Pubblicato il 24/11/2025

N. 09138/2025REG.PROV.COLL.

N. 04012/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4012 del 2025, proposto dalla società LL S. AN S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bernardo Giorgio Mattarella, Francesco Pitaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Marafioti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad Acta Piano di Rientro dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Igreco Ospedali Riuniti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 00794/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria, del Commissario Ad Acta Piano di Rientro dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria e di Igreco Ospedali Riuniti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. NI RE e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Casa di Cura S. AN S.p.A., gestita dall’omonima società, ha operato negli anni 2021 – 2024 in forza dell’accreditamento concessole con D.C.A. n. 43 del 11 marzo 2021, rettificato con D.C.A. n. 95 del 31 marzo 2023, nei settori della Cardiochirurgia e Cardiologia con Emodinamica ed UTIC.

2. Con p.e.c. dell’8 settembre 2023, acquisita al prot. n. 392574 della stessa data, il legale rappresentante pro tempore della struttura ha presentato istanza di rinnovo dell’accreditamento ai sensi dell’art. 11, comma 7, della L.R. n. 24 del 18 luglio 2008, omettendo tuttavia di allegare la documentazione prevista dagli artt. 8 e 9 del D.C.A. n. 81 del 22 luglio 2016: è stato infatti utilizzato il modello 6 - approvato con D.D.G. n. 16301 del 19 dicembre 2016 e reso disponibile sul sito istituzionale del Dipartimento Tutela della Salute - ma non è stata completata la parte relativa all’allegazione del corredo documentale.

2.1. In data 11 settembre 2023 il settore competente ha comunicato l’irricevibilità dell’istanza, in quanto priva della documentazione prescritta dagli artt. 8 e 9 del DCA n. 81/2016.

2.2. Nella stessa data, con nota acquisita al prot. n. 394032 del 12 settembre 2023, il legale rappresentante della struttura sanitaria ha dichiarato di aver rispettato le prescrizioni del modello informatico (mod. 6), contestando l’irricevibilità dell’istanza e chiedendo l’avvio del procedimento con l’indicazione del responsabile.

2.3. Con nota prot. n. 397800 del 13 settembre 2023 il Dipartimento competente ha controdedotto, chiarendo che la comunicazione di irricevibilità non precludeva la riproposizione dell’istanza, purché corredata della documentazione necessaria ai fini dell’avvio dell’istruttoria.

2.4. Con p.e.c. del 14 settembre 2023, acquisita al prot. n. 399705 della stessa data, l’allora amministratore unico di LL S. AN ha comunicato che, “in forza dei chiarimenti ottenuti” , avrebbe provveduto a trasmettere la documentazione richiesta.

Tuttavia, da tale data non è pervenuto all’Ufficio commissariale alcun documento utile all’avvio del procedimento di rinnovo dell’accreditamento.

2.5. Inoltre, con p.e.c. del 14 marzo 2023 inviata alla struttura sanitaria, il Dipartimento Tutela della Salute ha osservato che per gli anni 2023 e 2024 risultava inadempiuto l’obbligo di trasmissione annuale della documentazione prevista dall’art. 4, commi 3 e 4, della L.R. n. 24/2008. In proposito la struttura ha dichiarato, con p.e.c. del 22 marzo 2023, che avrebbe potuto adempiere all’integrazione della documentazione mancante solo dopo la ripresa dell’attività, mai avvenuta.

2.6. Con sentenza n. 30 del 16 dicembre 2013, il Tribunale di Catanzaro ha posto la società ricorrente in liquidazione giudiziale.

2.7. Con nota prot. n. 276659 del 18 aprile 2024, a firma del Commissario ad acta per il Piano di Rientro, è stato trasmesso al curatore, nominato con la citata sentenza n. 30 del 16 dicembre 2023, il preavviso di revoca dell’accreditamento ai sensi degli artt. 7 e ss. della L. n. 241 del 7 agosto 1990.

2.8. Il Curatore:

- con p.e.c. del 4 maggio 2024 ha chiesto la sospensione del procedimento di decadenza dell’accreditamento, evidenziando la rilevanza sociale ed economica del riavvio delle attività e segnalando l’avvenuto deposito dell’istanza per l’approvazione dell’avviso d’asta per l’affitto dell’azienda;

- con p.e.c. dell’8 maggio 2024 ha trasmesso il provvedimento del Giudice Delegato del Tribunale di Catanzaro che autorizzava l’esperimento della procedura competitiva mediante asta pubblica per l’individuazione dell’affittuario, senza tuttavia fornire la documentazione prescritta dagli artt. 8 e 9 del Regolamento attuativo della L.R. n. 24/2008 (il citato D.C.A. n. 81/2016);

- con p.e.c. del 14 maggio 2024 ha confermato le precedenti comunicazioni, segnalando la pubblicazione dell’avviso d’asta.

