Pubblicato il 19/12/2025

N. 10129/2025REG.PROV.COLL.

N. 09499/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al numero di registro generale 9499 del 2024, proposto da
SP S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Andrea D'Angelo e Andrea Zoppini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Società TE ON Porto di Genova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi e Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 15 ottobre 2024, n. 08263/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale e della Società TE ON Porto di Genova S.p.A.;

Visto il ricorso incidentale autonomo per revocazione ex artt. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 4 c.p.c. proposto dall’Autorità di Sistema portuale del Mar Ligure Occidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il consigliere LA RO e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia, Andrea Zoppini, Luigi Cocchi, Gerolamo Taccogna e gli avvocati dello Stato Marco Stigliano Messuti e Adele Berti Suman;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe la società SP s.r.l. chiede la revocazione per errore di fatto ex art. 395, n. 4, c.p.c. della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 8263 del 15 ottobre 2024 che ha accolto l’appello principale iscritto al n. 9872/2020 r.g. della società TE ON Porto di Genova s.p.a. (di seguito “TE ON” , “CH” o resistente) avverso la sentenza del T.a.r. Liguria n. 584/2020, per l’effetto accogliendo il ricorso di primo grado e annullando gli atti con esso impugnati, e precisamente l’atto di concessione demaniale marittima ex art. 18 L. 28 gennaio 1994, n. 84, con autorizzazione ai sensi dell’art. 16, l. n. 84/1994, rep. n. 28 del 17 marzo 2018, assentito all’odierna ricorrente per l’esercizio del proprio terminal.

2. La sentenza impugnata, respinto l’appello incidentale della stessa SP (che ha esaminato con priorità in quanto avente rilievo potenzialmente assorbente rispetto al merito della controversia) e dichiarato perciò tempestivo il ricorso di primo grado, ha condiviso la prospettazione dell’appellante principale TE ON (odierna resistente), società autorizzata allo svolgimento di operazioni portuali relative all’imbarco, allo sbarco e alla movimentazione di containers sulla banchina di Calata Sanità nel porto di Genova assentitale in concessione, banchina inclusa in base al piano regolatore portuale nell’ambito S6 la cui funzione caratterizzante è “C1 - operazioni portuali relative a contenitori” (cosiddetta “full container” ).

2.1. In particolare, il giudice di appello ha ritenuto che, come dedotto nell’appello principale (che censurava “violazione dell’art. 5 della l. n. 84/1994 e del piano regolatore portuale del porto di Genova; violazione dell’art. 16 e dell’art. 18 l. n. 84/1994, in rapporto all’art. 5, eccesso di potere per disparità di trattamento” ), la controinteressata SP s.r.l. svolgesse prevalentemente operazioni portuali per traffici “full container” , sebbene il suo terminal fosse compreso nell’ambito S3, la cui funzione caratterizzante è “C2 - operazioni portuali relative alle merci convenzionali” (cosiddetta “multipurpose” ) e nel quale la funzione C1 (c.d. “full container” ) è contemplata “semplicemente quale funzione ammessa ”.

2.2. La sentenza di appello ha, pertanto, ritenuto che la concessione rilasciata a SP non fosse coerente con il vigente piano del porto perché consentiva in ambito S3 – cioè in un polo dedicato al traffico multipurpos e e caratterizzato da tale funzione – lo svolgimento di attività prevalente full container da parte dell’impresa SP.

3. La società odierna ricorrente sostiene, in via rescindente, che tale decisione del Consiglio di Stato sia frutto di errore di fatto revocatorio e pertanto domanda, in via rescissoria, che l’appello principale della società TE Container sia riesaminato nel merito e respinto in quanto infondato, confermando per l’effetto la sentenza del Tar, di rigetto del ricorso di primo grado.

3.1. Nel presente giudizio si è costituita l’Autorità di sistema portuale del mar ligure occidentale, depositando memoria difensiva adesiva mediante la quale ha chiesto di accogliere il ricorso per revocazione proposto dalla SP, proponendo a sua volta impugnazione incidentale autonoma avverso la sentenza in epigrafe ex artt. 106 cod. proc. amm. e 395 n. 4 c.p.c..

3.2. Si è costituita in resistenza la TE ON, argomentando l’inammissibilità e comunque l’infondatezza dei ricorsi.

3.3. Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2025, sull’accordo delle parti l’istanza cautelare è stata abbinata al merito.

3.4. In data 2 maggio 2025 l’Autorità Portuale ha chiesto un rinvio dell’udienza di discussione fissata per il 6 maggio 2025, per le ragioni prospettate nella nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ufficio Legislativo, prot. 14782 del 30 aprile 2025, depositata in atti.

