Pubblicato il 12/12/2025

N. 09862/2025REG.PROV.COLL.

N. 00464/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 464 del 2023, proposto dai signori AN FI, CE AL, IO TO, PI LA, UI TT, HE AN, ER AN, MA EL, AL AL, GI GE, RI AR, IN RO, MA AT, GI TR, AL AV, AN AI, AO ET, MO BA, AL BA, RI RI SI, GI BE, EL EL BE, BR AR, NO EL, LE TI, UC CC, MP BO, IT MA AN, TE NA, IO BO, CO SE, GI EL, CO AD, IT UO, SS UOmo, RA BU, LU IO, GE IR, AL UC, IA LS, RG LA, AB NO, OS ON AG, IO AN, UI NT, IT AP, BE PE, IO OR, LE OR NA, EN CA, NE RU, OR SO, LE SS, RI IE, ER CA, PI RA, HE AL, HE AV, AR SA, LI CA, MA TO, AB AL, NO AD IA, UC IA, GI OL, LA MM, LO OC, RA MM, PI EN, IA CH, RA LL, IM OP, LU GI, EN PP, ER TU, IO CR, AL RE, AO SC, HE CR, OR PO, SI CU, RE ZA, MA IL, EN TU, UI D'AG, AN D'IN, SS D'ZO, UL EN D'ZI, RIno D'Isa, CE D'Orazio, NE De PA, AN De MO, AN De Tata, UA De IT, AV De Vitto, IO Decataldo, Matteo Del Giudice, Rinaldo Del Santo, ND Dell'Anna, IO Dell'Universita', GI DE Porta, AN DE RO, LE Dello Stritto, NO Di CA, EA Di IO, MO Di FO, HE Di LE, AN Di TI, EN Di MA, UA Di MA, AN Di PI, UA Di Rella, LE DO, NC OS, OR OS, MA RI, MA GA, NO LC, ER ID AN, TE GL, TE RA, MI LI, AZ DO AR, BR SO, ID EL, RA ER, IA FE, IO AN, CO CI, ER FO, UA RA, EL GA, GI UT, AB RG, UI IO RI, GI TO, PI UD, IO LS, TO OR MA, ID NT, UI RE, MA OR AL, AN TE, IC AM, OR AN, LU LI, AN GI, AB GI, NC GR, EO IA, EA CO, CO LL, EA OR AR, DI ER, AR ER, AB RO, AR UI, TE ID, AN AN, GI GI, GI RA, TU PR, AN IN, RA ZO, UI La NA, IT GI, SS AG, AL AZ, PI LL, RA TO, RIno UC, AN CI, AB UP, MA UI MA, IA MA, ER NO, EN AI, MI LL, IO EL, AR MA, EL IA, MA SI, IO MA, BR AN, GI ZO, MA ON, GI IN, ER CH, TE AR, RO Marciano', SS AU RIno, IO NO, EO NO, AR ZO, IR ZO, AN LA, NC LA, GI EL, LE NE, RO RZ, TO LL, ER AS, RA TA, IO ST, RA AO MB, RIno EL, AO EL, IO MA, UI NE, EN ZZ, MA TT, IO ME, ND DI, LO ME, SS ME, AN LO, MA LO, IA LU LA, HE ER, LE ES, LO MI, LU IR MI, MA LL, AB DA, TO IO MO, IO MO, GI IN, GI RI, FR RI, IO RE, IO TI, UI ON, IO SC, RI SC, EL AN, IA CO, IO NA, OR LI, SS AR, SS AR, EN AN, MO OS, NE RO, AN ES, AN NO, SS DI, HE UL, RA MI, ID AL, BE RE, GI AL, IAni TO, MA PA, PI RD, DO RA, AN AR, IO CA, AN AS, NE AS, AN SS, IAni AR PE, UI EP, NE NA, NC PE, AL ET, AL RO, AN UT, RO AR EL, PI CA, MP CAro, ER IN, PI ON, AL CC, GI CO, MO PIni, AL IN, SS IP, IM PI, LE IM RE, IO HE IR, TO AR, MA ZZ, DO OL, NA OL, PA LL, BE LL, MO ZA, MA ZI, GI TO, AR TE, EL IP, HE PO, PI IO, IA AN, AN UE, IO GA, HE AG, EA AG, AR UI RE, EA ES, OM RE, AN IA, IA IC, TE IV, NO AT, ER ET, SS OC, UI MA, GI O', PP NI, BE FF, LA GG, GI GG, IO GI SS, NU IO SS, EL SS, RO SS, ER BA, HE CO, RA AL, DE SA, NU LF, IO OL, LU AN, MA TI, AN AN, RA SA, AN TO, AN LI, IO LI, TE LL, LE AT, MI CI, AO MI, AN SC, PI SC, SS SC, LU EG, RL RA, PI RA, MA LO, IT SI, AR NC, GI MOtti, RG NO, IA SI, OF SM, ON EN AZ, MA ND, ON SO, HE NT, NC SP, IO SPndeo, UI SPndeo, IC NE, IO SQ, RA TI, ER ET, AR RO, MA IA, AO TA, LE AR, AB Tome', UC TO, RA AS, PI IN, CO TO, MO AN, MA US, RG VA, AN NI, RO NA, AO EN, MA VE, ER RD, IO CI, BR TE, AN IG, HE IG, RA IO, GI GI, IA LL, NO TO, EL PE, NZ AC, AB LA, IO TT, UI SE, EL LL, ER TT, GI CU, IA RA AM, OR AN, AO RT, OS MO, MA AR, IS UI AN, AB MI, RA GG, rappresentati e difesi dall’avvocato IO Cerio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di GIzia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, 19 maggio 2022, n. 6493, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN);