2.9. Con D.C.A. n. 149 del 19 giugno 2024 il Commissario ad acta per il Piano di Rientro, ritenendo non esaustive le controdeduzioni fornite, ha preso atto della decadenza dell’accreditamento della struttura privata LL S. AN per mancata trasmissione della documentazione richiesta dagli artt. 8 e 9 del DCA n. 81/2016.

3. Con ricorso notificato il 7 agosto 2024, la società LL S. AN ha adito il TAR Calabria – Catanzaro, chiedendo l’annullamento, previa sospensione cautelare, del citato D.C.A. n. 149/2024 e degli atti presupposti, connessi e consequenziali.

La ricorrente ha dedotto i seguenti vizi:

i) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 7, 8, 10 e 10-bis della L. n. 241/1990; violazione degli artt. 7, 8 e 9 della L.R. n. 19/2001 e dell’art. 11 della L.R. n. 24/2008; violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.); eccesso di potere per sviamento;

ii) violazione e falsa applicazione delle medesime norme, con riferimento alla carenza di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifesta;

iii) violazione dell’art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/1992; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990; dell’art. 11 della L.R. n. 24/2008; dell’art. 20 della L.R. n. 19/2001; nonché degli artt. 8 e 9 del Regolamento attuativo approvato con DCA n. 81/2016; violazione dei principi di legalità, buon andamento e imparzialità; eccesso di potere per sviamento, falsità dei presupposti e illogicità manifesta.

4. Il TAR Calabria – Catanzaro, Sez. II, ha inizialmente respinto l’istanza cautelare con ordinanza n. 550/2024, poi riformata in sede di appello cautelare con ordinanza di questa Sezione n. 4433/2024; successivamente ha respinto nel merito il ricorso con sentenza n. 794/2025, ritenendo infondati tutti i motivi.

Nel frattempo, a seguito dell’ordinanza resa sull’appello cautelare, il Tribunale Fallimentare ha proceduto, a seguito di asta, all’aggiudicazione in affitto dell’azienda (in data 10 ottobre 2024) ed è stato stipulato il contratto tra la curatela e aggiudicatario (in data 23 gennaio 2025), con la postilla che il negozio si sarebbe risolto in caso di mancato rinnovo dell’accreditamento.

5. La società LL S. AN ha proposto appello. Il giudizio, a seguito della costituzione del Commissario ad acta, della Regione Calabria e della società Igreco Ospedali Riuniti s.r.l., ha visto l’accoglimento dell’istanza cautelare (ordinanza n. 2119/2025) ed è infine stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 20 novembre 2025.

6. Con i primi tre motivi di appello, esaminabili congiuntamente, l’appellante sostiene che la sentenza impugnata sarebbe in contrasto con l’ordinanza cautelare n. 4433/2024 del Consiglio di Stato.

6.1. Secondo l’appellante il T.A.R. avrebbe respinto il ricorso senza considerare le argomentazioni dell’ordinanza cautelare e senza motivare il proprio dissenso rispetto alla stessa.

6.2. La censura è infondata.

L’ordinanza cautelare n. 4433/2024 - peraltro motivata principalmente sul profilo del periculum in mora - non costituisce, come non può costituirlo alcuna misura cautelare, parametro di legittimità della decisione di merito, stante la natura strumentale del giudizio interinale rispetto a quello di merito, dal che discende che alcuna incidenza può produrre il primo sull’esito del secondo e pertanto di alcun vizio può risentire la decisione di merito ove risulti in contrasto con il precedente provvedimento cautelare, che per sua natura assume carattere meramente provvisorio (v., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, n. 5130/2018).

6.3. Nel caso di specie, inoltre, l’effetto sospensivo disposto fino alla pubblicazione della sentenza e l’ordine di sollecita trattazione sono stati regolarmente rispettati, il che conferma l’inconsistenza del motivo all’esame.

7. Con il quarto motivo l’appellante deduce la violazione del D.C.A. n. 95/2023, sostenendo che il rinnovo dell’accreditamento triennale sarebbe avvenuto automaticamente in virtù di tale provvedimento.