3.5. Con nota esplicativa di deposito documentale, TE ON, oltre ad opporsi all’istanza di rinvio proposta dall’Autorità di sistema portuale, rappresentava di aver potuto solo nel frattempo ottenere la versione integrale del piano di impresa posto a base della concessione annullata, piano che le era stato inizialmente rilasciato dall’Autorità portuale in parte omissato.

3.6. Con ordinanza n. 4404 del 9 maggio 2025 la Sezione ha quindi accolto l’autonoma istanza di rinvio proposta dalla ricorrente SP e disposto il differimento dell’udienza di trattazione del ricorso, per garantire lo svolgimento di un pieno contraddittorio tra le parti in relazione ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate dalla resistente TE in vista dell’udienza di merito (in particolare, la citata nota esplicativa di deposito documentale del 2 maggio 2025), nel rispetto dei termini a difesa di cui all’art. 73, primo comma, del codice del processo amministrativo.

3.7. In vista dell’udienza pubblica di discussione del ricorso le parti hanno illustrato ulteriormente le proprie tesi con memorie difensive e repliche, insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

3.8. Alla pubblica udienza del 17 giugno 2025, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

4. Prima di esaminare i motivi di ricorso, importa premettere che per consolidata giurisprudenza l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4 Cod. proc. civ., deve essere caratterizzato:

a) dal derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto il giudice a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così esistente un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato (Cons. Stato, sez. VI, 22 gennaio 2019, n. 553; sez.VI, 4 gennaio 2019, n. 102; sez. V, 8 giugno 2018, n. 3478; sez. VI, 17 maggio 2018, n. 2997; sez. V, 3 aprile 2018, n. 2037; sez. V, 2 marzo 2018, n. 1297; sez. V, 7 febbraio 2018, n. 813);

b) dall’attenere ad un punto non controverso in giudizio e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

c) dall’essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l'erronea presupposizione e la pronuncia stessa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2014, n. 5; si veda anche Cons. Stato, Ad. plen., 10 gennaio 2013, n. 1; Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

4.1. Inoltre, l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2014 n. 5; Cons. Stato, sez. II, 8 ottobre 2020, n. 5983); e circa il punto non controverso, è ricorrente l’affermazione secondo cui “è inammissibile un ricorso di revocazione nel caso in cui il fatto sul quale si pretende di fondare l’errore revocatorio sia stato proprio il punto decisivo sul quale il Collegio ha fondato la propria decisione” .

4.2. Per quanto concerne i principi affermati dalla costante giurisprudenza si rinvia ai precedenti della Sezione (si veda per tutte Cons. Stato, VII, 19 novembre 2025, n. 9060 e VII, 6 dicembre 2024, n. 9773 e le varie pronunce ivi richiamate), dovendo in questa sede solo rammentarsi che:

- non può giustificare la revocazione una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto; di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono “fatti” ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l’attività valutativa e interpretativa del giudice;

- affinché possa dirsi sussistente il vizio revocatorio contemplato dalle richiamate norme processuali è, inoltre, necessario che l’errore di fatto si sia dimostrato determinante, secondo un nesso di causalità necessaria tra l’errore e la decisione in concreto adottata, di modo che si possa dire che se l'errore non si fosse verificato l’esito sarebbe stato diverso (in tal senso, ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2022, n. 5922; IV, 6 luglio 2022, n. 5622 e giurisprudenza ivi richiamata);

- l’errore deve essere caduto su punto decisivo ma non espressamente controverso della causa e in nessun modo deve coinvolgere l’attività valutativa svolta dal giudice circa situazioni processuali esattamente percepite nella loro oggettività (Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2014, n. 5);

- non sussiste l’errore di fatto revocatorio ogni qual volta la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita (cfr. Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7189); nel qual caso non è possibile censurare impropriamente la decisione tramite il rimedio eccezionale della revocazione, che, altrimenti, si trasformerebbe in un terzo grado di giudizio non previsto dalla legge (Cons. Stato, V, 27 luglio 2023, 7350).

4.3. In definitiva, l'errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all'attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali. Esso non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, V, 7 aprile 2017, n. 1640).

5. Alla luce dei principi appena delineati, il Collegio rileva come appaia qui evidente l’insussistenza dei dedotti errori di fatto che, eccezionalmente, possono dar luogo alla revocazione della sentenza. Ne consegue che i ricorsi vanno dichiarati inammissibili sotto tutti i profili dedotti, per le ragioni di seguito esposte.