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la richiesta di passaggio in decisione senza previa discussione orale presentata da entrambe le parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025, alla quale nessuno è presente per le parti, il consigliere NE IO;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla domanda di accertamento dell’inadempimento da parte delle amministrazioni resistenti all’obbligo di attivazione della previdenza complementare di cui alla legge 8 agosto 1995, n. 335;

b) dalla domanda di risarcimento del danno patrimoniale asseritamente subito, quantificato in euro 20.740,00 per ciascun ricorrente.

2. Con ricorso al T.a.r. per il Lazio, notificato il 28 dicembre 2021 e depositato in pari data, i militari in intestazione, già dipendenti del Ministero dell’economia e finanze - Corpo della Guardia di Finanza, ancora in servizio al momento dell’instaurazione del presente contenzioso, hanno chiesto accertarsi e dichiararsi l’illegittimità del comportamento delle Amministrazioni convenute per non avere le stesse attivato la previdenza complementare, prevista dalla legge n. 335 del 1995 che ha introdotto il sistema pensionistico di tipo contributivo, con conseguente condanna delle medesime al risarcimento del danno patrimoniale subito, quantificato ipotizzando una permanenza nel fondo di circa venti anni di una somma di importo commisurato alla loro retribuzione annua lorda.

2.1. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio con atto di stile. In data 14 febbraio 2022 l’Avvocatura dello Stato ha tuttavia prodotto copiosa documentazione, tra cui la relazione ad essa indirizzata dal Comando Generale della Guardia di Finanza in data 9 febbraio 2022 per fornire adeguati elementi di difesa. In tale atto, oltre a ricostruire la cornice giuridica sottesa alla vicenda, si deducevano alcune eccezioni in rito; fra le altre, si evidenziava il difetto di legittimazione ad agire del singolo dipendente rispetto a rivendicazioni che, siccome afferenti l’attivazione del necessario percorso di contrattazione previsto dalla normativa, avrebbero richiesto l’azione delle competenti associazioni sindacali (come affermato da giurisprudenza amministrativa richiamata a conforto: T.a.r. per il Lazio, Roma, sez. I, 1° febbraio 2021, n. 1292; sez. I bis , 15 aprile 2021, nn. 4430 e 4431; 8 luglio 2021, n. 8114; 21 luglio 2021, n. 8677; 26 luglio 2021, n. 8939 e 21 dicembre 2021, n. 13284; Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2014, nn. 502, 503 e 504 e 24 ottobre 2011 nn. 5697 e 5698; sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440).

3. Con la sentenza in epigrafe indicata - T.a.r. per il Lazio, sezione quarta, n. 6493 del 19 maggio 2022 -, il primo giudice, focalizzando la disamina sulla questione della legittimazione attiva, e ritenendola carente, ha dichiarato il ricorso inammissibile e condannato i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di lite, in favore delle resistenti Amministrazioni, in ragione di complessivi € 20.000,00 (euro ventimila/00), oltre accessori come per legge.

4. Avverso tale decisione gli odierni appellanti sono insorti, con atto di gravame notificato il 19 dicembre 2022 e depositato il 18 gennaio 2023, affidato ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., non essendo stata la questione relativa all’inammissibilità del ricorso di primo grado per asserito difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, chiaramente e concretamente dirimente ai fini della decisione, eccepita dalle Amministrazioni statali, né oggetto di contraddittorio stimolato dal collegio di primo grado prima del passaggio in decisione;

4.2. error in iudicando – violazione di legge e falsa applicazione della disciplina in ordine alla legittimazione attiva esclusiva delle associazioni sindacali, in quanto sussisterebbe un diritto soggettivo alla previdenza complementare in capo ai singoli dipendenti, azionabile dinanzi al giudice. Sarebbe infine illegittima anche la condanna alle spese.

