicazione del d. lgs. n. 59 del 2010, dell'art. 70 comma
5; della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 75/2010 in materia di concessione
OSP, del d.l. n. 246 del 2016, conv. in l. n. 19 del 2017, perché Roma Capitale avrebbe revocato la concessione nonostante la proroga disposta con la normativa indicata, già richiamata dal Tribunale nel precedente giudizio instaurato dalla ricorrente.
3) la violazione dell'art. 100, comma 5, della L.R. n. 90 del 2019: per gli stessi motivi, sarebbe violata anche la norma indicata, che ha disposto la proroga delle concessioni in essere al momento della entrata in vigore della l. n. 205 del 2017;
4) la violazione della DAC 39/014 art. 9, perché la ricollocazione della concessione non sarebbe disciplinata dalla DAC richiamata nel provvedimento;
5) l'ingiustizia manifesta in merito alla riduzione delle dimensioni della concessione di suolo pubblico.
2.1. Nel primo grado del giudizio si è costituita Roma Capitale, per resistere all'impugnativa proposta dall'odierna appellante.
2.2. Con il decreto 237/2020 è stata respinta dal Tribunale l'istanza cautelare monocratica, come confermato in sede cautelare collegiale con l'ordinanza n.
610/2020.
2.3. L'ordinanza è stata parzialmente riformata in sede di appello cautelare con ordinanza n. 4981 del 28 agosto 2020 di questo Consiglio di Stato, sez. V, rilevandosi che «appare corretta la valutazione del giudice di primo grado in punto di utilizzabilità dei pareri raccolti da Roma Capitale al fine di procedere al riesame dell'originaria concessione di suolo pubblico, che il trasferimento in sito alternativo appare adeguato esito della comparazione degli opposti interessi e che, altresì, resta incerta la ragione per la quale Roma Capitale abbia disposto la riduzione di suolo N. 00949/2025 REG.RIC.
concesso» sicché «il Collegio ritiene opportuno disporre l'accoglimento della misura cautelare richiesta e sospendere il provvedimento impugnato nei limiti della prevista riduzione dell'area in concessione».
2.4. Con il successivo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la D.D. del 7 gennaio 2020 per la rimozione coattiva del posteggio, ribadendo i motivi di ricorso sopra riassunti.
2.5. Con l'ordinanza n. 4361/2020 (non appellata) è stata respinta l'istanza cautelare annessa al ricorso accessorio, «considerato che, ad una sommaria delibazione propria della presente fase di giudizio, in disparte dalla omessa evocazione in giudizio del
Ministero per i beni culturali ed ambientali che sarà esaminata nella successiva fase di merito, la domanda cautelare non può essere accolta, tenuto conto dell'articolato percorso motivazionale riscontrabile nei provvedimenti gravati sia in via principale che per motivi aggiunti, che giustificano pienamente il ricollocamento dell'automezzo mediante il quale la ricorrente esercita l'attività commerciale da Piazzale Cristoforo
CO alla nuova area indicata dall'Amministrazione comunale».
2.6. In vista dell'udienza di discussione del ricorso, la ricorrente ha dedotto con memoria la violazione dell'art. 44, comma 3-bis, della L.R. n. 33 del 1999.
2.7. Alla pubblica udienza del 12 aprile 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
3. All'esito del giudizio, con la sentenza n. 13669 dell'8 luglio 2024, il Tribunale ha ritenuto inammissibile e, comunque, anche infondato nel merito il ricorso proposto dall'odierna appellante.
4. Sotto il profilo in rito il Tribunale ha rilevato (come già evidenziato in sede cautelare) che non è stata evocata in giudizio la Soprintendenza statale né è stato peraltro impugnato il relativo parere, sebbene il provvedimento gravato sia stato reso, tra l'altro, sulla base dello stesso, contestandone la necessità.
4.1. Da ciò conseguirebbe, in linea con quanto già esposto in precedenti giurisprudenziali del Tribunale (sentenze nn. 1233 e n. 5781 del 2017, n. 9873 n. N. 00949/2025 REG.RIC.
10693 del 2020, n. 3919 del 2022), l'inammissibilità del ricorso, avendo tale parere natura obbligatoria e vincolante.
