Pubblicato il 02/04/2026

N. 02684/2026REG.PROV.COLL.

N. 05885/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5885 del 2025, proposto da
CA MI Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Faggiano, Mariacristina Sapone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta) n. 00015/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. IU AN CA e uditi per le parti gli avvocati Marco Faggiano e Paola Cozzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha respinto il ricorso proposto dalla società CA MI s.p.a. contro il Comune di Milano per l’annullamento della nota comunale prot. n. 166317 del 21 marzo 2024 del direttore dell’Area Patrimonio Immobiliare, recante provvedimento di diniego al cambio insegna per l’unità commerciale in concessione ubicata in via Silvio Pellico n. 6 e, occorrendo, per l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale n. 1497 del 13 luglio 2012.

1.1. La sentenza espone come segue i fatti e le vicende oggetto del ricorso introduttivo:

- la ricorrente, società operante nel mercato della produzione e commercializzazione di gioielli, orologi ed altri articoli di lusso, proprietaria dei brand «MI», «Salvini», «Bliss», «Rocca 1794», «Calderoni» e «Venini», ha partecipato alla procedura bandita dal Comune di Milano il 7 luglio 2022, « per l’assegnazione in concessione d’uso di due unità commerciali ubicate nel complesso monumentale della Galleria Vittorio Emanuele II, Milano »;

- all’epoca a cui risale la presentazione della detta domanda, il Comune di Milano era stato condannato dallo stesso T.a.r. (con la sentenza n. 1833 del 1° agosto 2022) ad aggiudicare alla ricorrente, con il marchio “MI”, anche la concessione d’uso delle unità immobiliari oggetto del “Lotto 4”, della procedura indetta dal Comune di Milano con avviso pubblico del 1° aprile 2021 (approvato con la determinazione comunale del 31 marzo 2021), ubicate all’interno del medesimo complesso monumentale;

- pertanto stante il « divieto di doppia insegna in Galleria », previsto all’art. 4 del bando del 7 luglio 2022, non potendo partecipare alla gara con il marchio «MI», la ricorrente ha indicato in sede di offerta, per il “Lotto 2”, l’insegna «Rocca 1794», con cui, in seguito (in data 7 novembre 2022), è risultata aggiudicataria del ridetto “Lotto 2”;

- la convenzione « regolante la concessione di spazi di proprietà comunale, per complessivi mq 126, ai sensi del DPR 138/1998, siti nel braccio laterale del complesso monumentale della Galleria Vittorio Emanuele II 1N21, 1N22 e 6N03, destinati ad uso commerciale, come da offerta tecnica presentata in sede di gara (Lotto 2) » è stata sottoscritta il 25 luglio 2023;

- nel frattempo, a seguito di appello interposto sia dalla società Chanel che dal Comune di Milano, il Consiglio di Stato, con la sentenza 4 aprile 2023, n.3486, ha riformato la succitata sentenza 1833/2022 e la società Chanel ha conseguito, a discapito della ricorrente, l’assegnazione definitiva degli spazi oggetto del sopra citato “Lotto 4”;

- da ciò l’esigenza dell’istante di chiedere all’amministrazione comunale di poter realizzare una boutique monomarca «MI» in luogo del negozio con insegna «Rocca 1794»; esigenza, formalizzata nell’istanza di cambio insegna presentata dalla ricorrente al Comune di Milano il 20 febbraio 2024;

- sennonché il Comune ha riscontrato negativamente detta istanza col provvedimento impugnato del 21 marzo 2024, la cui motivazione è riportata in sentenza;

- contro tale diniego la società CA MI è insorta, con ricorso notificato il 21 maggio 2024 e depositato il 17 giugno 2024, deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili, oggetto dei tre motivi di impugnazione.

1.2. Il T.a.r. - dato atto della resistenza del Comune di Milano - ha ritenuto infondati tutti e tre i motivi ed ha respinto il ricorso.

1.3. Le spese di lite sono state compensate per la novità della questione affrontata.

2. La società CA MI s.p.a. ha avanzato appello con quattro motivi.

Il Comune di Milano si è costituito per resistere all’appello con apposita memoria.

2.1. All’udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memorie difensive e di replica delle due parti.

3. I motivi di appello vanno trattati congiuntamente perché rivolti a censurare le ragioni di rigetto dei corrispondenti motivi di ricorso, tra loro in rapporto di connessione.

3.1. Col primo motivo ( Sulla rilevanza dell’art. 41 Cost. nel caso in esame ), l’appellante richiama il precetto costituzionale secondo cui “ l’iniziativa economica privata è libera ”, riferendo lo stesso alla libertà dell’organizzazione dei fattori produttivi, ove non sia in contrasto con l’utilità sociale o gli interessi pubblici sensibili.

Premesso che gli spazi in Galleria assegnati in concessione, così come l’insegna e i marchi che CA MI utilizza per caratterizzare la sua produzione, costituiscono fattori produttivi (materiali e immateriali) da poter essere organizzati al meglio per rispondere alle esigenze aziendali in rapporto al mercato di riferimento, la società appellante censura il divieto di modifica dei segni distintivi nelle unità commerciali della Galleria assegnate in concessione come “ gravosa interferenza nella politica commerciale … e nella gestione dei fattori produttivi ”, evidenziando come nel caso di specie l’esigenza di cambiare l’insegna sia sopravvenuta dopo la partecipazione alla gara per la concessione.