5. Con atto depositato il 25 gennaio 2023 si sono costituite le Amministrazioni appellate per resistere al gravame chiedendone il rigetto.

6. All’udienza di discussione, nell’assenza dei difensori delle parti, il Collegio, preliminarmente, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., ha fatto presente che in ipotesi di accoglimento della prima censura in rito avrebbe valutato d’ufficio le conseguenze del caso, trattenendo poi la causa in decisione.

7. L’appello è fondato sotto il primo dirimente profilo rilevato dagli appellanti, nei confronti del quale le Amministrazioni appellate non hanno mosso alcun rilievo, limitandosi a difendere la correttezza nel merito della decisione impugnata, obiettivamente coerente con gli arresti consolidati della giurisprudenza al riguardo. La vicenda infatti si inserisce in un ampio contenzioso che ha interessato più appartenenti o ex appartenenti alle Forze armate, i quali si dolgono del pregiudizio derivante loro dal nuovo sistema pensionistico contributivo, a fronte dei minori requisiti anagrafici richiesti loro per il collocamento in quiescenza, che sarebbe da compensare con la creazione del (preteso) fondo di previdenza complementare.

7.1. Ritiene tuttavia il collegio che proprio la “serialità” del contenzioso de quo , unitamente alla consolidata affermazione del difetto di legittimazione ad agire del singolo (sul punto si veda anche, ancorché afferente ad altra tipologia di rivendicazione contrattuale, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3962), impongano alcune riflessioni a carattere generale sugli esatti confini della c.d. “decisione a sorpresa”. Ciò allo scopo di contemperare il doveroso rispetto delle garanzie difensive processuali, con elementari esigenze di economicità procedimentale, che a fronte di situazioni ampiamente “arate” dal giudice amministrativo, indurrebbero piuttosto a scongiurare il differimento della definizione delle relative controversie.

8. Come noto, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., laddove il giudice ritenga di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, la deve indicare in udienza dandone atto a verbale. Tale norma è posta a presidio del diritto di difesa e dell’integrità del contraddittorio, non a caso condensata nella efficace espressione di “decisione a sorpresa” o “terza via”, a significare che in qualche modo il giudice agisce in autonomia individuando una soluzione della controversia che prescinde dalla prospettazione originaria delle parti, ma non può prescindere dalla sottoposizione preventiva al loro vaglio.

8.1. Essa ricalca l’omologa previsione introdotta nell’art. 101, comma 2, c.p.c., dall’art. 45, comma 13, della legge 18 giugno 2009, n. 69, che peraltro, da un punto di vista strettamente letterale, si palesa ancor più tranchante nel sanzionare espressamente di nullità la sentenza che ha violato le cautele individuate dal legislatore per recuperare il contraddittorio su ridetta “terza via” rispetto a quanto sancito nel richiamato art. 73, comma 3, c.p.a., che nulla dice sul punto, limitandosi piuttosto ad affermare l’obbligo di leale collaborazione in capo all’organo decidente nel sollecitare il contraddittorio verticale. A ciò consegue a fortiori la necessità di attingere, quanto meno in linea generale e al fine di correttamente perimetrare l’istituto, ai rigorosi principi elaborati in merito dalla giurisprudenza di legittimità, che ha inteso circoscrivere la portata inficiante della decisione a sorpresa irrituale ai soli casi in cui essa si sia risolta in una sostanziale lesione del diritto di difesa (sul punto, v. Cass. civ., sez. un., 21 dicembre 2022, n. 37434, in particolare paragrafo 11).

9. Nella specie, la questione sulla quale è stato definito il giudizio di primo grado, ovvero la carenza di legittimazione attiva in capo ai singoli ricorrenti, seppure contenuta nella relazione dell’Amministrazione versata in atti dall’Avvocatura dello Stato, non è stata da quest’ultima riproposta in quella sede, né ritualmente formulata, pur essendo la stessa titolare esclusiva dello ius postulandi nell’ambito del giudizio (cfr., in termini, Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, nn. 9011 e 9012, che hanno deciso analoga questione riferita ad un altro corposo gruppo di finanzieri).

9.1. Ritiene il collegio che l’inidoneità - e conseguente neutralità ai fini della qualificazione del rilievo come ex officio - della richiamata nota del Comando Generale della Guardia di finanza, che pure argomenta ampiamente sul difetto di legittimazione del singolo lavoratore, consegue non tanto e non solo al mancato recepimento dei suoi contenuti in sede difensiva, ma più in generale e a monte alla sua totale ignoranza. La ribadita importanza della difesa tecnica e della sua competenza a selezionare gli argomenti e le eccezioni da sottoporre al giudice consiste nella sua insostituibilità (in tal senso vanno lette le menzionate Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, nn. 9011 e 9012). In altre parole, non può essere il giudice ad individuare in mari magno delle produzioni documentali versate in atti quelle utili non a corroborare, ma a ricostruire la trama difensiva. Il mero deposito di atti, infatti, ex se è espressione piuttosto dell’assolvimento dell’onere della prova delle proprie tesi (fermo il dettato dell’art. 46 c.p.a. per l’Amministrazione), ma non si sostituisce alla doverosa enunciazione -previa selezione di quelli rilevanti allo scopo - delle stesse.