6. La ricorrente SP assume che la sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato di cui si domanda la revocazione sia inficiata da plurimi errori di fatto nella parte in cui, riformando la pronuncia del Tar, ha ritenuto che con la concessione portuale impugnata da CH in primo grado sia stato autorizzato l’esercizio del tutto prevalente da parte della SP di attività “full container” in area incoerente rispetto alle scelte della pianificazione portuale.

Il giudice di appello sarebbe, in particolare, incorso in un “abbaglio dei sensi” nel ritenere provata l’incompatibilità del piano di impresa della SP con la funzione caratterizzante del compendio assentito, in quanto avrebbe con ciò disconosciuto senza motivo un’evidenza documentale, consistente nel contenuto dell’elenco degli investimenti previsti dal ridetto piano d’impresa, posto a base della controversa concessione portuale, che sarebbero investimenti funzionali ad un terminal “multipurpose” e non ad uno “full container” .

6.1. Analoghe doglianze sono formulate dall’Autorità di Sistema portuale: anche ad avviso di quest’ultima l’asserzione della sentenza, secondo la quale il contenuto e l’oggetto della concessione consistevano nello svolgimento prevalente in ambito S3 di attività full container (al posto di quelle “multipurpose” ammesse in quell’ambito) sarebbe viziata da errore di fatto revocatorio, avendo il Consiglio di Stato del tutto omesso di considerare le previsioni del piano di attività di cui alla concessione annullata, il quale, per gli investimenti che vi sono indicati, dovrebbe indurre a ritenere che SP svolgesse operazioni di movimentazione di rotabili, merci varie e contenitori in perfetta coerenza con le previsioni del piano portuale e non invece prevalente attività di imbarco e sbarco a servizio dei traffici full container . Sicché vi sarebbe stato, da parte del giudice d’appello, un disconoscimento del tutto immotivato dell’effettivo contenuto dell’elenco degli investimenti previsti dal piano d’impresa della SP.

7. Le riassunte doglianze non configurano alcun errore di fatto revocatorio in quanto: i) non vi sono state sviste o abbagli di sorta da parte del giudice di appello; ii) le questioni riproposte dalle ricorrenti nell’odierno giudizio di revocazione hanno costituito il punto controverso sul quale la sentenza ebbe espressamente a pronunciarsi; iii) la sentenza del Consiglio di Stato non afferma un fatto (la prevalenza dei traffici full container in un ambito portuale caratterizzato dalla funzione tipica c.d. multipurpose ) che sia incontrovertibilmente escluso dagli atti di causa.

7.1. L’inammissibilità delle doglianze si evince già chiaramente riepilogando le censure e le sottostanti questioni di diritto che sono state dedotte dalla CH col proprio atto di appello e che la sentenza impugnata ha – tutte - compiutamente esaminato.

7.2. Infatti, l’appellante esponeva di aver constatato lo svolgimento di fatto, da parte della SP, di operazioni portuali in assoluta prevalenza per traffici full container presso il terminal della medesima SP collocato in ambito S3, caratterizzato dalla diversa funzione c.d. “multipurpose” .

Pertanto, TE ON lamentava che la concessione rilasciata alla società SP fosse illegittima in quanto la autorizzava in misura del tutto prevalente allo svolgimento di traffici full container , in violazione del piano regolatore portuale; diversamente (e cioè nel caso in cui la concessione fosse stata invece coerente con le previsioni del piano portuale) avrebbe dovuto ritenersi che la SP svolgesse questa attività prevalente in via di mero fatto, eccedendo i limiti della concessione e snaturando la funzione caratterizzante del compendio, relativa alle merci varie; sicché l’Autorità di sistema portuale, nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza, avrebbe dovuto pronunciare la decadenza della concessione ai sensi dell’art. 47 Cod. Nav.

Dunque, sulla base dell’osservazione della pratica, non smentita dall’Autorità di sistema portuale, dei dati di traffico forniti da quest’ultima nel giudizio di primo grado e delle previsioni del piano di impresa, l’appellante sosteneva che la SP avesse realizzato attività per full container per almeno il triplo (in termini di volumi ed ingombri) rispetto a quelle riconducibili al terminal multipurpose previsto dal piano portuale nel compendio assentitole, con conseguente incidenza del traffico full container per il 75% circa del totale, collocandosi così ai primissimi posti delle classifiche nazionali dei terminal full container , davanti a quello della stessa CH, ma anche ad altri terminal specializzati della stessa area geografica.