3.2. Col secondo motivo ( Sull’origine e finalità del divieto di mutamento dei segni distintivi previsto in convenzione ), l’appellante sostiene che il divieto di cambiare i segni distintivi dei locali commerciali della Galleria concessi in uso dall’amministrazione è stato introdotto per la prima volta dalla deliberazione della Giunta comunale n. 2715/2007 “ con una precisa finalità ”, espressa in tale deliberazione e ribadita nelle successive nn. 3345/2007 e 1497/2012, che lo hanno diversamente disciplinato.

In particolare, dalle premesse dell’ultima delle dette deliberazioni, parte appellante trae la conclusione che il divieto di mutamento dei segni distintivi è stato ideato e applicato quale strumento per contrastare/regolamentare la prassi diffusa delle cessioni di ramo d’azienda con cui soggetti terzi subentravano negli spazi concessi in Galleria dietro versamento di una “buonuscita” al cedente, sostituendo insegna, merceologia e marchio, ovvero tutti gli elementi caratterizzanti dell’azienda acquisita.

A tale finalità, ad avviso dell’appellante, risponderebbe anche il divieto inserito nell’articolo 1, punto 7, della convenzione di concessione, sulla base del quale il Comune di Milano si è determinato al diniego.

L’appellante osserva che il Tribunale ha respinto il primo motivo del ricorso della società (corrispondente al motivo di appello in esame) senza considerare la finalità di cui sopra, ed incorrendo nella falsa applicazione dell’ultimo periodo dell’art. 1, punto 9, della convenzione (che fa salve le disposizioni in materia di subentri nei locali ad uso commerciale in Galleria, stabilite dalla stessa delibera n. 1497/2012).

L’assunto di parte appellante è che il detto divieto non è applicabile nel caso in esame, in cui il titolare rimane lo stesso, e che, ove applicato al di fuori della fattispecie presa in considerazione dalle delibere, il divieto di cambio insegna risulterebbe sproporzionato, in quanto eccessivamente ed ingiustamente penalizzante della libertà di iniziativa economica costituzionalmente tutelata.

3.2.1. Vengono quindi criticate le ragioni della decisione di primo grado fondate sull’interpretazione strettamente letterale del divieto contenuto nella convenzione, invocando l’appellante -dato il rinvio contenuto nell’art. 1362 cod. civ. alla “ comune intenzione delle parti ” - l’applicazione di criteri interpretativi logici, teleologici e sistematici, che condurrebbero, nel caso di specie, a non applicare il divieto di modificazione di segni distintivi al di fuori dei casi di cessione di azienda o di ramo di azienda.

3.3. Col terzo motivo ( Sui vizi della motivazione della sentenza impugnata ), l’appellante censura la decisione di primo grado nella parte in cui ha ritenuto il diniego giustificato dal richiamo al contenuto della convenzione da cui emergerebbe, secondo il T.a.r., “ l’importanza assegnata dal Comune di Milano […] al rispetto delle condizioni contenute nell’<<offerta tecnica presentata in gara>> ”.

La società CA MI osserva che non vi è traccia nel provvedimento impugnato dell’argomentazione sviluppata dal T.a.r., che perciò appare essere piuttosto una motivazione postuma del provvedimento.

L’appellante sostiene comunque che il criterio a) , di valutazione dell’offerta tecnica, dovrebbe essere inteso come riferito non all’identificazione mediante insegna dell’esercizio commerciale, come ha ritenuto il T.a.r., ma piuttosto alla destinazione d’uso proposta in sede di gara per gli spazi banditi (nel caso della ricorrente quella di una gioielleria d’eccellenza, che tale rimarrebbe anche in caso di cambio insegna). Tuttavia, la stessa appellante riconosce che la commissione di gara, in sede di scrutinio del detto criterio, si è soffermata sulla risalenza nel tempo e sull’adeguatezza dell’insegna proposta dalla ricorrente, da un lato, e del marchio dell’altra concorrente, dall’altro, ma assume che l’avrebbe fatto travalicando la legge di gara, dovendo questa essere diversamente interpretata in base ai punti 4, 8, 10 e 15 del bando, richiamati in ricorso.

3.3.1. Con lo stesso motivo è criticata altra parte della sentenza, che, riferendosi alle modifiche dell’offerta tecnica consentite nella fase esecutiva del contratto, ha ritenuto (menzionando a supporto della motivazione la sentenza di questa Sezione V, 13 agosto 2024, n. 7119) che nel caso di specie non ricorressero i casi e i modi previsti dalla legge (in specie dall’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016) per addivenire ad una modifica contrattuale dopo l’aggiudicazione (o, comunque, che la parte ricorrente non avesse dato prova della ricorrenza dei presupposti per addivenire alla modifica richiesta).

Per contro, la società CA MI, ripropone in appello le ragioni già dedotte in primo grado per sostenere la modificabilità dell’insegna, precisando che la modifica, determinata da circostanze impreviste al momento della gara “ non è sostanziale (essendo ricompresa nell’offerta presentata in sede di gara), non altera la natura della concessione e non comporta modifiche nella sua titolarità o mutamento della destinazione d’uso degli spazi concessi ”.

