Pubblicato il 04/05/2026

N. 03420/2026REG.PROV.COLL.

N. 09741/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9741 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Teofilo Migliaccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy e Ufficio Territoriale del Governo Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quarta, n. 20705/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e dell’Ufficio Territoriale del Governo Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 il Cons. Giovanni PA. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. La società -OMISSIS- propone appello avverso la sentenza del AR per il Lazio n. 20705/2024 che ha respinto il ricorso proposto dalla stessa società e teso ad ottenere la dichiarazione di illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di riesame presentata in data 30 maggio 2024, così come integrata e sostituita rispettivamente il 05 luglio 2024 e l’08 luglio 2024, relativa all’annullamento del provvedimento di revoca n. 2944 del 29 ottobre 2013 del finanziamento concesso ex l. 488/1992, mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

- la società -OMISSIS- s.a.s., esercente attività di “frantumazione di inerti lapidei”, ha ottenuto, con d.d.g. del Ministero delle Attività Produttive n. 133.706 del 24.11.2004, un contributo di € 210.755,74, a fronte di investimenti ritenuti ammissibili per € 688.300,00, erogabile in due quote annuali di € 105.377,87, che veniva interamente erogato all’impresa;

- tale contributo veniva revocato con d.d.g. del Ministero dello Sviluppo Economico n. 2944 del 29 ottobre 2013 sul presupposto che la Prefettura di Napoli, con prefettizia riservata del 6 ottobre 2011, aveva informato l’Amministrazione di avere ravvisato, con riferimento alla società beneficiaria della provvidenza, tentativi di infiltrazione mafiosa, da parte della criminalità organizzata, in grado di condizionare gli indirizzi e le scelte imprenditoriali della società stessa;

- a tale revoca seguiva l’ordine di recupero dell’agevolazione concessa;

- avverso il suddetto provvedimento la società ricorrente, assumendone l’illegittimità, proponeva ricorso al AR per la AM che lo respingeva con sentenza del 22 dicembre 2015, n. 5874;

- la suddetta decisione veniva quindi impugnata davanti al Consiglio di Stato che confermava la decisione del Tribunale con sentenza del 23 novembre 2017, n. 5470;

- a seguito delle predette decisioni, in data 30 maggio 2024, il sig. -OMISSIS- in qualità di legale rappresentante della -OMISSIS- s.a.s., presentava istanza volta ad ottenere una certificazione di annullamento del provvedimento di revoca n. 2944 del 29 ottobre 2013, a cui non seguiva alcuna risposta da parte dell’Amministrazione;

- la parte ricorrente presentava, quindi, in data 5 e 8 luglio 2024, due ulteriori diffide al rilascio della predetta certificazione a cui l’Amministrazione non dava riscontro.

3. La società -OMISSIS- s.a.s. ha impugnato il silenzio serbato dall’Amministrazione sulle suddette istanze di annullamento in autotutela del provvedimento di revoca, chiedendone la dichiarazione di illegittimità sulla base del seguente unico motivo:

- Violazione e/o errata applicazione degli artt.1 e 2 della l. 7.8.1990 n.241 - Violazione e falsa applicazione dell’art.94 del d.lgs. del 06.09.2011, n.159 - Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero delle Imprese e del Made in Italy chiedendo l’integrale reiezione del ricorso.

5. Con sentenza n. 20705/2024 il AR per il Lazio ha rigettato il ricorso.

In particolare il AR ha ritenuto che:

- il ricorso non era meritevole di favorevole considerazione, consistendo lo stesso in una impugnazione del silenzio serbato dall’Amministrazione su due istanze volte ad attivare il potere di annullamento in autotutela della stessa, su una questione già oggetto di impugnazione da parte della ricorrente e decisa in senso sfavorevole alla medesima con la sentenza del AR AM (Sezione Terza) del 22 dicembre 2015, n. 5874 che respingeva il ricorso dalla stessa proposto e la sentenza del Consiglio di Stato (Sezione Sesta) del 31 novembre 2017 – passata in giudicato – che confermava la predetta decisione e, quindi, la legittimità del provvedimento di revoca n. 2.944 del 29 ottobre 2013 del contributo/finanziamento di cui alla l. 488 del 1992;