In definitiva, ad avviso dell’appellante CH, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar, la concessione rilasciata alla SP ex art. 18 l. n. 84/1994, così come la relativa autorizzazione ex art. 16 della stessa legge, doveva dichiararsi illegittima, perché autorizzava in ambito S3, la cui funzione caratterizzante era quella multipurpose (letteralmente, multiscopo, i.e. destinato a merci variabili per modalità e genere), lo svolgimento prevalente di traffici “full container” , in contrasto: i) con l’art. 5 della l. n. 84/1994, a tenore del quale il piano regolatore portuale determina le destinazioni funzionali delle aree del porto e ii) con lo stesso piano regolatore portuale che prevede, per l’ambito nel quale è collocato il terminal della SP, la destinazione multipurpose , costituendo “un nuovo polo dei traffici convenzionali” e localizzando altrove (negli ambiti S6 ed S2) i “poli contenitori” .

L’appellante aveva altresì lamentato che la descritta situazione di fatto, in essere nel terminal SP, con svolgimento prevalente di traffici full container in ambito destinato alla funzione c.d. multipurpose , le avrebbe poi cagionato un grave storno della clientela, violando la concorrenza e ledendo il legittimo affidamento degli operatori del settore sulle chiare risultanze del piano portuale.

7.3. Il Consiglio di Stato, accogliendo i motivi di appello avverso la sentenza n. 584/2020 del Tar Liguria, non ha condiviso le statuizioni di primo grado secondo cui:

a) l’atto di concessione demaniale marittima n. 28 del 12 marzo 2018 autorizzava la SP all’esercizio delle operazioni e dei servizi portuali aventi ad oggetto i traffici meglio descritti nel programma di attività (il piano d’impresa della stessa SP) allegato alla concessione, recante la previsione, con relative quantità, del traffico di container, rotabili e merce varia;

b) poiché l’area in concessione al terminal SP, di mq 148.656, rappresenta solo una parte dell’ambito S3 (avente un’estensione complessiva di mq 411.600), nel quale sono insediati anche altri operatori, il rispetto della “destinazione funzionale caratterizzante” non dovrebbe essere verificato relativamente alla singola porzione o compendio assentiti in concessione, bensì “all’intero ambito considerato nel suo complesso” ;

c) di conseguenza, anche volendo ammettere la prevalente movimentazione di container da parte della SP in forza del titolo concessorio, tale circostanza non sarebbe stata di per sé sufficiente a dimostrare l’intervenuta violazione delle previsioni del piano regolatore portuale, laddove “il complesso” delle attività insediate nello specifico ambito S3 si caratterizzerebbero per la prevalente movimentazione di merci convenzionali;

d) in ogni caso, la nozione di destinazione caratterizzante sarebbe riferibile non alle quantità di merci movimentate, ma alla “estensione” dell’area destinata alla specifica funzione e non sarebbe stato contestato che la movimentazione di container occupasse una porzione minoritaria dell’area assentita in concessione;

e) il terzo motivo, con cui venivano denunciate “illegittime violazioni della concorrenza fra gli operatori” , sarebbe stato invece privo di autonomo rilievo giuridico, veicolando un tipo di censura meramente consequenziale ai rilievi svolti con i primi due motivi.

7.3. Così delineato il thema decidendum oggetto del giudizio di appello – sulla base delle doglianze proposte dall’appellante contro le statuizioni di primo grado sopra sintetizzate – appare evidente al Collegio l’insussistenza dei presupposti per la revocazione della sentenza impugnata.

7.3.1. Da un lato, le questioni che dovrebbero costituire oggetto del presunto errore di fatto revocatorio sono state controverse nel giudizio di appello, costituendo il punto decisivo sul quale il giudice ha fondato la propria decisione; dall’altro la sentenza di appello oggetto di revocazione non ha affermato una circostanza pacificamente smentita dagli atti di causa (il carattere del tutto prevalente dell’attività ‘full container’ nel terminal della SP).

7.4. Sotto il primo profilo deve osservarsi che la decisione del Consiglio di Stato ha essenzialmente riguardato la legittimità degli atti di regolazione dell’Autorità di sistema portuale, di cui a tal scopo il giudice di appello ha dovuto esaminare e valutare natura, contenuto e portata, affrontando, alla luce della documentazione prodotta dalle parti, le questioni specificamente controverse in giudizio, incentrate sulla destinazione funzionale delle aree assentite in concessione rispetto alle previsioni del piano portuale, che reca per legge la zonizzazione e la disciplina delle operazioni portuali consentite nei vari ambiti.