Riguardo al richiamo da parte del T.a.r. del precedente di questo Consiglio di Stato, V, 13 agosto 2024, n. 7119, l’appellante formula le seguenti tre osservazioni: i) la norma applicabile nel caso di modifica delle concessioni non sarebbe l’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, bensì l’art. 175 dello stesso d.lgs.; ii) il caso oggetto della sentenza richiamata dal Tribunale è completamente diverso dal presente, in quanto riguardava un progetto edilizio presentato in fase esecutiva completamente diverso da quello oggetto dell’offerta tecnica; iii) in ogni caso, secondo detto precedente, la modifica è da intendersi sostanziale qualora, nel caso in cui fosse consentita, “ sarebbe stata accolta un’altra offerta oppure avrebbero potuto essere ammessi altri offerenti ”, mentre tale eventualità non è stata allegata né dimostrata dal Comune di Milano.

L’appellante svolge ulteriori considerazioni in merito alla rilevanza attribuita dal T.a.r. all’offerta presentata dalla società in sede di gara, al fine di evidenziare come il giudizio della commissione non avrebbe potuto essere sostanzialmente diverso da quello espresso per l’insegna “Rocca 1794”, se invece fosse stata proposta l’insegna “MI”. Aggiunge che, a differenza di quanto accaduto in una gara precedente, la società, partecipando alla procedura, non avrebbe potuto in alcun modo formulare la riserva di variare in fase esecutiva l’insegna o il marchio, stante l’espresso divieto di una riserva siffatta contenuto nel bando de quo .

3.4. Col quarto motivo di appello si censura il rigetto del terzo motivo di ricorso.

A fronte della deduzione di parte ricorrente della contraddittorietà del diniego impugnato rispetto a precedenti determinazioni assunte dall’amministrazione comunale, il T.a.r. ha ritenuto che il caso in cui l’autorizzazione a cambiare l’insegna era stata concessa alla stessa società (per variare il marchio “Calderoni” col marchio “Salvini”, entrambi di proprietà della CA MI) fosse diverso dal presente, sia per la diversità dei momenti di presentazione della richiesta di cambio insegna (anteriormente, in un caso, e posteriormente, nell’altro, rispetto alla sottoscrizione della convenzione), sia per la diversità delle operazioni di gara (dato che nella gara precedente la società si era riservata di variare l’insegna).

3.4.1. L’appellante obietta che:

- la prima divergenza è solo formale, dato che il divieto di cambio insegna è previsto nel bando anche riguardo al momento precedente la stipulazione del contratto negli stessi termini in cui il divieto è disciplinato nella convenzione riguardo al momento successivo, sicché i motivi che hanno giustificato la deroga al primo divieto dovrebbero valere per derogare il secondo;

- il rilievo della seconda divergenza da parte del primo giudice non tiene conto del fatto -già sopra evidenziato- che nella procedura de qua la società, in sede di offerta, non avrebbe potuto fare riserva di cambio insegna, a pena di esclusione.

4. L’appello è fondato e va accolto per quanto di ragione.

Va premesso che la motivazione del provvedimento di diniego oggetto del presente giudizio è la seguente:

« Come previsto nella citata convenzione, vige l’espresso divieto di ogni modificazione dei segni distintivi, la cui violazione comporta la decadenza automatica della concessione stessa.

In particolare, nel contratto in questione è stabilito all’art. 1 che:

“(…) 5. L’esercizio commerciale è identificato dall’insegna “ROCCA 1794”. 6. Le merci sono identificate da marchi rientranti in brands di titolarità sia del CONCESSIONARIO che di terzi. 7. Ogni modificazione di detti segni distintivi è vietata. 8. La violazione dei divieti di cui ai precedenti commi comporta la decadenza della concessione. 9. Eventuali deroghe ai divieti di cui ai punti precedenti potranno essere eccezionalmente adottate con provvedimento della Giunta Comunale motivato in relazione alle ragioni di pubblico interesse che giustifichino il mancato ricorso a procedure ad evidenza pubblica, fatte salve le disposizioni in materia di subentri nei locali ad uso commerciale in Galleria Vittorio Emanuele II, stabilite dalla delibera di Giunta Comunale n. 1497 del 13/7/2012.”

Si evidenzia l’art. 1.9 della Convenzione sottoscritta in data 25.07.2023, ove è previsto che una eventuale deroga al divieto di cambio insegna di cui all’art. 1.7, dovrà essere eccezionalmente adottata con provvedimento della Giunta Comunale, motivato in relazione alle ragioni di pubblico interesse che giustifichino il mancato ricorso alle procedure di evidenza pubblica, così come ulteriormente ribadito dalla normativa comunitaria.

Peraltro, nella citata Delibera di Giunta Comunale n. 1497/2012 è espressamente disciplinato che - in caso di subentro in corso di concessione, qualora venga richiesto il cambiamento dell’insegna, oltre alla corresponsione del doppio del canone originariamente convenuto ed al rilascio dell’autorizzazione da parte dell’Amministrazione comunale – è preclusa nei primi tre anni e negli ultimi due anni di vigenza della concessione originaria, la possibilità di perfezionare le suddette operazioni al fine di scongiurare possibili speculazioni.