- non sussisteva alcun obbligo di provvedere su tali istanze da parte dell’Amministrazione, atteso che per giurisprudenza costante deve escludersi che, in presenza di una inerzia dell’Amministrazione nell’evadere l’istanza di autotutela formulata dal privato, questi possa avvalersi degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento avverso i rifiuti, le inerzie o i silenzi antigiuridici non sussistendo alcun obbligo per l’Amministrazione di pronunciarsi su un’istanza volta a ottenere un provvedimento in via di autotutela, non essendo coercibile dall’esterno l’attivazione del procedimento di riesame della legittimità dell’atto amministrativo mediante l’istituto del silenzio-rifiuto e lo strumento di tutela offerto ex art. 117 del d.lgs. n. 104/2010;

- in ambito amministrativo i provvedimenti di autotutela sono manifestazione dell’esercizio di un potere tipicamente discrezionale dell’Amministrazione Pubblica la quale non ha alcun obbligo di attivarlo e, nel caso in cui intenda farlo, deve valutare la sussistenza o meno di un interesse che giustifichi la rimozione dell’atto, valutazione della quale essa sola è titolare;

- l’inconfigurabilità di un obbligo della P.A. di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti sfavorevoli precedentemente emanati, discende da un lato dalla natura officiosa e ampiamente discrezionale (soprattutto nell’ an ) del potere di autotutela; dall’altro dal fatto che rispetto all’esercizio di tale potere il privato può avanzare solo mere sollecitazioni o segnalazioni prive di valore giuridicamente cogente;

- ne deriva l’infondatezza del ricorso, non sussistendo alcun obbligo giuridico per l’Amministrazione di pronunciarsi espressamente sulle domande di riesame in autotutela di una propria precedente determinazione, e ciò ancor più nel caso in cui la legittimità della predetta decisione sia stata confermata – in senso sfavorevole alla ricorrente – con le già menzionate sentenze del AR AM e del Consiglio di Stato.

6. Avverso la sentenza del AR per il Lazio n. 20705/2024 ha proposto appello la società -OMISSIS- per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si sono costituiti il Ministero delle imprese e del made in Italy e l’Ufficio Territoriale del Governo Napoli chiedendo il rigetto dell’appello siccome infondato e non provato in fatto ed in diritto.

8. Con ordinanza n. 359/2025 la Sezione ha respinto la domanda di sospensione dell'efficacia della sentenza del AR presentata in via incidentale dalla parte appellante.

9. Alla camera di consiglio del 23 aprile 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

IR

1. Preliminarmente occorre esaminare la richiesta formulata dalla Avvocatura generale dello Stato (costituitasi in difesa del Ministero delle Imprese e del made in Italy e dell’Ufficio Territoriale del Governo Napoli) volta ad ottenere la declaratoria « d’inammissibilità delle allegazioni difensive svolte dalla controparte nell’istanza di passaggio in decisione depositata il 26.3.2026, siccome esposte tardivamente dopo la scadenza del termine per l’eventuale memoria in vista della discussione della causa ».

1.1 La memoria depositata dalla difesa di parte appellante in data 26 marzo 2026 è stata qualificata come “Istanza di passaggio in decisione” ma:

(i) contiene in realtà una esposizione, lunga sette pagine, di argomentazioni difensive tipiche della memoria di parte; e

(ii) si apre con queste parole « Con il presente atto, la difesa della società appellante intende illustrare ulteriormente e brevemente i motivi posti a fondamento dell’atto di appello ».

Detta memoria è inammissibile per le ragioni di seguito esposte.

Nel processo amministrativo i termini fissati dall' articolo 73 c.p.a. per il deposito in giudizio di memorie difensive e documenti hanno carattere perentorio in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico sostanziale posto a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice, con la conseguenza che la loro violazione conduce alla inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent (Cons. Stato, sez. II, 1/10/2025, n. 7665).

