Pubblicato il 01/10/2025

N. 07654/2025REG.PROV.COLL.

N. 02803/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2803 del 2025, proposto da
Tmp s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B3E818C690, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Marrama, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Centrale Unica di Committenza Area Sele Picentini, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
Comune di Eboli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Belmonte, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 561/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Eboli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Marrama e Belmonte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Campania - Sezione staccata di Salerno, la società TMP s.r.l. impugnava il bando relativo alla procedura aperta per la “ concessione quinquennale di servizi di supporto per la gestione di parcheggi pubblici, a pagamento non custoditi, e servizi

connessi complementari, ubicati nel territorio comunale, comprensivo di fornitura e installazione di parcometri ”, indetta dalla Centrale Unica di Committenza Sele Picentini in relazione al Comune di Eboli.

La ricorrente lamentava, in particolare, la violazione dell’art. 58 del d.lgs. n. 36 del 2023 in quanto, nonostante le “ differenze funzionali e prestazionali delle due attività indicate come certe dall’art. 13 del capitolato ”, l’amministrazione non avrebbe provveduto all’individuazione di lotti funzionali, senza peraltro fornire al riguardo una adeguata motivazione.

Ad avviso della ricorrente, l’individuazione di lotti ne avrebbe consentita la partecipazione alla procedura di gara, in particolare “ al confronto per l’aggiudicazione del lotto relativo alla gestione del servizio di parcheggio su aree comunali delimitate ”, laddove la previsione, accanto al servizio di gestione di parcheggi, di “ prestazioni (quelle dettagliate al capo II dell’art. 13 del capitolato) riconducibili de plano alle attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate ” avrebbe di fatto inserito nella procedura un requisito di partecipazione aggiuntivo, ossia l’iscrizione nella seconda sezione dell’Albo di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 446 del 1997, prevista dall’art. 1, comma 805, della legge n. 160 del 2019 e dal d.m. n. 101 del 2022, essendo lo svolgimento di tali attività riservato ai soggetti iscritti nella specifica sezione del predetto Albo.

A ciò aggiungasi che per poter chiedere l’iscrizione al livello minimo della sezione seconda del richiamato Albo è necessario disporre di un capitale sociale non inferiore ad euro 150.000,00 interamente versato in denaro, tale condizione venendo a sua volta ad interare un ulteriore requisito di partecipazione introdotto nella procedura mediante eterointegrazione normativa.

Sempre secondo la ricorrente, “ l’accomunamento di servizi del tutto eterogenei tra di loro, la mancata suddivisione in lotti funzionali e l’introduzione non dichiarata ma automatica e fattuale di requisiti di cui dispone l’attuale gestore costituiscano mezzi per avvantaggiare quest’ultimo (o qualche altro operatore in simili situazioni) nella procedura de qua ”; la situazione così venutasi a determinare avrebbe quindi comportato l’impossibilità di formulare una consapevole offerta economica e di articolare un piano economico-finanziario, tanto più che l’art. 13 del capitolato prevedeva la possibilità che, durante la vigenza del contratto, venisse affidato al concessionario “ anche il servizio di riscossione delle entrate comunali connesse al processo sanzionatorio relativo alle attività presenti sin dall’origine nell’oggetto contrattuale ”, disponendone la remunerazione “ con l’attribuzione di un aggio medio confrontato con quelli di Enti di pari popolazione ”.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Eboli eccepiva l’inammissibilità del gravame, in quanto “ contrariamente a quanto lamentato da controparte, la lex specialis non richiede la iscrizione nella sezione seconda dell’Albo di cui all’art. 53 del d.lgs. 15/12/1997, n. 446 quale requisito di partecipazione alla procedura ”; nel merito concludeva comunque per l’infondatezza del ricorso, chiedendo che fosse respinto.

Con sentenza 25 marzo 2025, n. 561, il giudice adito – dopo aver dato atto che “ Le censure formulate suscitano perplessità sotto il profilo dell’ammissibilità, in quanto la ricorrente ritiene che la propria partecipazione alla procedura è preclusa da requisiti non espressamente previsti dalla lex specialis ma automaticamente inseriti tra le relative clausole e che tali requisiti, se la procedura fosse stata suddivisa in lotti, non sarebbero stati invece né oggetto di previsione né di inserzione automatica, con conseguente possibile partecipazione ”, laddove “ In realtà tali requisiti, correttamente, non sono stati previsti dalla Stazione appaltante e, pertanto, neppure si possono ritenere automaticamente inseriti tra le disposizioni della disciplina di gara ”, respingeva il gravame.