Per quanto sopra esposto, non si ravvisano le ragioni di pubblico interesse che giustifichino la deroga al divieto di cambio insegna ».

4.1. La motivazione rende palese che il fondamento del diniego impugnato è stato ravvisato dall’amministrazione comunale nell’applicazione combinata dei punti 7, 8 e 9 dell’art. 1 della convenzione di concessione, interpretati nel senso che, in caso di richiesta di cambio insegna da parte del concessionario, non vi sia spazio alcuno di discrezionalità per l’amministrazione comunale per derogare al divieto di cui al punto 7, salvo che la deroga possa essere accordata in via eccezionale per ragioni di pubblico interesse secondo quanto previsto dalla delibera di Giunta Comunale n. 1497/2012, richiamata dal punto 9.

L’interpretazione della convenzione sostenuta dal Comune di Milano e condivisa dal T.a.r. è in contrasto con l’art. 41 della Costituzione e non è conforme ai criteri ermeneutici logico, teleologico, sistematico, secondo buona fede delle clausole negoziali, nonché al criterio che impone l’interpretazione contro l’autore della clausola (arg. ex artt. 1362, 1363, 1366, 1370 cod. civ.), oltre a poter essere smentita anche sulla sola base del criterio interpretativo letterale, per le ragioni che di seguito si espongono.

4.1.1. Il divieto di modifica dei segni distintivi di cui al punto 7 - in quanto inserito nel contratto che disciplina le reciproche obbligazioni delle parti - è destinato per la sua natura e per il suo oggetto a regolare un’obbligazione del concessionario, il cui inadempimento comporta, ai sensi del successivo punto 8, la decadenza della concessione.

Questo soltanto è il significato, anche letterale, del divieto contenuto nel contratto, ma, all’evidenza, esso non vincola l’amministrazione concedente, pur rendendo necessario il suo consenso alla modifica contrattuale (che, nel caso di specie, riguarda il precedente punto 5 dello stesso art. 1 della convenzione, laddove è previsto che l’esercizio commerciale è identificato con l’insegna “ROCCA 1794”).

Ne consegue che il concessionario che intenda modificare l’insegna deve chiedere un’apposita autorizzazione al concedente, attivando l’esercizio dello ius variandi che è in facoltà della pubblica amministrazione, come è la regola nei contratti pubblici (salvo l’istituto eccezionale della rinegoziazione contrattuale, introdotto di recente dall’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023, per le sole sopravvenienze che determinino l’alterazione dell’equilibrio contrattuale, non rilevante nel caso di specie).

Le modifiche contrattali “ordinarie” rientrano invero nell’ambito tipico della discrezionalità dell’amministrazione, così come regolata dalla legge, ed anche dal contratto.

4.1.2. Fatto salvo quanto si dirà più in generale a proposito della legge, cioè del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, applicabile ratione temporis , quanto al contratto, nel caso di specie la modifica dell’insegna che può essere assentita dall’amministrazione comunale in deroga al divieto di cui all’articolo 1.7 risulta in effetti specificamente contemplata soltanto nell’articolo 1.9.

Prima di dire dell’interpretazione di quest’ultima clausola, va evidenziato come il bando di gara si fosse occupato dell’insegna allo scopo -su cui si tornerà- di vietare la “ doppia insegna in Galleria ” (art. 4). Le norme ivi dettate sono tutte volte a garantire appunto che nella Galleria Vittorio Emanuele II non vi sia più di una medesima insegna a contrassegnare esercizi commerciali occupanti spazi diversi. Va però sottolineato che tra le “ ulteriori precisazioni ” del terzo capoverso dell’art. 4, pur essendo contenuto il divieto di cambiare l’insegna indicata in offerta prima della stipulazione del contratto (evenienza della quale non è dato occuparsi in questa sede), vi sia per contro il riconoscimento espresso che “ eventuali cambiamenti successivi alla sottoscrizione del contratto potranno essere accordati solo col preventivo assenso dell’Amministrazione ”, con la precisazione della necessità del “ raddoppio del canone, nel rispetto degli indirizzi assunti con deliberazione della Giunta Comunale n. 1497/2012 ”.

In linea con tale “precisazione” del bando si pone l’articolo 1.9 della convenzione (“ Eventuali deroghe ai divieti di cui ai punti precedenti [n.d.r. riguardanti tutti segni distintivi] dovranno essere eccezionalmente adottate con provvedimento della Giunta Comunale motivato in relazione alle ragioni di pubblico interesse che giustifichino il mancato ricorso a procedure ad evidenza pubblica, fatte salve le disposizioni in materia di subentri nei locali ad uso commerciale in Galleria Vittorio Emanuele II, stabilite dalla delibera di Giunta Comunale n. 1497 del 13/7/2012. ”).

4.1.3. Dato quanto previsto dall’art. 4 del bando e dai punti 7, 8 e 9 dell’art. 1 della convenzione di concessione, non vi è alcuna ragione, di ordine letterale, logico o sistematico, per ritenere -come sembra avere ritenuto il Comune di Milano- che l’unica situazione che consenta all’amministrazione di accordare l’assenso al cambiamento dell’insegna in corso di rapporto sia quella espressamente richiamata nella clausola convenzionale del punto 1.9.