Il tema della prevalenza dei traffici full container da parte della SP (e conseguentemente quello della coerenza della concessione con la pianificazione portuale) è stato dunque ampiamente trattato nel giudizio di appello e affrontato dalla sentenza impugnata sotto vari aspetti e alla luce di una pluralità di documenti, fra cui la concessione, i dati di traffico (dapprima quelli previsionali, visibili nel piano di impresa, e poi quelli effettivi depositati in giudizio dall’Autorità portuale) e il piano d’impresa allegato alla concessione, quest’ultimo considerato non solo nella parte relativa agli investimenti (sui cui si incentrano le censure proposte nell’odierno giudizio per revocazione), ma anche in quella dedicata ai volumi di traffico.

7.5. Alla stregua di tali considerazioni, deve rilevarsi come le ricorrenti lamentino a ben vedere l’(asseritamente) erroneo, inesatto e incompleto apprezzamento delle risultanze processuali, ovvero l’anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio (alla stregua, in particolare, di una supposta erronea lettura del piano di impresa allegato alla concessione da parte del giudice d’appello), ipotesi nelle quali non ricorre però l’errore di fatto revocatorio. Ed infatti, sono vizi logici e quindi errori di diritto (non errori di fatto revocatori) quelli consistenti nella dedotta erronea interpretazione e valutazione dei fatti e, più in generale, delle risultanze processuali o nel mancato approfondimento di una circostanza decisiva ai fini della decisione (Cons. St., Sez. V, 6 agosto 2024, n. 7008).

7.6. Nel caso in esame, contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti, non può in alcun modo sostenersi che la sentenza impugnata per revocazione sia incorsa in un abbaglio dei sensi o in una svista, ritenendo sussistente, rispetto ad un tema non specificamente controverso fra le parti, un fatto che sarebbe, invece, incontrovertibilmente escluso dagli atti di causa.

7.6.1. Né può dirsi che la sentenza impugnata sia incorsa in un’omessa pronuncia su una censura sollevata avendo invece diffusamente motivato in ordine all’affermata prevalenza dei traffici full container nel terminal SP sotto tutti i profili dedotti, incluso quello concernente la configurabilità in concreto di una siffatta prevalenza.

7.6.2. Infatti, avuto riguardo com’è la regola solo alla sua motivazione, la sentenza oggetto della domanda di revocazione ha espressamente statuito sui seguenti punti decisivi, sui quali ha basato la propria decisione di accoglimento dell’appello principale di CH:

- se fossero esistenti “ragioni specifiche per ritenere che il regime di destinazione funzionale analiticamente determinata di un ambito del porto e il discrimen fra la funzione caratterizzante e prevalente, da un lato, e le funzioni accessorie e secondarie, dall’altro, non debbano essere osservati in ogni area o terminal compresi entro l’ambito stesso” ;

- se il piano regolatore, per legge, prevedesse “la possibilità di terminal non corrispondenti alla destinazione caratterizzante dell’ambito di riferimento” ;

- se nel particolare caso in esame “la sistematica del piano regolatore del porto di Genova evidenzi la chiara volontà di dare vita a due poli contenitori negli ambiti S6 e S2, senza un terzo polo nell’ambito S3” (a tale riguardo, la ricorrente SP asserisce invece che “Il PRP di Genova, nell'Ambito S3, non vieta "contenitori" ma li ammette espressamente e senza alcun limite (operazioni relative a container sono ammesse in S2, S3, S5 e S6)” );

- se l’interpretazione della legge e del piano portuale debbano avvenire anche in considerazione delle sottostanti dinamiche concorrenziali e del legittimo affidamento degli operatori sulle risultanze del piano portuale, che l’appellante CH asseriva esser stato violato nel caso di specie.

7.6.3. Le questioni sottese ai motivi di ricorso attengono, pertanto, proprio al punto controverso tra le parti su cui la sentenza ebbe specificamente a pronunciarsi, pervenendo a conclusioni non smentite dagli atti di causa.

7.7. In primo luogo, deve in linea generale rilevarsi che la sentenza impugnata ha verificato cosa fosse ammesso nell’ambito S3 e in che termini dovesse essere intesa la coerenza dell’attività svolta dagli operatori terminalisti con le previsioni del piano regolatore portuale: si tratta evidentemente di questioni meramente giuridiche, la cui soluzione da parte del giudice risulta di per sé inidonea a configurare un errore di fatto revocatorio e non può essere rimessa in discussione in questa sede.