7.1. Il motivo è palesemente inammissibile in quanto inedito rispetto alle deduzioni spiegate in primo grado.

Invero, l’argomento secondo cui il D.C.A. n. 95/2023 rappresenterebbe misura di rinnovo dell’accreditamento, a partire dalla quale sarebbe iniziato a decorrere un nuovo termine triennale con scadenza al 31 marzo del 2026, non è mai stato sottoposto al vaglio del Giudice di primo grado. Al contrario, la difesa della parte appellante è stata sempre costruita attorno all’assunto secondo il quale l’Amministrazione avrebbe dovuto concedere il rinnovo senza pretendere alcuna integrazione documentale o, al più, sospendere il procedimento di rinnovo in attesa della definizione delle procedure di affitto del ramo di azienda.

7.2. In ogni caso, a prescindere dalla sua palese inammissibilità, il motivo è anche infondato nel merito.

Il D.C.A. n. 95/2023 si limita a rettificare il D.C.A. n. 43/2021, specificandone la natura di atto di “rinnovo” e non di “accreditamento ex novo” (si vedano in tal senso le diffuse considerazioni espresse nella parte motiva del provvedimento).

7.3. Questo spiega perché - in vista della scadenza all’11 marzo 2024 dell’accreditamento rinnovato nel 2021 - la società ha presentato l’istanza di ulteriore rinnovo nel settembre 2023, ovvero sei mesi prima della scadenza, come previsto dalla normativa (art. 11 L.R. n. 24/2008).

Si tratta di una dinamica fattuale che non troverebbe giustificazione in ipotesi di avvenuto rinnovo dell’accreditamento per effetto del D.C.A. n. 95/2023.

7.4. Per quanto esposto, il quarto motivo va dichiarato inammissibile oltre che infondato.

8. Con il quinto motivo la società appellante lamenta un disallineamento tra il provvedimento di avvio del procedimento (preavviso di revoca) e quello conclusivo (decadenza), aggiungendo che questo elemento di contraddittorietà non l’avrebbe posta nelle condizioni di comprendere sin dall’inizio quali fossero le ragioni sottese al procedimento.

8.1. Il T.A.R. ha di contro osservato che, sebbene l’oggetto del preavviso menzionasse la “revoca” , la nota chiariva espressamente che il procedimento era finalizzato alla “decadenza dell’accreditamento” , sicché la decisione finale non sarebbe giunta inaspettata rispetto all’avvio dell’iter amministrativo.

8.2. Il motivo è infondato.

L’elemento di criticità evidenziato dalla ricorrente attiene alla violazione delle garanzie partecipative e sotto questo specifico profilo è dirimente osservare che il preavviso della revoca - richiamando l’attenzione della parte istante sul fatto che l’assenza della documentazione non consentiva all’Amministrazione di avviare la procedura di rinnovo dell’accreditamento previsto dall’art. 11, comma 7, della L.R. n. 24/2008 - ha certamente consentito l’esercizio di un’utile partecipazione procedimentale, tanto è vero che la struttura ha spiegato attività controdeduttiva, sia pure nel senso di richiedere la sospensione del procedimento.

8.3. Al contempo, il prefigurato esito di elisione “ex nunc” del titolo di accreditamento, inequivocabilmente preannunciato negli avvisi dell’Amministrazione, ha certamente consentito alla parte privata di acquisire chiara contezza della rilevanza dell’ostacolo che le era stato segnalato e delle altrettanto problematiche conseguenze che ne sarebbero scaturite, e ciò indipendentemente dalla qualificazione dell’atto in termini di “ revoca ” o di “ decadenza ”.

8.4. Anche da un punto di vista temporale le garanzie procedimentali previste dalla legge sono state integralmente rispettate, essendo stato concesso un termine più che ragionevole — dall’11 settembre 2023 al 18 aprile 2024 — per la presentazione della documentazione mancante.

8.5. Il fatto che la documentazione non allegata all’istanza di rinnovo e non resa disponibile in sede di istruttoria procedimentale non sia stata prodotta neppure in sede processuale, avvalora, infine, l’applicazione dell’art. 21 – octies della legge n. 241/1990, secondo l’argomentazione correttamente svolta in tal senso nella sentenza di primo grado e non investita da specifici rilievi controdeduttivi nell’atto di appello.