Avverso tale decisione TMP s.r.l. interponeva appello, affidato ad un unico motivo di impugnazione, così rubricato: “ Error in iudicando; infrapetizione ”.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Eboli concludeva per l’infondatezza dell’appello, chiedendo che fosse respinto.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, e rispettive tesi difensive ed all’udienza del 18 settembre 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con l’unico motivo di appello, la società TMP s.r.l. – dopo aver ribadito che, “ a suo parere, l’Amministrazione avrebbe semplicemente dovuto suddividere l’affidamento in due lotti (uno relativo alla gestione del servizio di parcheggio non custodito, con ausiliari della sosta e fornitura di parcometri ed uno afferente alle attività di supporto alla Polizia Municipale) ” – lamenta in primo luogo l’assenza di una adeguata motivazione (da parte della stazione appaltante e del primo giudice) “ sulla mancata suddivisione in lotti funzionali differenti (che, in un’ottica quantitativa, sarebbe stata comunque obbligatoria anche ove le attività oggetto di esternalizzazione fossero state effettivamente tra di loro del tutto omogenee), nel caso specifico, - a fronte del carattere complesso delle medesime ”; quanto poi al secondo motivo dell’introduttivo ricorso, contesta il rilievo del primo giudice secondo cui “ le svariate prestazioni indicate in modo dettagliato nel Capo II dell’art. 13 del C.s.A. rubricato “Attività a supporto della Polizia Municipale” sarebbero “mere operazioni materiali, prive di rilievo funzionale, volte a ridurre il carico operativo connesso alla complessiva attività ”.

Ad avviso dell’appellante, invece, tali attività sarebbero state “ esattamente identiche a quelle che le stazioni appaltanti pongono in affidamento nelle gare a cui possono partecipare unicamente soggetti iscritti in una delle due Sezioni dell’Albo di cui all’art. 53 del d. l.vo 15 dicembre 1997, n. 446 ”, né sarebbe corretto sostenere – come invece fatto dal primo giudice – che l’iscrizione alla Sezione seconda dell’Albo avrebbe dovuto essere richiesta solo dai soggetti che svolgano in via esclusiva le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da essi partecipate.

L’utilizzo dell’avverbio “ esclusivamente ” nella previsione normativa de qua , secondo TMP s.r.l., darebbe piuttosto ad intendere che il legislatore voglia distinguere le società che svolgono la gestione delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi, nonché quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate degli enti locali da quelle che, invece, svolgono (non le prime attività ma) esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da essi partecipate.

Nulla il primo giudice avrebbe invece rilevato in ordine alla censura di sviamento contenuta nel secondo motivo di ricorso, così come non vi sarebbe alcuna presa di posizione in ordine alla Sezione seconda dell’Albo di cui all’art. 53 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 ed al suo inserimento nel quadro normativo a partire dal 2022. Da qui il dedotto vizio di infrapetizione.

Quanto infine al terzo motivo di ricorso introduttivo, secondo cui la possibilità – prevista dalla legge di gara – che, in vigenza di contratto, all’aggiudicatario fosse affidata anche l’attività di riscossione coattiva di tutto il processo sanzionatorio, il TAR si sarebbe limitato ad obiettare che tale eventualità non integrerebbe un elemento in grado di rendere indeterminato l’oggetto

Contrattuale, così da rendere impossibile formulare un’offerta ragionevole, atteso che “ tale eventualità dovrebbe essere ricondotta ad un’ipotesi che potrebbe verificarsi solo agli esiti di una differente, futura ed autonoma procedura concorrenziale ”.