All’opposto, mentre, come detto, il divieto di cui ai punti 7 e 8 opera nei soli confronti del concessionario, va riconosciuta all’amministrazione concedente la facoltà di accordare o meno l’autorizzazione al cambiamento dei segni distintivi (che altro non sono, come si dirà nel prosieguo, che espressioni della modalità di utilizzazione del bene pubblico): la “precisazione” dell’art. 4 del bando e la clausola dell’articolo 1.9 della convenzione pongono quindi un limite a detta facoltà, introducendo un “auto-vincolo”, nel caso in cui la richiesta di cambio insegna (e/o di altri segni distintivi) proveniente dal concessionario sia conseguenza di un “ subentro nei locali ad uso commerciale ” da parte di un terzo, cioè ricorra la fattispecie specificamente individuata da entrambe le previsioni (del bando e della convenzione) mediante il rinvio alla deliberazione della Giunta comunale n. 1497/2012.

Invero, secondo quanto si evince inequivocabilmente dalla premessa e dal contenuto di tale deliberazione, essa ha previsto il divieto di libera modificazione dei segni distintivi dell’azienda da parte del concessionario quale strumento (unitamente ad altri, di ordine temporale, come il divieto di subentro nei primi tre anni e negli ultimi due del rapporto di concessione; o di ordine economico, come il raddoppio del canone) per limitare e disciplinare la prassi diffusa delle cessioni d’azienda o di ramo d’azienda con cui soggetti terzi subentravano negli spazi concessi in Galleria dietro versamento di somme di denaro in favore del cedente, senza possibilità di controllo, né introiti economici, per il Comune di Milano.

A tale fattispecie si riferisce palesemente la disciplina dell’articolo 1.9 della convenzione, non solo perché, come detto, richiama la delibera n. 1497 del 13 luglio 2012, ma anche perché attribuisce la competenza per la “deroga” alla Giunta comunale -non al dirigente amministrativo responsabile dell’esecuzione, come sarebbe se si trattasse di un’ordinaria modifica contrattuale- e coerentemente richiede una motivazione specifica del relativo provvedimento in relazione alle ragioni di pubblico interesse che “ giustifichino il mancato ricorso a procedure ad evidenza pubblica ”. La circostanza che il ricorso a procedure selettive che presentino garanzie di pubblicità, imparzialità e trasparenza sia da considerarsi necessario anche per l’assegnazione ai privati di beni pubblici in concessione (in particolare secondo l’ordinamento comunitario, quale risultante a seguito dell’entrata in vigore della direttiva 2006/123/CE c.d. Bolkestein e dell’interpretazione dell’art. 12 da parte della Corte di Giustizia, tra le altre, con la sentenza 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15) e che dette procedure possano essere evitate solo in presenza di ragioni specifiche di pubblico interesse - da valutarsi ed esplicitarsi da parte della Giunta comunale, in linea con le deroghe ammesse dall’art. 12, comma 3, della direttiva (tra l’altro anche per la salvaguardia del patrimonio culturale e, più in generale, “ per altri motivi di imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario ”) - dimostra che la “deroga” disciplinata al punto 9 della convenzione attiene più alla titolarità del rapporto di concessione che alla modificazione dei segni distintivi in quanto tale.

Proprio il fatto che la norma convenzionale sia volta a dare attuazione agli “obblighi europei” -come più volte osserva la difesa civica negli scritti processuali- consente di prescindere dalla sua applicazione quando tali “obblighi” non abbiano nulla a che vedere con la vicenda contrattuale che si deve regolare, come accade nel caso di specie.

L’origine e la finalità del divieto di mutamento di segni distintivi così come disciplinato dalla deliberazione della Giunta comunale n. 1497/2012, richiamata dall’articolo 1.9 della convenzione, impongono di applicare la norma convenzionale soltanto alla fattispecie ivi considerata - cessione di azienda o di ramo d’azienda o comunque subentro di altro soggetto nella titolarità della concessione ( id est , per via diversa dall’espletamento di una gara pubblica).

Parimenti soltanto alla fattispecie appena detta è da intendersi riferito il secondo inciso della “precisazione” dell’art. 4 del bando, sopra riportata, laddove, prevedendo la necessità dell’assenso dell’amministrazione per il cambiamento di insegna in corso di rapporto, aggiunge la condizione del “ raddoppio del canone ”, rinviando agli “ indirizzi assunti con deliberazione della Giunta comunale n.1497/2012 ”: soltanto in caso di cessione di azienda o di ramo d’azienda, ai sensi di tale deliberazione, il mutamento dell’insegna rende legittimo il raddoppio del canone (nei confronti del cessionario).

4.1.4. Va inoltre considerato che le richiamate previsioni del bando e della convenzione -così come la deliberazione n. 1497/2012 che le ha originate e che dalle stesse viene richiamata- sono limitative della libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 della Costituzione, non solo quanto alla prerogativa imprenditoriale -evidenziata in ricorso- di organizzare le risorse materiali e immateriali dell’impresa (quali anche i segni distintivi) bensì anche quanto a quella di disporre, in tutto o in parte, della propria azienda.