Conviene precisare che la memoria depositata in data 26 marzo 2026 non può essere qualificata come memoria di replica (come tale depositabile fino a 20 giorni liberi prima dell’udienza). Nel processo amministrativo la facoltà di replica discende in via diretta dall'esercizio della correlata facoltà di controparte di depositare memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell'udienza di merito, con la conseguenza che ove quest'ultima facoltà non sia stata esercitata, non può consentirsi la produzione di memoria definita di replica - dilatando il termine di produzione della memoria conclusionale, pari a trenta giorni e non a quello di venti giorni prima dell'udienza, riservato dal menzionato articolo 73 c.p.a. alle repliche, non potendo il deposito della memoria di replica costituire un mezzo per eludere il termine di legge per il deposito delle memorie conclusionali (Cons. Stato, sez. II, 19/01/2026, n. 424). Nella specie l’Avvocatura non aveva presentato memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell'udienza di merito, quindi non si sono create le condizioni legittimanti alla presentazione di una memoria di replica.

2. Il motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando. Errata applicazione del principio di discrezionalità dell’autotutela. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2 e 21-nonies d.l.gs. 241/1990. Erronea valutazione e travisamento degli atti di causa. Sviamento. Difetto di motivazione ».

Parte appellante sostiene che:

- nel rigettare il ricorso (sul presupposto che l’istanza di riesame vertesse su “una questione già oggetto di impugnazione da parte della ricorrente e decisa in senso sfavorevole alla medesima” con le sentenze del AR AM n. 5874/2015 e del Consiglio di Stato n. 5470/2017), il AR ha travisato l’oggetto del contendere;

- il precedente contenzioso aveva ad oggetto la legittimità in sé del provvedimento di revoca del contributo mentre il presente contenzioso nasce da un’istanza di riesame che introduce un profilo di illegittimità diverso: le modalità attuative della revoca;

- in particolare si deduce la violazione dell’art. 94, comma 2, del d.lgs. 159/2011, nella parte in cui il Ministero, nel disporre la ripetizione delle somme, ha omesso di far “salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite”;

- anche l’interdittiva antimafia non si applica retroattivamente per annullare finanziamenti già erogati e utilizzati in conformità alla legge, come nel caso di specie, salvo emergono prove di illeciti o frodi strettamente connessi all’ottenimento dei fondi;

- i principi di non retroattività e certezza giuridica si applicano anche alla l. n. 488/1992: i finanziamenti già erogati e utilizzati non sono revocabili in base a interdittive emesse successivamente, salvo dimostrata irregolarità o illecito;

- il ricorso all’autotutela (mediante annullamento d’ufficio) può avvenire solamente ricorrendo le condizioni di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, ovvero sussistendo le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati: ne discende che la valutazione dell’istanza di autotutela nel caso dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici, come nel caso di specie, è da considerarsi doverosa innanzitutto nell’interesse dell’Amministrazione, quale portatrice “di interessi di privati che contrastano con gli interessi di altri privati” che così coglie l’essenza dell’interesse pubblico da curare;

- il principio secondo il quale la P.A. non ha un obbligo di provvedere su generiche istanze di autotutela subisce un temperamento quando l’istanza del privato introduce elementi di fatto o di diritto nuovi e rilevanti, idonei a incidere sulla legittimità dell’atto;

- sebbene non vi sia un obbligo di provvedere nel senso auspicato dal privato, sussiste quantomeno un dovere di esaminare l’istanza e di fornire una risposta motivata quando questa si fondi su elementi nuovi e pertinenti;

- il sopravvenire di elementi favorevoli (e tra questi rientra a pieno titolo la deduzione di una norma di legge non considerata) consente al privato di “domandare alla P.A. il riesame della propria posizione”;

- il silenzio del Ministero non è un legittimo esercizio di discrezionalità, ma un inadempimento rispetto all’obbligo di concludere il procedimento avviato su istanza di parte, fondato su un presupposto (la violazione dell’art. 94 d.lgs. 159/2011) che l’Amministrazione aveva il dovere di vagliare;

- l’art. 94, comma 2, del d.lgs. 159/2011 stabilisce che, in caso di revoca delle concessioni per effetto di un’informativa antimafia sopravvenuta, è “fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite”;

- il AR non ha considerato che il Ministero, con il provvedimento di revoca, ha disapplicato una norma imperativa posta a tutela tanto del privato, ma quanto dell’interesse pubblico;

- l’Amministrazione aveva il dovere di accertare il valore delle opere realizzate e di limitare la richiesta di restituzione alla sola parte di contributo eventualmente non impiegata o non giustificata, in ossequio al dettato dell’art. 94.