7.7.1. Anche la tesi che occupa un posto centrale nelle odierne domande di revocazione della sentenza di appello, secondo cui il piano d’impresa della SP evidenzierebbe investimenti funzionali ad un terminal multipurpose e non ad un terminal full container , è stata specificamente controversa tra le parti in causa nel giudizio di appello: sul punto deve evidenziarsi che l’appellante principale aveva replicato che l’elenco degli investimenti, insito nel piano d’impresa della SP allegato alla concessione, comprendesse essenzialmente attrezzature e mezzi funzionali al servizio dei traffici “full container” e che il giudice d’appello, accogliendo quella tesi rispetto a quella opposta sostenuta dalle resistenti, ha ritenuto comprovata la netta prevalenza di questi ultimi traffici rispetto a quelli convenzionali, in contrasto con la destinazione funzionale dell’ambito di riferimento definita dal piano regolatore portuale.

7.7.2. La sentenza ha altresì esaminato quanto eccepito dalle parti appellate, odierne ricorrenti, in merito alla configurabilità in concreto di una prevalenza dei traffici full container , motivando espressamente sull’illustrata doglianza proposta dall’Autorità, la quale aveva dedotto che la possibilità di desumere dal piano di impresa di SP una certa rilevanza economica del traffico contenitori non avrebbe avuto nulla a che fare con il rispetto del PRP (piano regolatore portuale), laddove all’interno dell’ambito S3 e della stessa concessione avrebbe dovuto rilevarsi l’effettivo svolgimento di attività multipurpose .

7.7.3. Né configura errore revocatorio l’aver la sentenza valutato prevalente la funzione full container nel terminal SP, basando tale giudizio sul solo perimetro spaziale del medesimo terminal, piuttosto che sull’intera superficie dell’ambito S3 complessivamente considerata.

È, pertanto, inammissibile la doglianza delle ricorrenti volta a sostenere che l’osservanza del piano portuale debba essere valutata non a livello di destinazione funzionale del singolo terminal, bensì a livello di complessivo ambito (ossia di complessiva prevalenza delle merci convenzionali nell’ambito multipurpose , anche se eventualmente caratterizzato, al proprio interno, dalla presenza di un terminal full container ).

Infatti, costituì punto controverso e ampiamente dibattuto nel giudizio d’appello se i traffici full container della SP dovessero essere valutati in rapporto all’operatività complessiva di tutti i terminalisti titolari di concessioni nell’ambito S3 e potessero dirsi prevalenti rispetto ai traffici multipurpose globali dello stesso ambito.

A tale riguardo deve osservarsi che la sentenza impugnata ha attribuito rilievo, con ragionamento logico immune dai dedotti errori di fatto revocatori, non alla dimensione del terminal ma alla destinazione funzionale prevalente che gli è stata impressa dal piano regolatore portuale

Conviene riportare per chiarezza il relativo capo della sentenza impugnata “4.1 Secondo i giudici di primo grado il rispetto della funzione dell’ambito portuale non deve essere verificato relativamente alla singola porzione o compendio assentiti in concessione, bensì all’intero ambito nel quale essi sono inclusi. Il fatto che la SP si occupi dello svolgimento di traffici full container, essendo la sua concessione relativa solo a una parte dell’ambito S3, (…) non sarebbe sufficiente a dimostrare l’intervenuta violazione delle previsioni del piano regolatore portuale. 5. Tali affermazioni non sono condivisibili. Lo svolgimento dell’attività oggetto di concessione deve essere pienamente conforme alle previsioni del piano portuale per l’area interessata; questo costituisce il presupposto basilare, teso a garantire l’operatività in concreto delle scelte pianificatorie della governance portuale, elementi fondamentali per lo sviluppo di un contesto rilevante quale quello costituito da uno dei principali porti italiani ”.

Anche con riguardo alla questione concernente la riferibilità della destinazione caratterizzante dell’ambito alla quantità di merci movimentate ovvero all’estensione dell’area destinata alla specifica funzione, la sentenza impugnata ha espressamente statuito, rilevando che la funzione prevalente si esprima in ragione della concreta attività svolta e non delle superfici adibite alle varie componenti dell’attività stessa. In particolare, si legge nella motivazione della sentenza che: “6.7 Il concetto di funzione caratterizzante è evidentemente riferita all’attività che deve prevalere proprio al fine di caratterizzare l’area, in quanto consentendo la prevalenza di attività ammesse ma non caratterizzanti si giungerebbe alla generale indeterminatezza delle destinazioni, cioè ad una situazione incoerente rispetto allo stesso concetto di pianificazione” .

Ad ogni modo deve osservarsi che siffatte doglianze non configurano un errore fatto, riconducibile al novero di quelli revocatori, quanto piuttosto vertono su una questione strettamente giuridica, attinente all’interpretazione dei vincoli funzionali che discendono dal piano regolatore portuale.