Si tratta di limitazioni che si giustificano per ragioni di pubblico interesse, sol che si consideri che l’azienda è condotta in locali demaniali, oggetto di concessione pubblica.

Esse tuttavia proprio per quanto sin qui esposto non possono essere estese oltre i casi per i quali sono previste.

4.1.5. Nel caso di specie è incontestato tra le parti, e si evince inequivocabilmente dagli atti, che non si verta nella fattispecie della cessione di azienda o di ramo d’azienda, né di subentro di altro soggetto in luogo della concessionaria società CA MI.

Non trova quindi applicazione l’articolo 1.9 della convenzione accessiva alla concessione su cui principalmente si basa il provvedimento impugnato.

4.1.6. Una volta privato dell’illegittimo riferimento all’articolo 1.9 della convenzione, il provvedimento di diniego di cambio insegna risulta illegittimo, per falsa applicazione dell’art. 1.7 della convezione e quindi per difetto assoluto di motivazione, in quanto richiama un divieto che, gravando sul concessionario, non priva tuttavia l’amministrazione concedente delle proprie facoltà, a rilevanza pubblicistica, in tema di modifiche contrattuali.

Pertanto, fermo restando che il Comune di Milano ben avrebbe potuto opporre un diniego alla modifica richiesta dalla società concessionaria, tuttavia avrebbe dovuto, trattandosi di contraente pubblico, adottare un provvedimento adeguatamente motivato.

La motivazione avrebbe dovuto muoversi secondo un argomentare logico-giuridico diametralmente opposto a quello adottato nel provvedimento impugnato: posto, infatti, che l’autogoverno dei fattori produttivi rientra nella libertà d’iniziativa economica privata a rilevanza costituzionale, e che -come si dirà- la causa dell’opportunità di riorganizzazione interna all’impresa degli spazi di vendita a disposizione è sopravvenuta alla partecipazione alla gara (per le sopra dette vicende amministrative e giurisdizionali concernenti la precedente aggiudicazione, sulle quali non vi è contrasto tra le parti), l’amministrazione avrebbe dovuto motivare il suo diniego con ragioni ostative basate sulla preminenza di interessi pubblici contrari alla modifica, non sulla mancanza di interessi pubblici ad essa favorevoli (sicché del tutto illogica, oltre che contraria all’assetto degli interessi contrattuali, appare la chiusa del provvedimento secondo cui “[…] non si ravvisano le ragioni di pubblico interesse che giustifichino la deroga al divieto di cambio insegna ”).

4.1.7. I vizi fin qui accertati sarebbero sufficienti all’annullamento dell’atto impugnato.

4.2. Malgrado ciò, il contenuto della difesa comunale e della sentenza impugnata (e di conseguenza delle critiche a questa rivolte dall’appellante) rendono opportuno svolgere ulteriori argomentazioni, in primo luogo, in tema di modifiche contrattuali.

4.2.1. La disciplina legislativa di queste ultime, nel caso di specie, non si rinviene immediatamente né nell’art. 106 (cui si riferisce il T.a.r., anche mediante la citazione del precedente della Sezione n. 358/2024, relativo alle modifiche successive all’aggiudicazione del contratto di appalto) né nell’art. 175 (cui si riferisce l’appellante, invocandone un’applicazione analogica) del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (applicabile ratione temporis ), poiché non si è in presenza di appalto né di concessione di lavori, servizi o forniture.

La concessione oggetto del presente contezioso riguarda invero lo spazio commerciale interno alla Galleria Vittorio Emanuele II di Milano. Essa va qualificata come concessione di beni pubblici e correttamente è stata configurata appunto come “ concessione in uso di beni appartenenti al demanio comunale ” sia nel bando che ha regolato la gara per l’assegnazione dello spazio in oggetto (ivi identificato come lotto 2) sia nella convenzione stipulata tra le parti.

La modifica dei segni distintivi, in casi quale quello di specie, più che come modifica contrattuale -vale a dire come modifica degli elementi e delle condizioni del contratto di concessione- si atteggia come diversa modalità di utilizzazione del bene pubblico.

La convenzione in essere tra le parti prevede per modifiche analoghe la necessità di un’apposita autorizzazione dell’ente concedente (come, a mero titolo di esempio, per l’esecuzione di “ mutamenti nei locali e negli impianti in essi esistenti ”, di cui all’art.6, ovvero di “ miglioramenti e addizioni ”, di cui all’art. 7, o ancora degli interventi di “ manutenzione degli spazi concessi ”, di cui all’art. 8).

A differenza tuttavia delle ipotesi appena dette, espressamente disciplinate, manca nella convenzione un’apposita disciplina per il cambiamento dei segni distintivi – per il caso diverso dalla cessione d’azienda o di un suo ramo, o dal subentro di altro soggetto in luogo dell’originario concessionario.

4.2.2. Ribadito quanto sopra a proposito dell’inapplicabilità della disciplina convenzionale speciale (riguardante soltanto il subentro), e della derogabilità del divieto ad istanza del privato, mancando un’apposita previsione contrattuale, soccorrono i principi generali e le regole dell’azione amministrativa.