9. Con il sesto motivo, che si lega tematicamente al precedente or ora esaminato, viene contestata l’illegittimità del provvedimento di “ decadenza ” in quanto adottato all’esito di un procedimento avviato per la “ revoca ”.

9.1. La censura è infondata.

La differenza tra “revoca” e “decadenza” (pur astrattamente rilevante sotto i diversi profili segnalati dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020 - quali (i) l’assenza in materia di decadenza di una norma generale quale quella prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; (ii) la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; (iii) il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorre dei presupposti) - nel caso di specie si rivela evanescente se rapportata alla sostanza dell’effetto imperativo che in entrambi i provvedimenti di secondo grado si determina attraverso la eliminazione ex nunc degli effetti dell’atto originario.

9.2. Vi è inoltre piena coincidenza tra il contenuto del preavviso (prot. n. 276659/2024) e il D.C.A. n. 149/2024, essendo entrambi basati sull’omessa produzione della documentazione necessaria, il che concorre ulteriormente a dimostrare l’irrilevanza del nomen iuris utilizzato.

9.3. Più in dettaglio, la nota prot. n. 276659 del 18 aprile 2024, pur riportando nell'oggetto “Preavviso di revoca dell'Accreditamento” , ha preannunciato alla parte interessata l'avvio del procedimento finalizzato all’ “adozione del provvedimento di decadenza dell’accreditamento” , sul presupposto dell'omessa produzione dei documenti richiesti e previsti dalla normativa vigente ai fini del rinnovo dell'accreditamento.

9.4. Deve d’altra parte ricordarsi che, ai fini della qualificazione dell’atto amministrativo, come ripetutamente sostenuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio, conta considerarne non tanto il tenore letterale ma l’elemento volitivo e la sostanza del potere concretamente esercitato, individuabile anche prescindendo dal nomen iuris adottato dall’Amministrazione.

9.5. Non sussiste neppure contraddittorietà con le valutazioni regionali circa la rilevanza strategica della struttura, trattandosi di dichiarazioni provenienti da un soggetto terzo (la Regione) e riferite a profili occupazionali, non attinenti ai requisiti tecnico-normativi per il rinnovo dell’accreditamento.

9.6. Quanto invece al rilievo che la difesa appellante attribuisce alla mancata concessione dell’invocato provvedimento di sospensione del procedimento di decadenza dall'accreditamento - che a suo dire si sarebbe reso opportuno in considerazione delle ricadute negative che la cessazione dell’attività avrebbe determinato sotto l'aspetto occupazionale, economico e sociale - e con riguardo all’incidenza che questa omissione avrebbe assunto anche rispetto alla tenuta motivazionale dell’atto adottato e al rispetto dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, occorre osservare che effettivamente il Curatore ha puntualmente comunicato al Commissario, con le pec del 4 maggio 2024, 8 maggio 2024 e 14 maggio 2024, la situazione in cui versava LL S.AN e il lavoro profuso per consentire la prosecuzione dell’attività della struttura sanitaria d’eccellenza.

Reiteratamente il Curatore ha significato al Commissario di avere avuto mandato da parte del Tribunale di indire l’asta al fine di procedere all’affitto del complesso aziendale e consentire all’aggiudicatario la prosecuzione dell’attività cardiochirurgica; altrettanto ripetutamente, per dette ragioni, il Curatore ha chiesto al Commissario ad acta di sospendere l’avviato procedimento di revoca.

Tuttavia, l’istanza di sospensione non è mai stata qualificata, in sede procedimentale e processuale, con specifici riferimenti ai suoi presupposti normativi, e neppure ne è stata indicata la durata o sono state giustificate le ragioni che in concreto - e pur in costanza di un procedimento di liquidazione giudiziale - rendevano impossibile il reperimento della documentazione tecnica attestante la sussistenza di requisiti, sulla scorta di quelli già rappresentati in occasione del precedente accreditamento.