3. L’appello è infondato.

3.1 Conviene preliminarmente richiamare alcuni principi costantemente ribaditi dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato:

- il ricorso avverso il silenzio è volto a sollecitare l'esercizio di un pubblico potere e risulta esperibile solo qualora si sia in presenza di un obbligo di provvedere e della violazione di quest'ultimo; tale obbligo di provvedere non sussiste in caso di istanza di riesame dell'atto inoppugnabile per lo spirare del termine di decadenza (Cons. Stato, sez. III, 24/07/2024, n. 6673);

- in caso di presentazione di istanza di autotutela, l'Amministrazione non ha l'obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita, in quanto l'esercizio della relativa potestà costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva la P.A. per la tutela dell'interesse pubblico; non è, quindi, configurabile un obbligo di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti precedentemente emanati, conseguente alla natura officiosa e ampiamente discrezionale, soprattutto nell' an , del potere di autotutela e al fatto che, rispetto all'esercizio di tale potere, il privato può avanzare solo mere sollecitazioni o segnalazioni prive di valore giuridicamente cogente (Cons. Stato, sez. IV, 22/09/2025, n. 7445);

- non è configurabile un obbligo dell’Amministrazione di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti sfavorevoli precedentemente emanati, conseguente alla natura officiosa e ampiamente discrezionale - soprattutto nell' an - del potere di autotutela ed al fatto che, rispetto all'esercizio di tale potere, il privato può avanzare solo mere sollecitazioni o segnalazioni prive di valore giuridicamente cogente; la proposizione dell'esercizio dei poteri di autotutela non è, di per sé, in grado di generare, un obbligo giuridico di provvedere, il cui inadempimento possa legittimare l'attivazione delle tutele avverso i rifiuti, le inerzie o i silenzi antigiuridici; questo principio trova non solo conferma testuale nella lettera dell' articolo 21- nonies , l. n. 241 del 1990 che prefigura l'iniziativa di annullamento dell'atto in termini di mera 'possibilità', ma si giustifica, alla luce delle esigenze di certezza delle situazioni giuridiche e della correlata regola di inoppugnabilità dei provvedimenti amministrativi, non tempestivamente contestati (Cons. Stato, sez. III, 12/06/2025, n. 5088) o – come nella specie – contestati con esito sfavorevole e coperto da giudicato;

- non sussiste alcun obbligo per l'Amministrazione di pronunciarsi su un'istanza volta a ottenere un provvedimento in via di autotutela, non essendo coercibile dall'esterno l'attivazione del procedimento di riesame della legittimità dell'atto amministrativo mediante l'istituto del silenzio-rifiuto e lo strumento di tutela offerto; il potere di autotutela si esercita discrezionalmente d'ufficio, essendo rimesso alla più ampia valutazione di merito dell'Amministrazione, e non su istanza di parte e, pertanto, sulle eventuali istanze di parte, aventi valore di mera sollecitazione, non vi è alcun obbligo giuridico di provvedere (Cons. Stato, sez. IV, 13/02/2020, n. 1141).

3.2 Alla luce dei principi appena ricordati, si deve concludere che non sussiste alcun obbligo per l'Amministrazione di pronunciarsi su un'istanza volta a ottenere un provvedimento in via di autotutela, non essendo coercibile dall'esterno l'attivazione del procedimento di riesame della legittimità dell'atto amministrativo mediante l'istituto del silenzio-rifiuto. Ciò discende dalla inconfigurabilità di un obbligo della p.a. di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti sfavorevoli precedentemente emanati, conseguente alla natura officiosa e ampiamente discrezionale - soprattutto nell' an - del potere di autotutela ed al fatto che, rispetto all'esercizio di tale potere, il privato può avanzare solo mere sollecitazioni o segnalazioni prive di valore giuridicamente cogente. La proposizione dell'esercizio dei poteri di autotutela non è, di per sé, in grado di generare, un obbligo giuridico di provvedere, il cui inadempimento possa legittimare l'attivazione delle tutele avverso i rifiuti, le inerzie o i silenzi antigiuridici; questo principio trova non solo conferma testuale nella lettera dell'art. 21- nonies della l. n. 241/1990 che prefigura l'iniziativa di annullamento dell'atto in termini di mera "possibilità", ma si giustifica, alla luce delle esigenze di certezza delle situazioni giuridiche e della correlata regola di inoppugnabilità dei provvedimenti amministrativi, non tempestivamente contestati o contestati con esito sfavorevole, nella specie coperto da giudicato.