9.2. In sintesi, il collegio ritiene, in linea con le decisioni già assunte dalla sezione (v. ancora Cons. Stato, sez. II, nn. 9011 e 9012 del 2025, cit. supra ), che solo laddove, come nella specie, la difesa erariale non si è fatta carico neppure di menzionare nelle proprie memorie i contributi fornitile, peraltro proprio a tale scopo, dall’Amministrazione patrocinata, non è possibile ipotizzare un’effettiva motivazione per relationem sulle stesse. Tale tecnica motivazionale, infatti, presuppone, in qualsiasi ambito la si utilizzi, il richiamo espresso ai documenti che si vogliono inglobare, contestualmente messi a disposizione di chi necessiti di conoscerli, a riprova del loro previo vaglio critico e non della sostanziale abdicazione allo stesso, delegandolo in toto all’organo giudicante. Ammettere, cioè, che ciò possa avvenire senza passare per la necessaria focalizzazione della tematica alla controparte nelle proprie memorie, si porrebbe in contrasto, oltre che con i richiamati principi di difesa, anche con la natura dispositiva del processo amministrativo e, ancor più in generale, con il principio di leale collaborazione.

9.3. A ben diverse conclusioni sarebbe stato dunque possibile addivenire laddove l’Avvocatura dello Stato avesse individuato e richiamato la nota allegata così da trasfonderne i contenuti, senza necessariamente riscriverli integralmente, nei propri atti difensivi. In sintesi, il mero deposito della relazione di un’Amministrazione, non supportato da alcun rinvio o richiamo allo stesso negli scritti difensivi dell’Avvocatura, non può sostituirsi alla funzione di delimitazione del perimetro processuale spettante alla difesa tecnica; in senso diametralmente opposto, laddove ridetto richiamo sussista inequivocabilmente, non è certo necessaria l’espressa (ri)formulazione di un’eccezione desumibile -in quel caso effettivamente per relationem - dalla stessa. Diversamente opinando si finirebbe per dare rilievo ad una mera operazione meccanica, effettuabile con la tecnica informatica del c.d. “copia-incolla”, anziché all’effettivo contenuto delle memorie difensive che per mera economia espositiva richiamino un atto dando conto, attraverso tale richiamo, di averlo preventivamente condiviso.

10. Alla luce di quanto sopra detto, appare evidente al Collegio che il T.a.r. per il Lazio ha effettivamente rilevato d’ufficio il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti (risultato dirimente), senza poi compulsare sul punto il necessario contraddittorio.

11. Pertanto, in accoglimento del primo motivo di appello, come già ricordato non contrastato in alcun modo neppure in questo grado di giudizio dalla difesa erariale, deve rilevarsi l’intervenuta violazione dell’art. 73, comma 3, del c.p.a.

12. Alla stregua delle rassegnate conclusioni, l’appello quindi deve essere accolto.

13. A tanto consegue la nullità della sentenza, con regressione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., per violazione del diritto di difesa, presidiato dagli articoli 24 e 111 della Costituzione. Lede, infatti, il diritto al contraddittorio processuale e il diritto di difesa porre a fondamento di una sentenza di primo grado una questione rilevata d’ufficio, senza averla previamente indicata in udienza ovvero senza aver assegnato un termine alle parti per controdedurre al riguardo (sul punto cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 26 aprile 2022, n. 3124; 26 luglio 2019, n. 5275; sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 757; 1° aprile 2019, n. 2151).

13.1. Il collegio ricorda al riguardo la necessità che la (nuova) decisione sia presa da un collegio in diversa composizione rispetto a quello che ha adottato la sentenza annullata (sul punto, v. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 11 marzo 2022, n. 1734, con rinvio ad ulteriori precedenti che a loro volta richiamano i principi elaborati in merito dall’Adunanza plenaria, 24 gennaio 2014, nn. 4 e 5 e dalla Cass. civ., sez. un., 27 febbraio 2008, n. 5087).

14. Le spese del doppio grado del giudizio, attesa la natura meramente processuale della decisione presente, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, in diversa composizione.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IT OL, Presidente

NE IO, Consigliere, Estensore

RA Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

AL IC Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NE IO	IT OL

IL SEGRETARIO