Opera, quindi, il suddetto parametro costituito dalla tutela di preminenti interessi pubblici che giustifichi il diniego del consenso alla modifica contrattuale da parte dell’amministrazione comunale. Ne consegue che l’esercizio della relativa discrezionalità bene può essere modulato tenendo conto, per un verso, dell’interesse pubblico specificamente rilevante nel caso de quo , che è quello della valorizzazione del complesso monumentale della Galleria Vittorio Emanuele II; per altro verso, del necessario contemperamento di tale interesse con quello del privato, di diversamente organizzare i propri fattori produttivi in ragione di fatti sopravvenuti in corso di rapporto.

A tale ultimo riguardo, seppure non direttamente applicabili, soccorrono in via analogica gli articoli 106 e 175 del d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui dettano una disciplina pressoché sovrapponibile (rispettivamente ai commi 4, dell’uno, e 7, dell’altro) per le modifiche del contratto pubblico durante la sua esecuzione, da ritenersi vietate perché “sostanziali” (secondo la definizione riportata nel Codice, a cui si fa rinvio, riproduttiva, peraltro, del testo delle direttive).

In sintesi, il Comune di Milano avrebbe potuto legittimamente opporre il proprio diniego alla richiesta di cambio insegna avanzata dalla concessionaria CA MI, se la nuova insegna fosse stata pregiudizievole per il pregio storico, artistico, monumentale o estetico dei luoghi ovvero se la modifica del segno distintivo fosse stata tale da alterare considerevolmente gli elementi essenziali del contratto o l’equilibrio economico a favore del concessionario ovvero tale da indurre a ritenere che, se già originariamente prevista, avrebbe comportato un esito diverso della procedura selettiva per l’assegnazione del bene in concessione d’uso.

4.2.3. In mancanza di una valutazione siffatta nel provvedimento gravato, appare plausibile l’argomentazione dell’appellante secondo cui il cambio insegna non comporta, nel suo caso, una modifica della destinazione d’uso dei locali, né del pregio e della categoria merceologica dei prodotti venduti, dovendosi escludere per tale via che si tratti di modifica “vietata”.

4.2.4. Il provvedimento di diniego impugnato poi non riporta alcuna motivazione sul fatto -sul quale invece si sofferma anche in appello la difesa del Comune di Milano- che la richiesta della concessionaria comporterebbe modifiche dell’allestimento interno ed esterno dei locali assegnati.

Qualora si trattasse di modifiche incompatibili con il pregio o con l’estetica dei luoghi ovvero tali da dover comportare il rinnovo della procedura selettiva per l’assegnazione degli spazi, avrebbe dovuto essere l’amministrazione a fondare su di esse il proprio diniego, motivando di conseguenza.

4.3. Parimenti nessun riferimento è contenuto nel provvedimento impugnato ad un’eventuale incidenza del cambiamento dell’insegna da “Rocca 1794” a “MI” sulla valutazione dell’offerta tecnica, presentata dalla società partecipando alla gara. In particolare, nulla è detto nel provvedimento di diniego sulla violazione della par condicio tra i concorrenti in sede di gara.

Soltanto in sede processuale il Comune di Milano si è difeso sostenendo che la modifica dell’insegna di un negozio (con le conseguenti necessarie modifiche dell’allestimento interno ed esterno) può alterare le condizioni dell’offerta in una procedura di gara, nella quale tra i criteri per la valutazione dell’offerta tecnica vi sia il seguente: << a) qualità ed eccellenza della proposta di utilizzo, in coerenza con il contesto monumentale della Galleria Vittorio Emanuele II. […] qualità estetica del progetto: soluzioni progettuali riferite alla qualità, valore estetico e alla funzionalità degli ambienti degli arredi e attrezzature di cui si intendono dotare i locali >> (come da bando).

Ha aggiunto che la commissione di gara, nella procedura de qua , ha espresso valutazioni in merito all’insegna “Rocca 1794” (come da verbale della seduta del 19 ottobre 2022) ed al valore estetico del progetto (come da verbale della seduta predetta).

4.3.1. Il T.a.r. ha condiviso detti rilievi, reputando che il richiamo << al rispetto della Convenzione e, dunque, al rispetto delle condizioni alle quali è avvenuta l’aggiudicazione dell’unità immobiliare relativa al “Lotto 2” a favore della ricorrente, con particolare riguardo all’indicazione dell’insegna “Rocca 1794”, rappresenta una ragione autonomamente idonea a sorreggere il diniego di cambio insegna, anche a prescindere da ulteriori ragioni, correlate al rispetto della DGC n. 1497/2012 >> e motivando nel senso che, avendo l’insegna costituito elemento di valutazione dell’offerta della società, << una modifica di detta insegna in sede esecutiva rischierebbe di violare il principio della par condicio tra coloro che hanno partecipato a suo tempo alla procedura di assegnazione di che trattasi, non essendo possibile la prova contraria attraverso l’espletamento ex post di una gara “virtuale” che certifichi lo stesso esito >>.

Le critiche mosse dall’appellante, in particolare col terzo motivo, vanno condivise.