9.7. A fronte di questa genericità deduttiva, rileva considerare che:

(i) l’art. 2, comma 7, della legge 241/1990 consente la sospensione del procedimento per soli 30 gg e per esigenze istruttorie dell’Amministrazione procedente - quindi per fattispecie non collimante con quella qui in esame;

(ii) l’istanza inoltrata dalla curatela risale al maggio 2024, quando il triennio dell’accreditamento era già scaduto all’11 marzo 2024;

(iii) pur essendo stato concesso un termine ragionevole per la sua presentazione — dall’11 settembre 2023 al 18 aprile 2024 — comunque superiore ai detti 30 gg, a tutt’oggi la documentazione non è stata prodotta;

(iv) l’invocata valorizzazione delle esigenze di preservazione della continuità operativa della struttura non può assumere rilievo determinante in un settore in cui sono attivi plurimi operatori in concorrenza tra loro, portatori di analoghe istanze economiche e occupazionali, il che impone un esercizio neutro e imparziale dell’azione amministrativa;

(v) quanto al profilo di eccesso di potere conseguente alla mancata valutazione dell’impatto territoriale della cessazione dell’attività, il provvedimento di decadenza è intervenuto dopo quasi due anni di inattività della struttura, periodo durante il quale - stando alle inconfutate allegazioni della parte appellata - le esigenze cardiochirurgiche ed emodinamiche del territorio sono state regolarmente soddisfatte dalle UU.OO. di Cardiochirurgia dell’Azienda Dulbecco di Catanzaro, dal GOM di Reggio Calabria e dalle altre unità di Cardiologia con Emodinamica presenti nella regione.

Dunque, sotto tutti i profili considerati la mancata concessione della richiesta sospensione non è valutabile come vizio invalidante gli atti impugnati.

10. Con il settimo motivo l’appellante contesta la sentenza per aver attribuito rilievo alla mancata impugnazione dell’atto con cui il Dipartimento Salute aveva dichiarato irricevibile l’istanza di rinnovo, sostenendo che tale atto sarebbe inesistente, essendo la competenza in materia attribuita al Commissario ad acta.

Il motivo e la questione che esso pone sono del tutto ininfluenti ai fini della definizione del giudizio e, pertanto, se ne può prescindere.

11. Con l’ottavo motivo LL S. AN sostiene che la documentazione richiesta per il rinnovo non fosse dovuta, deducendo un’erronea interpretazione dell’art. 11 L.R. n. 24/2008.

11.1. La tesi è infondata.

Anzitutto, il modulo presentato il 11 settembre 2023 prevedeva la possibilità di autocertificare il possesso dei requisiti, il che dimostra - per fatto concludente della parte istante che di tale modulo si è avvalsa - che tali requisiti erano necessari.

11.2. In secondo luogo, è sempre la parte appellante ad avere reiteratamente e implicitamente sostenuto in giudizio la necessità di questa produzione documentale, adducendo le ragioni - riconducibili alla particolare situazione gestionale della struttura - che le avrebbero impedito di soddisfarla e, quindi, di concludere positivamente il procedimento di rinnovo.

11.3. Infine, è il quadro normativo vigente a sconfessare la deduzione in esame in quanto:

- ai sensi dell’art. 8-quater del D.Lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992 l’accreditamento presuppone la verifica di requisiti ulteriori rispetto a quelli strutturali, organizzativi e professionali richiesti per l’autorizzazione all’esercizio;

- l’art. 11 L.R. n. 24/2008 prevede che l’accreditamento, anche definitivo, è soggetto a rinnovo triennale su istanza del legale rappresentante, da presentare almeno sei mesi prima della scadenza;

- l’art. 14, comma 1, della medesima legge dispone che entro il 31 gennaio di ogni anno i soggetti accreditati trasmettano una dichiarazione attestante la permanenza dei requisiti;

- infine, il Regolamento dell’Organismo tecnicamente accreditante (D.C.A. n. 95/2019) disciplina la redazione del parere per il rilascio e il rinnovo del provvedimento di accreditamento.

11.4. Da tale complesso normativo si evince che il possesso dei requisiti deve permanere per tutta la durata del rapporto e che la verifica istruttoria è necessaria non solo al momento del primo rilascio dell’accreditamento ma anche al momento del suo rinnovo.

12. L’appello va quindi respinto poiché in parte inammissibile e in parte infondato, il che consente di prescindere dall’eccezione preliminare di improcedibilità sollevata dalle parti resistenti, motivata sull’assunto per cui - a seguito del DCA n. 225 dell’8 maggio 2025 - i posti ambiti dall’appellante sarebbero già stati destinati alle strutture ospedaliere pubbliche, per cui verrebbe meno l’interesse al ricorso originario.

13. Si ravvisano giusti motivi - in considerazione della natura e peculiarità delle questioni trattate - per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NN De NI, Presidente

NI RE, Consigliere, Estensore

NI Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI RE	NN De NI

IL SEGRETARIO