4.2. Il primo giudice ha ricordato, sul punto, che l'art. 10, comma 4, lettera g) del d. lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) qualifica le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico come “beni culturali”, ai quali la legge riserva particolare tutela, attribuendo tra l'altro al Ministero per i Beni e le Attività Culturali peculiari prerogative che, ai sensi dell'art. 3, comma
2, dello stesso Codice, si esplicano anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale.
4.3. In questo modo la protezione dei beni culturali è garantita da un vincolo ope legis, che può essere rimosso solo dopo l'intervento della procedura di verifica dell'interesse culturale prevista dall'art. 12, comma 2, del Codice che, in base al successivo art. 52, condiziona le scelte delle Amministrazioni comunali nel regolare l'esercizio del commercio nelle aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico o monumentale, frutto di una necessaria pianificazione congiunta tra l'amministrazione statale e quella comunale.
4.4. Vi è dunque una preordinata competenza dell'amministrazione statale, motivata dalle esigenze di protezione del patrimonio culturale, alle scelte delle amministrazioni locali nell'approvazione delle aree soggette ad occupazione da parte degli esercenti il commercio, che si esplica nell'espressione di un parere obbligatorio, il cui contenuto
è vincolante per l'amministrazione comunale, stanti le specifiche competenze attribuite dal Codice citato all'amministrazione centrale.
4.5. Tale parere integra dunque un atto autonomamente lesivo, suscettibile, perciò, di apposita impugnativa con evocazione in giudizio dell'amministrazione che lo ha adottato, con la conseguenza che il ricorso sarebbe da ritenere inammissibile, attesa la natura vincolata della determinazione comunale contestata sotto questo profilo. N. 00949/2025 REG.RIC.
5. Fermo quanto sopra, il Tribunale ha ritenuto il ricorso comunque infondato anche nel merito, anche a prescindere dalla inammissibilità delle nuove censure formulate nella memoria versata in atti per la discussione del ricorso in merito al principio della
“equivalenza” di postazione in caso di revoca della concessione.
5.1. Invero, ha osservato il primo giudice, l'intero impianto del ricorso mira a contestare il potere della pubblica amministrazione di rivedere, in secondo grado, la concessione originaria, sia sotto il profilo della localizzazione che della ampiezza, poiché essa era stata prorogata ex lege, con la conseguenza – in tesi – che l'amministrazione non avrebbe neanche potuto fondare le proprie determinazioni sui pareri precedentemente resi.
5.2. L'assunto non è parso al primo giudice persuasivo (come tra l'altro ampiamente evidenziato in sede cautelare, nelle ordinanze sopra trascritte), in quanto risulta confondere il profilo della perdurante efficacia della concessione, che non è in discussione (anzi, è presupposta), con il generale potere di secondo grado, in capo alla pubblica amministrazione, di modificare la concessione al ricorrere di determinate circostanze rilevanti per la tutela del pubblico interesse (nella specie ricorrenti e debitamente illustrate nella motivazione del provvedimento), nonché con il dovere, normativamente previsto, di adeguare la concessione stessa alla normativa sopravvenuta, ivi incluso il profilo relativo alla sua ampiezza.
5.3. Il Tribunale ha peraltro soggiunto, il che rileva anche sotto il profilo dell'effettiva sussistenza dell'interesse, che risulta in atti che la postazione è stata delocalizzata di pochi metri.
6. Alla luce di tali ragioni, dunque, con la citata sentenza n. 13699 dell'8 luglio 2024, il Tribunale ha dichiarato inammissibile e, comunque, anche nel merito, come detto, respinto il ricorso, siccome integrato dai motivi aggiunti. N. 00949/2025 REG.RIC.
7. Avverso tale sentenza ha proposto appello KS CH, lamentandone l'erroneità per le ragioni che di seguito saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.
7.1. Si è costituita Roma Capitale, con mero atto formale, per resistere all'appello.
7.2. Infine, nella pubblica udienza del 20 gennaio 2026, il Collegio, sentito il solo difensore dell'appellante, ha trattenuto la causa in decisione.