7.7.4. Anche le doglianze con cui si sostiene che la sentenza sarebbe incorsa in un abbaglio per non avere saputo leggere il piano e le sue previsioni letterali e grafiche riguardanti gli ambiti non attengono ad aspetti di fatto rimasti per errore estranei alla valutazione del giudice, quanto piuttosto a profili di interpretazione del piano stesso, che non possono essere rivalutati nell’odierno giudizio di revocazione.

7.7.5. Né la sentenza è affetta da una svista in quanto il piano regolatore portuale non distinguerebbe fra i container , ammessi, e i traffici full container , non ammessi, atteso che il container rappresenterebbe di per sé un mero oggetto e non vi sarebbe riferimento nel piano alla tipologia di navi.

Sul punto la sentenza oggetto della domanda di revocazione ha statuito che: “ 6.5 Viene quindi accertato che la concessione impugnata, rilasciata (in coerenza con l’attività caratterizzante l’ambito interessato) per lo svolgimento in misura del tutto prevalente di traffici full container, non è coerente alla funzione caratterizzante dell’ambito portuale S3 multipurpose; infatti, nell’ambito S3 del porto di Genova il concessionario può esercire un terminal multipurpose e, dunque, svolgere almeno in modo del tutto prevalente – nel senso di caratterizzante - attività di tal fatta e non, invece, prevalentemente operazioni portuali per traffici full container, a cui sono destinati i terminal nei diversi ambiti S2 e S6 (nel quale ultimo opera la parte appellante).

6.6 Del resto anche la specifica disciplina dell’ambito S3 menziona “consistenti spazi per attività dedicate al traffico dei contenitori…”, ma ben specificando, di seguito, che tale riferimento ha ad oggetto i contenitori “trasportati da navi a carico misto” (cioè multipurpose e non full container). Tale ultima previsione conferma pertanto anche la fondatezza della deduzione concernente il tipo di navi utilizzate.”.

Pertanto, anche la doglianza in questione attiene a profili - concernenti la disciplina dell’ambito S3 e la definizione delle attività caratterizzanti e di quelle ammesse in quell’ambito - controversi in giudizio e sui quali la sentenza ha espressamente motivato, ben spiegando le ragioni per cui fosse illegittimo l’aver concesso con l’atto impugnato in prime cure lo svolgimento prevalente da parte della originaria controinteressata di attività di contenitori in area incoerente rispetto alle scelte della pianificazione portuale, in quanto caratterizzate da una diversa preminente attività così come prevista dall’atto fondamentale.

7.7.6. La sentenza non è poi incorsa in errore nemmeno laddove ha ritenuto che l’operatività del tutto prevalente del terminal dell’impresa SP come full container , anziché multipurpose , avrebbe dato vita ad una distorsione concorrenziale in danno dei terminal contenitori (sottoposti ai relativi oneri di investimento e ai costi tipici di tale attività).

Si tratta, ancora una volta, di una questione ampiamente dibattuta nel giudizio di appello. CH aveva, infatti, lamentato che il consentire ad un operatore concessionario in ambito multipurpose di agire senza limiti come concorrente diretto dei terminalisti full container – con un inedito terzo polo non previsto dal piano – significasse anche alterare la regolazione del quadro concorrenziale. La sentenza impugnata, ritenuta pienamente comprovata la prevalenza dei traffici full container nel terminal SP, ha dunque semplicemente condiviso tale tesi, ravvisando la distorsione dell’assetto concorrenziale quale logica conseguenza di una concessione incompatibile con la destinazione pianificatoria dell’area portuale (v. capo 6.10 della sentenza).

Infatti, la sentenza ha censurato il fatto che “il titolo impugnato ha nella sostanza autorizzato un terzo polo container in un ambito (l’S3) avente destinazione caratterizzante diversa, con ciò modificando profondamente lo scenario - anche concorrenziale - così come regolato a monte dal piano regolatore portuale” (v. capo 6.8. della sentenza).

7.7.7. Le ulteriori circostanze addotte dalla ricorrente SP secondo cui la sua concessione sarebbe in linea di continuità con quella precedente e il piano regolatore portuale prevederebbe consistenti spazi dedicati ai traffici contenitori nulla ha a che vedere con l’asserito errore revocatorio, né giustifica altrimenti la domanda di revocazione.

7.7.8. Infatti, il giudizio di appello ha avuto ad oggetto la concessione impugnata in primo grado da CH (con l’allegato piano di impresa) per cui non rileva se anche le precedenti concessioni fossero o meno coerenti con il piano portuale.