L'Amministrazione non ha l'obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita su un istanza diretta a sollecitare l'esercizio del potere di autotutela (che costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva l'Amministrazione per la tutela dell'interesse pubblico) e il potere di autotutela è incoercibile dall'esterno attraverso l'istituto del silenzio-inadempimento ai sensi dell'art. 117 c.p.a. salvo i casi normativamente stabiliti di autotutela doverosa e casi particolari legati ad esigenze conclamate di giustizia (Cons. Stato, Sez. VI, 06/04/2022, n. 2564).

3.3 Nel caso specifico parte appellante fa leva sul fatto che l’istanza di riesame di fonderebbe su fatti nuovi e che proprio tale circostanza produrrebbe il sorgere dell’obbligo di provvedere.

Ma tale prospettazione non può essere condivisa.

Il provvedimento di revoca del contributo è del 2013.

Lo stesso è stato impugnato dinanzi alla giustizia amministrativa che (con sentenze del AR e del Consiglio di Stato) ne ha confermato la legittimità.

La richiesta di riesame è del 2024 e si fonda sul “fatto nuovo” costituito dalla asserita violazione dell’articolo 94 d.lgs. 159/2011.

Appare del tutto evidente che una eventuale violazione dell’articolo 94 del d.lgs. 159/2011 avrebbe dovuto essere prospettata nei procedimenti intentati per contestare la legittimità del provvedimento di revoca del contributo del 2013.

Sulle sentenze del AR AM (Sezione Terza) del 22 dicembre 2015, n. 5874 e del Consiglio di Stato (Sezione Sesta) del 23 novembre 2017 n. 5470 si è formato il giudicato. Il giudicato copre il dedotto e il deducibile. L’argomento che fa leva sull’asserita violazione dell’articolo 94 d.lgs. 159/2011 per fondare la richiesta di riesame altro non è che un modo per riaprire i termini per proporre ricorso (contro l’originario provvedimento di revoca del contributo del 2013) e rimettere in discussione una vicenda ormai cristallizzata dal giudicato.

3.3.1 Non ha pregio sostenere, come fa l’appellante, che il precedente contenzioso aveva ad oggetto la legittimità in sé del provvedimento di revoca del contributo mentre il presente contenzioso nasce da un’istanza di riesame che introduce un profilo di illegittimità diverso ovvero le modalità attuative della revoca.

Il provvedimento di revoca del 2013 (art. 2 del dispositivo) prevedeva espressamente le modalità attraverso le quali sarebbe dovuto avvenire il recupero delle agevolazioni. Sulle modalità attuative della revoca è intervenuto il giudicato.

3.4 Analoghe considerazioni devono essere svolte in ordine agli argomenti spesi da parte appellante per sostenere che l’interdittiva antimafia non si applica retroattivamente per annullare finanziamenti già erogati.

Il provvedimento di revoca del 2013 chiariva che sarebbe stato possibile revocare il finanziamento anche qualora le cause ostative ai sensi della legislazione antimafia fossero emerse successivamente. Anche la tematica della asserita irretroattività avrebbe dovuto essere sollevata nei giudizi intentati per sostenere l’illegittimità del provvedimento di revoca del contributo e risultano ormai precluse senza poter dar luogo ad alcun obbligo di risposta da parte dell’amministrazione all’istanza di riesame .

4. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della società ricorrente -OMISSIS- s.a.s. e del signor - -OMISSIS-.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Giovanni PA, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
Giovanni PA	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.