8. L'appello è infondato.
8.1. Ritiene il Collegio, per il principio della ragione più liquida, di prescindere dalla questione della inammissibilità del ricorso, per la mancata notifica alla
Sovrintendenza, rilevata dal Tribunale – inammissibilità peraltro, si osserva per incidens, di assai dubbia configurazione, nel caso di specie, non potendo il parere della
Sovrintendenza, avuto riguardo alla natura sostanziale dell'atto e cioè, come ora si dirà, rispetto a una mera ricollocazione del posteggio, considerarsi vincolante, ma alla stregua di semplice atto endoprocedimentale, per quanto dotato di un notevole peso istruttorio – dato che il ricorso risulta, comunque, infondato nel merito, come pure ha rilevato il Tribunale stesso, con motivazione che va esente da censura.
8.2. Invero, appare incontestabile che l'art. 9 del Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico, approvato con deliberazione A.C. n. 39 del 2014, preveda che per sopravvenute ragioni di interesse pubblico, e in qualsiasi momento,
Roma Capitale possa disporre la modifica, con provvedimento motivato, della concessione di occupazione di suolo pubblico e, al di là dell'improprio nomen usato
(revoca anziché modifica o ricollocazione del posteggio), il provvedimento, impugnato in primo grado, sia espressione di tale potere di modifica, immanente in ogni forma di potere concessorio a tutela dell'interesse pubblico.
8.3. Le motivazioni di tale spostamento sono bene espresse nel provvedimento di
Roma Capitale, con legittimo richiamo sia al parere negativo della Sovrintendenza, per il vincolo di tutela di cui al D.M. 21710/1954, dato che il posizionamento di un N. 00949/2025 REG.RIC.
camion bar nel punto individuato avrebbe sicuramente un impatto negativo divenendo elemento di disturbo della percezione dello sfondo, costituito dal litorale e dal mare e, dunque, in contrasto con i criteri di tutela dell'area vincolata, sia al parere negativo del Gruppo Municipale X Mare del Corpo della Polizia Locale di Roma Capitale, essendo la struttura mobile collocata in un'area adiacente alla carreggiata stradale destinata a parcheggio libero.
8.4. Lo spostamento del posteggio da piazzale Cristoforo CO nel parcheggio tra via Alessandro Geraldini e via Isabella di Castiglia, individuato in sede di conferenza dei servizi del 19 dicembre 2018, appare dunque legittimo né le censure, generiche e assertive, dell'appellante sono in grado di scalfire tale corretta valutazione.
8.5. Anche la censura inerente alla contestata riduzione dell'estensione della concessione, da 24 mq. a 15 mq., non è degna di accoglimento, nel merito, posto che tale riduzione, evidentemente commisurata al contesto della nuova collocazione, non sembra ostare all'esercizio dell'attività commerciale dell'appellante, non bastando certo il dato della minor estensione spaziale a dimostrare, in sé, l'illegittimità della nuova ricollocazione.
8.6. Né il Collegio ritiene che il generico riferimento agli indici normativi, di cui a p.
35 del ricorso in appello, possa ostare a quella che, in sostanza e come detto, non già una revoca, ma una ricollocazione della concessione in contesto adeguato alla tutela del vincolo paesaggistico e alla viabilità, espressione del potere di modifica immanente al potere concessorio, come emerge dalla lettura dell'art. 9 del citato
Regolamento (v., supra, § 8.2.) e come ha, correttamente, evidenziato la sentenza impugnata.
9. Ne segue che, per tutte le ragioni espresse, l'appello vada respinto, meritando piena conferma la sentenza qui gravata. N. 00949/2025 REG.RIC.
10. Le spese del presente grado del giudizio, per la complessità delle questioni esaminate e attesa, comunque, la sola costituzione con mero atto di forma di Roma
Capitale, possono essere interamente compensate tra le parti.
10.1. Rimane definitivamente a carico dell'appellante per la soccombenza il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da SA CH, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di SA CH il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:
OB EP, Presidente
Massimiliano LI, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
Rosaria Maria Castorina, Consigliere N. 00949/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Massimiliano LI
IL PRESIDENTE
OB EP
IL SEGRETARIO