7.7.9. Quanto al secondo profilo si tratta di questione inerente alla interpretazione del piano portuale che, ad avviso della sentenza impugnata, nello specifico ambito territoriale S3, nel quale ricade il terminal della odierna ricorrente SP, ha previsto una funzione caratterizzante (C2 operazioni portuali relative alle merci convenzionali) ed ha ammesso la funzione “C1 contenitori” come accessoria e, quindi, su navi a carico misto (le quali trasportino anche contenitori), non consentendo pertanto che si possa dare spazio in misura del tutto prevalente ad un terminal full container , posto cioè al servizio di navi e linee adibite all’esclusivo trasporto marittimo di contenitori.

Sul punto la sentenza ha infatti così espressamente statuito: “6.2 A conferma della peculiare destinazione prevista per l’ambito S3 (il “polo dei traffici convenzionali”, dunque il terminal multipurpose), per il vicino ambito S6, in cui opera la società appellante, si è previsto il “secondo polo contenitori”, che “va ad aggiungersi al polo nell’ambito S2” In S6 la funzione caratterizzante è dunque indicata come “C1 operazioni portuali relative a contenitori”. In definitiva, se da un canto l’ambito S6 è destinato ad accogliere un “polo contenitori” (al pari dell’ambito S2), da un altro canto l’ambito S3 costituisce il polo per i traffici convenzionali” .

A tale riguardo la sentenza ha dunque ben chiarito perché fosse illegittima la concessione impugnata in prime cure (cfr. punto 6.3. della motivazione), esplicitando anche che “La ammissione di una funzione appunto solo ammessa (e non caratterizzante) non consente che alla stessa sia attribuita funzione prevalente attraverso un titolo concessorio che, approvando una tale attività, viola le scelte di fondo della pianificazione settoriale” (punto 6.4).

7.8. In conclusione, la sentenza impugnata ha condiviso la tesi dell’appellante principale, la quale sosteneva, sulla base dei dati di traffico depositati in giudizio dall’Autorità portuale, del piano di impresa e del fatturato distintamente previsto per l’una e per l’altra tipologia di operazioni portuali, la netta prevalenza dei traffici full container nel terminal SP, ricadente in un ambito in cui, per la disciplina del piano regolatore portuale, dovrebbe essere caratterizzante e prevalente la tipologia di traffico multipurpose .

7.9. Non vi è, dunque, ragione per esaminare in questa sede la documentazione – il piano di impresa allegato alla concessione annullato nella sua versione integrale e non oscurata – che la resistente TE ON ha potuto solo ora produrre, per le ragioni indicate nella nota esplicativa in atti, né le deduzioni ulteriori che su tale documentazione sono incentrate, volte a ribadire (alla luce delle previsioni di approdi e fatturato, per i vari anni) che l’impresa SP abbia operato in assoluta prevalenza al servizio di traffici full container, sebbene in un ambito portuale (S3) destinato dal piano regolatore portuale alla funzione multipurpose .

8. Per le ragioni esposte deve, pertanto, concludersi che quel Collegio, sulla base di una corretta rappresentazione del fatto e della complessiva vicenda oggetto di causa, ha solo dato un’interpretazione differente rispetto a quella prospettata dalle appellate, odierne ricorrenti in revocazione, ed ha quindi ritenuto illegittimo l’atto concessorio perché non coerente con il piano portuale (in quanto il primo autorizzava lo svolgimento prevalente di un terminal full container in ambito multipurpose , a fronte di un piano portuale che distingueva chiaramente questo genere di funzioni e localizzava altrove, nello scalo, i poli destinati ai contenitori).

Detta interpretazione non può essere censurata quale errore di fatto, né dar luogo alla revocazione della sentenza: rimedio che non costituisce un “terzo grado di giudizio” che consenta di rimettere in discussione il decisum del giudice e coinvolgere nuovamente la sua attività valutativa ( ex multis : Cons. Stato, V, 12 gennaio 2017, n. 56; id., 11 dicembre 2015 n. 5657). Lo strumento – di per sé eccezionale – della revocazione della sentenza non può essere infatti utilizzato per suscitare un’ inammissibile rivalutazione della res controversa .

9. I ricorsi per revocazione dell’impresa SP e ricorso incidentale autonomo per revocazione ex artt. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 4 c.p.c. proposto dall’Autorità di sistema portuale vanno, di conseguenza, dichiarati inammissibili.

10. La declaratoria di inammissibilità dei ricorsi per revocazione esime il Collegio dalla disamina dei profili rescissori delle impugnazioni proposte.

11. Sussistono giusti motivi, in ragione della peculiarità e complessità delle questioni controverse, per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione dell’impresa SP s.r.l. e sul ricorso incidentale autonomo per revocazione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Dispone compensarsi tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco PA, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

LA RO, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA RO	Marco PA

IL SEGRETARIO