In disparte il divieto di motivazione postuma, nella cui violazione è incorsa la sentenza appellata, a seguito delle difese svolte solo in ambito processuale dal Comune di Milano, tali difese e la parte della sentenza che le richiama risultano, allo stato, prive di riscontro, se si interpreta correttamente il bando di gara e si valutano di conseguenza le argomentazioni spese dalla commissione giudicatrice per l’attribuzione dei punteggi all’offerta presentata in gara dalla società CA MI.

4.3.2. Quanto al contenuto del bando - da considerare nell’insieme e nella combinazione reciproca delle sue clausole (arg. ex art. 1363 cod. civ.) - va premesso che esso -come anticipato- si occupa dell’insegna al solo fine di garantire il “ divieto di doppia insegna in Galleria ” di cui all’art. 4, come dimostrato sia dal contenuto di tale articolo (in parte già sopra riportato), sia da quello dell’art. 10 “ modalità di presentazione delle offerte ” (dove, quanto all’insegna, è precisato soltanto che l’offerta deve essere necessariamente riferita ad una sola insegna ed è fatto divieto di apporre all’offerta una “ riserva di poter variare l’insegna o il marchio oggetto di proposta ”, pena l’esclusione; ciò, che si giustifica perché la riserva finirebbe per attribuire al concorrente o al contraente una posizione soggettiva non sottoposta al vaglio preventivo dell’amministrazione) e dell’art. 15 (che regola le ipotesi di decadenza della concessione, in caso di doppia o plurima insegna identica in Galleria o di modifica dell’insegna).

L’insegna in quanto tale, invece, non rientra fra i criteri di valutazione della qualità dell’offerta tecnica ai fini dell’attribuzione del punteggio: per come si evince sia dalla lettera del criterio a) sopra riportato, sia dall’oggetto della concessione, la valutazione riguardava nel suo complesso la “ proposta di utilizzo ” degli spazi in Galleria.

Sebbene non si possa trascurare che questa ricomprenda anche l’insegna, così come l’allestimento esterno ed interno dei locali, il parametro di valutazione è costituito dalla “ qualità ed eccellenza ” da riferire -trattandosi di concessione d’uso di bene demaniale- alla destinazione d’uso degli spazi banditi, con particolare riguardo al valore monumentale dell’edificio in cui si trovano.

D’altronde la valutazione della commissione giudicatrice sembra in linea con siffatta interpretazione del bando, dato che il marchio e l’insegna risultano in effetti considerati, in comparazione con quelli dell’unico altro concorrente, ma pur sempre nell’ambito della proposta di destinazione e di utilizzazione dei locali nel contesto storico – monumentale, oltre che commerciale, della Galleria.

4.3.3. Per supportare il diniego, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto individuare le ragioni per le quali la modifica richiesta, se presente sin dall’origine nella proposta di parte ricorrente, avrebbe comportato una diversa valutazione da parte della commissione di gara.

In sintesi -ribadendo peraltro quanto detto sopra a proposito della modificabilità del contratto in corso di esecuzione anche quando stipulato da una pubblica amministrazione- il Comune di Milano avrebbe dovuto argomentare in ordine all’inammissibilità della modifica richiesta perché da intendersi “sostanziale” rispetto all’offerta tecnica presentata in sede di gara, tale cioè da comportare l’accoglimento dell’offerta concorrente.

In mancanza di una valutazione siffatta nel provvedimento impugnato, si osserva che, allo stato degli atti, appare plausibile l’assunto della società ricorrente che i negozi con insegna “MI” e quelli con insegna “Rocca 1794” esprimono il medesimo livello qualitativo di eccellenza, trattandosi di catene distributive dell’unica società CA MI, con le quali questa commercializza i gioielli di lusso dei marchi di sua proprietà; assunto, che trova riscontro nell’offerta tecnica presentata in gara che appare basata proprio sull’intero gruppo “MI”, con l’insieme dei suoi marchi di gioielleria d’eccellenza, piuttosto che sul singolo marchio.

4.4. Depone in tale ultimo senso anche la vicenda amministrativa oggetto del terzo motivo del ricorso introduttivo, il cui rigetto da parte del T.a.r. è stato validamente censurato col quarto motivo di appello (le cui argomentazioni, sopra sintetizzate, integralmente si condividono).

Rilevante appare infatti, rispetto all’ammissibilità della modifica, l’autorizzazione, già rilasciata alla società ricorrente, ad operare un cambio insegna da “Calderoli” a “Salvini” in altro spazio concesso nella medesima Galleria, mentre sono del tutto irrilevanti -ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla modifica- gli elementi di fatto, indicati dal T.a.r. per differenziare le due situazioni.

5. L’appello va quindi accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, va accolto il ricorso proposto dalla società CA MI; il provvedimento impugnato, del 21 marzo 2024, n. 166317, va annullato, fermo l’obbligo dell’amministrazione comunale di rideterminarsi sull’istanza di cambio insegna presentata dalla ricorrente il 20 febbraio 2024, in conformità a quanto sopra esposto.

5.1. La novità della vicenda amministrativa oggetto di contenzioso consente di compensare per giusti motivi le spese processuali dei due gradi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso proposto in primo grado dalla società CA MI s.p.a. ed annulla il provvedimento impugnato, con le statuizioni consequenziali specificate in motivazione.

Spese dei due gradi compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO RI, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

IU AN CA, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IU AN CA	CO RI

IL SEGRETARIO