In realtà, obietta l’appellante, la legge di gara si sarebbe addirittura premurata di predeterminare sin dall’inizio le modalità mediante le quali quest’ulteriore servizio sarebbe stato remunerato all’appaltatore (“ i termini remunerativi saranno regolati con l’attribuzione di un aggio medio confrontato con quelli di Enti di pari popolazione ”), in tal modo contraddicendo la lettura data dal primo giudice. Piuttosto, rileva l’appellante, “ l’eventuale addizione di un ulteriore, importante

servizio a quelli (di per sé diversi) già previsti nell’originario perimetro contrattuale costituisce

certamente un elemento in grado di rendere impossibile la presentazione di un’offerta seria e

ragionevole ”.

Il motivo non è fondato.

L’appello si fonda infatti su una non corretta esegesi delle previsioni di cui al Capo II (“ Attività a supporto della Polizia Municipale ”) dell’art. 13 del Capitolato descrittivo e prestazionale, in particolare del penultimo capoverso di tale articolo secondo cui anziché di “servizi connessi e complementari” alla gestione dell’attività di parcheggio a pagamento non custodito, si verterebbe su regole di gara inerenti a funzioni ed attività di supporto propedeutiche all’accertamento ed alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da essi partecipate, per lo svolgimento delle quali è necessaria l’iscrizione nella seconda Sezione dell’Albo di cui all’art. 53 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.

Tale tesi non è corretta, dal momento che nella legge di gara non è previsto, da parte dell’aggiudicatario, lo svolgimento di attività accertativa di entrate comunali, da ciò esulando la semplice esazione delle tariffe di sosta, costituenti i ricavi del gestore e non entrate comunali.

Per quanto poi riguarda l’attività demandata agli ausiliari del traffico, gli stessi non sono abilitati

all’esercizio della potestà sanzionatoria, che rimane di esclusiva competenza dell’amministrazione

ai sensi dell’art. 13 del capitolato speciale per il servizio (attribuendo tale disposizione agli ausiliari il solo compito di emettere gli “ avvisi di violazione al Codice della Strada ”, la cui copia dev’essere consegnata al Comando di Polizia locale “ per i successivi adempimenti ”).

In breve, non rientra nell’oggetto dell’affidamento alcuna attività concernente l’accertamento, la liquidazione e la riscossione di entrate comunali, per la quale l’art. 52 del d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 richiede che, qualora non esercitata direttamente dall’ente locale, sia affidata a soggetti iscritti all’albo di cui al successivo art. 53.

Ai sensi dell’art. 13, terzultimo par. del Capitolato descrittivo e prestazionale, “ […] La comminazione delle contravvenzioni al Codice della Strada e delle relative sanzioni rimane in capo al Comando di Polizia Municipale, con tutte le garanzie per i trasgressori, previste dalla legge in tema di contestazione ed esecuzione delle sanzioni pecuniarie di natura pubblicistica. Per le attività di supporto alla gestione, sarà corrisposto alla ditta affidataria un corrispettivo pari ad € 7,00 per ogni accertamento emesso; le spese di notifica dei verbali saranno sostenute dal Comune e saranno poste a carico dei trasgressori come previsto dal Codice della Strada. Il corrispettivo rimane fisso ed invariabile per tutta la durata del servizio e quindi non è soggetto ad offerta in sede di gara […] ”; quindi, al penultimo par. della medesima disposizione, le ulteriori “ attività di supporto alla Riscossione Coattiva di tutto il processo sanzionatorio ” potranno essere affidate all’aggiudicatario purché iscritto nell’apposito Albo del Ministero delle finanze, i cui termini remunerativi saranno regolati con l’attribuzione di un aggio medio.

Neppure sussistevano, alla luce delle risultanze in atti, i presupposti per l’immediata impugnazione della lex specialis di gara, non ravvisandosi in particolare la denunziata indeterminatezza delle prestazioni richieste all’aggiudicatario.

Premesso quanto sopra in termini di principio, è corretto il rilievo mosso dall’appellato Comune di Eboli, secondo cui l’appellante confonde l’esazione delle tariffe di sosta, costituenti il ricavo del gestore, con l’attività (a differenza della prima, del tutto eventuale) di riscossione coattiva degli eventuali oneri sanzionatori a carico degli automobilisti, solamente per la quale occorre l’apposita iscrizione all’Albo di cui all’art. 53 d.lgs. n. 446 del 1997 (in termini, Cons. Stato, V, 23 dicembre 2008, nn. 6534 e 6531, per cui “ non vi è affatto esercizio di attività accertativa di entrate comunali, per un verso da ciò esulando la semplice esazione delle tariffe di sosta, costituenti i ricavi del gestore, non già entrate comunali; e, per altro verso, gli ausiliari del traffico non essendo abilitati all’esercizio della potestà sanzionatoria, che rimane nella sfera di competenza dell’Amministrazione ai sensi dell’art. [13] del capitolato speciale per il servizio di cui si discute, il quale assegna infatti a detti ausiliari il solo compito di emettere gli “avvisi di violazione al Codice della Strada”, la cui copia dev’essere consegnata al Comando di Polizia locale per i successivi adempimenti” ).

Oggetto del servizio messo a gara non era del resto (né di per sé comportava) lo svolgimento di attività di accertamento, liquidazione o riscossione di entrate comunali, per le quali l’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997 richiede che, qualora non esercitata direttamente dall’ente locale, sia affidata a soggetti iscritti all’albo di cui all’art. 53.

Invero, il Capitolato descrittivo e prestazionale prevede che la società concessionaria incassi i proventi del servizio sosta e contestualmente si occupi della gestione delle aree, ivi compresa la vigilanza sulle stesse, esercitata per il tramite di “Ausiliari del traffico” che, in caso di mancato

pagamento della sosta, emettono solamente un “preavviso” di accertamento (di solito apposto sul parabrezza del veicolo), non equiparabile però al verbale di contestazione immediata, né al (vero) verbale di accertamento notificato al trasgressore.

A differenza di questi ultimi atti, infatti, trattandosi di figura non contemplata dall’art. 203 Cod. strada, il detto “preavviso” non è in alcun modo idoneo a costituire titolo esecutivo ( ex multis Cass. civ., I, 24 marzo 2004, n. 5875).

Poiché l’apporto degli Ausiliari del traffico (e della società aggiudicataria) è circoscritto, secondo la legge di gara, alla fase iniziale della procedura sanzionatoria, è pacifico che l’aggiudicataria stessa non viene in realtà chiamata a svolgere alcun ruolo nell’eventuale e successivo procedimento di riscossione.

Quest’ultimo segmento, del tutto eventuale e comunque facoltativo per le parti del contratto, in ogni caso neppure viene concepito, nella legge di gara, in modo rigido, tale ad esempio da escludere che la relativa abilitazione possa eventualmente essere conseguita anche dopo l’aggiudicazione: recita infatti l’art. 13, Capo II, comma 4 dell’Elaborato “A” del Capitolato descrittivo e prestazionale, che “ All’aggiudicatario potrà essere affidata, previa iscrizione all’Albo del Ministero delle Finanze le attività di supporto alla Riscossione Coattiva di tutto il processo sanzionatorio, i cui termini remunerativi saranno regolati con l’attribuzione di un aggio medio confrontato con quelli di Enti di pari popolazione ”.

Le doglianze di parte appellante, piuttosto, poggiano sull’erronea commistione concettuale tra attività propedeutica alla riscossione (ambito in cui ricadono, a titolo d’esempio, la notificazione del verbale di accertamento, l’accertamento dell’esecutività del titolo e la formazione del ruolo esecutivo) – attività per la quale è effettivamente necessaria l’autorizzazione di cui si è detto – con la diversa attività propria invece dell’agente della riscossione (il quale, verificata la correttezza nella formazione del ruolo esecutivo, forma la cartella esattoriale e ne cura la notificazione ai fini degli atti esecutivi amministrativi: fermo amministrativo, pignoramento mobiliare e immobiliare, pignoramento del conto corrente, etc).

La fase dell’esecuzione, al pari di quella dell’accertamento, è disciplinata da puntuali norme di legge e, soprattutto, riservata ai concessionari all’uopo abilitati (salva l’ipotesi in cui venga direttamente gestita dall’amministrazione interessata). Entrambi i casi, comunque, presuppongono un titolo divenuto esecutivo, contenente un’obbligazione pecuniaria fondata su un’imposta o un’entrata patrimoniale alla quale l’obbligato non abbia ottemperato.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto.

Le spese di lite del grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Eboli, delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre Iva e Cpa se dovute, da distrarsi in favore del procuratore legale dichiaratosi antistatario ex art. 93 Cod. proc. civ.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO