Pubblicato il 30/06/2025

N. 05646/2025REG.PROV.COLL.

N. 07780/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7780 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Ivan Pupetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale di Vigna Pia, 60;

contro

Ministero Dell’Interno, Questura di Roma, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 9894/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con un primo ricorso proposto dinnanzi al TAR per il Lazio (R.G. n. 6929/21) il signor -OMISSIS- ha chiesto l'annullamento del decreto di revoca del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo (carta di soggiorno) n. -OMISSIS- emesso dalla Questura di Roma in data -OMISSIS-, censurando l’automatismo espulsivo fondato sulla sentenza di condanna alla pena -OMISSIS- della Corte di Appello di Brescia, divenuta irrevocabile -OMISSIS-, per la violazione dell’art. 73 co. 1 del D.P.R. 309/90, la quale sarebbe ostativa al suo soggiorno in Italia e tanto grave da legittimare l’Amministrazione a non dover esplicitare le ragioni per le quali gli interessi familiari sarebbero stati recessivi alla sicurezza dello Stato.

L’appellante ha dedotto che la vicenda penale era assai risalente nel tempo, perché il reato è stato da lui commesso il -OMISSIS-; che esso costituisce l’unico episodio penalmente rilevante della sua vita;, di aver compiuto un ottimo percorso di integrazione sociale; di avere un lavoro contrattualizzato che gli consente di sostenere economicamente la famiglia costruita nel frattempo in Italia; di essersi sposato con una concittadina, -OMISSIS- (-OMISSIS-), titolare di carta di soggiorno, dalla cui unione è nato il figlio -OMISSIS- (-OMISSIS-) che frequenta le scuole italiane e di convivere con questi ultimi.

1.2. Il Consiglio di Stato – in riforma dell’ordinanza di rigetto del TAR - ha concesso la misura cautelare di sospensione del provvedimento impugnato con l’ordinanza n.6332 del 26/11/2021 sul rilievo della presenza di solidi legami familiari sul territorio italiano (moglie e figlio) e dell’ordinanza del Tribunale di Sorveglianza di Roma che aveva ammesso l’appellante alla misura della detenzione domiciliare, in considerazione del fatto che a suo carico non risultavano altre condanne definitive e carichi pendenti, che si era distinto per aver serbato una condotta regolare, che aveva osservato impegno nelle attività trattamentali e nel lavoro nella cucina detenuti, e che aveva manifestato una personalità matura ed equilibrata capace di rivisitare la propria devianza.

1.3. Con un secondo ricorso proposto dinnanzi al TAR per il Lazio (R.G. n. 474/2023) il signor -OMISSIS- ha chiesto l'annullamento del successivo decreto di irricevibilità dell'istanza formalizzata in data -OMISSIS-, emesso dalla Questura di Roma in data -OMISSIS-, volta al rilascio di un doiverso permesso di soggiorno in forza dell’art. 9, comma 9 del D. L.vo 286/98, deducendo l’illegittimità della motivazione perché fondata esclusivamente sul “decreto di revoca del permesso di soggiorno UE per soggiornanti lungo periodo n -OMISSIS-, in applicazione degli artt. 4 comma 3 e 9 comma 7 lettera C del D. L.gs 286/98 e ss. ii. (omissis”)” e contestando il difetto di partecipazione dell’interessato alla decisione, come disposto dell’art. 10 bis della Legge 241/90 come novellato dalla legge 11.9.2020 n. 120 (di conversione del D.L. 16.7.2020, n. 76).

1.4. Il Tribunale Amministrativo ha disposto la riunione dei due ricorsi in ragione della loro connessione soggettiva ed oggettiva e, previa sospensione dell’efficacia esecutiva anche dell’ultimo decreto impugnato, ha fissato l’udienza pubblica del 26.03.2024.

1.5. Nelle more della definizione del giudizio innanzi il TAR, in data 14.02.2023, l’appellante è stato attinto dal decreto di espulsione dal Territorio Nazionale emesso dal Prefetto della Provincia di Roma ed è stato trattenuto nel Centro di Permanenza per i Rimpatri di -OMISSIS- per essere coattivamente rimpatriato, ma il locale giudice onorario non ha convalidato la sua restrizione della libertà personale, ritenendola illegittima. Il ricorrente ha depositato in giudizio anche il decreto del Tribunale per i Minorenni di Roma che ha autorizzato l’appellante al soggiorno nell’interesse del figlio minore (art. 31 D. l.vo 286/98) e l’ordinanza del Tribunale di Sorveglianza di Roma -OMISSIS- che ha annullato la misura di sicurezza dell’espulsione dal Territorio dello Stato, che era stata disposta con la Sentenza della Corte di Appello di Brescia, sul rilievo dell’essere venuta meno la pericolosità sociale.

1.6. Con sentenza n. 9894 del 17 maggio 2024 il TAR ha rigettato i riuniti ricorsi.

2.1. Con atto ritualmente notificato il 17 ottobre 2024 e depositato in pari data il signor -OMISSIS- ha proposto appello averso la suddetta sentenza articolando un unico motivo di ricorso con il quale ha dedotto il vizio di “ error in iudicando in relazione alla violazione e falsa applicazione di legge (artt. 9, commi 4 e 7, e 5, comma 5, ultimo periodo, d.lgs. n.286 del 1998), nonché all’eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, per la non attualità dei presupposti ivi richiamati, per il mancato bilanciamento degli interessi e diritti coinvolti, anche con riferimento all’art. 8, paragrafo 1, C.E.D.U., per la mancata valutazione della pericolosità sociale e della situazione familiare del richiedente e, infine, per la violazione del principio di proporzionalità”.

2.2. L’appellante riferisce peraltro che in data -OMISSIS-, dunque successivamente all’udienza di discussione innanzi il TAR per il Lazio ma prima della pubblicazione della sentenza, il Tribunale Ordinario di Roma ha annullato il decreto di espulsione dal Territorio Nazionale adottato per la sua pericolosità sociale (art. 13 co. 2 lett. c del D. L.vo 286/98), avendone escluso la sussistenza dei presupposti.

2.3. Il Ministero dell’interno e la Questura di Roma, pur ritualmente intimati, non si sono costituiti in appello.

2.4. Con ordinanza n.4247 dell’11 novembre 2024 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dell’appellante sospendendo l’efficacia della sentenza appellata.

2.5. Alla pubblica udienza del 6 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con la sentenza n.9894/2024 ha respinto i ricorsi riuniti ritenendo immune da censure la valutazione di pericolosità sociale contenuta nel provvedimento impugnato di revoca del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. In particolare, il giudice di prime cure ha affermato che l’amministrazione ha fatto doverosa applicazione dell’art. 9, commi 4-7, t.u. immigrazione sulla base di una motivata valutazione di pericolosità sociale: “La fattispecie in esame, di particolare gravità, evidenzia il collegamento del ricorrente con organizzazioni criminali dedite a traffico internazionale di quantità ingenti di stupefacenti, circostanze che la motivazione del provvedimento impugnato valorizza correttamente quali fondanti la valutazione di pericolosità e di mancato inserimento dello straniero nel consesso sociale, peraltro senza incorrere in vizi logici o contraddizioni. Rileva peraltro nella ponderazione degli interessi in gioco operata dall’Amministrazione, la ritenuta prevalenza delle primarie e fondamentali esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica sugli interessi del richiedente. D’altronde la condotta corretta ed il lavoro non sono elementi che il legislatore considera prevalenti sulla pericolosità dell’individuo a fronte di una condanna per un delitto grave, quale è senza dubbio il traffico di stupefacenti, in concorso di persone, confermata in appello, ai sensi artt.110 c.p. e 73 dpr 309/1990”.

4. L’appello è fondato per i motivi di seguito esposti.

4.1. Quanto alla “revoca del permesso U.E. per soggiornanti di lungo periodo” è oramai consolidato l’orientamento giurisprudenziale (Cons. St., 642372022; 4455/2018; 4401/2016;) secondo il quale, ai sensi dell'art. 9, comma 4, d.lgs. 286 del 1998, il diniego e la revoca del permesso di soggiorno di lungo periodo non possono essere adottati per il solo fatto che lo straniero abbia riportato sentenze penali di condanna; al contrario, tali misure richiedono un giudizio di pericolosità sociale dello straniero e una motivazione articolata su più elementi, che tenga conto anche della durata del soggiorno sul territorio nazionale e dell'inserimento sociale, familiare e lavorativo dell'interessato, tale da escludere ogni automatismo tra il provvedimento sfavorevole e le condanne penali (cd. tutela rafforzata dei soggiornanti di lungo periodo).

4.2. Quanto, invece, al “diniego di rinnovo del permesso di soggiorno” motivato esclusivamente per la pregressa condanna per reati ostativi, quale è quello che ha raggiunto l’appellante, la giurisprudenza è consolidata nel senso della sua legittimità - e la norma del T.U. sull’immigrazione ha superato il vaglio di legittimità costituzionale - in quanto la valutazione sulla pericolosità sociale è stata eseguita “a monte” dallo stesso legislatore: ne consegue che nelle ipotesi tipizzate non è necessaria alcuna autonoma valutazione da parte del Questore sulla pericolosità sociale del cittadino straniero (Cds 3210/2015). E tuttavia, quando sussistono vincoli familiari, il Questore deve operare il bilanciamento tra gli opposti interessi alla tutela della pubblica sicurezza e alla vita familiare del cittadino straniero, ai sensi dell’art. 5, comma 5, ultimo periodo, d.lgs. n.286 del 1998.

4.3. Pertanto, nell’adottare il provvedimento di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare, del familiare ricongiunto, ovvero dello straniero che abbia legami familiari nel territorio dello Stato (sul punto, Corte cost. n. 202 del 2013), “si tiene anche conto della natura e della effettività dei vincoli familiari dell’interessato e dell’esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese d’origine, nonché, per lo straniero già presente sul territorio nazionale, anche della durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale” .

4.4. Orbene, nel caso in esame, nei decreti questorili impugnati manca un’approfondita valutazione che tenga conto in particolar modo della durata del soggiorno sul territorio nazionale e dell'inserimento sociale, familiare e lavorativo dell’interessato. Il signor -OMISSIS-, infatti, vive in Italia -OMISSIS- con tutta la famiglia composta dal figlio minore e dalla moglie in un appartamento condotto in locazione da quest’ultima, e svolge attività lavorativa presso l’azienda -OMISSIS-, di cui ha fornito ampia documentazione attraverso l’allegazione delle buste paga e del contratto di lavoro.

Inoltre l’appellante ha documentato nelle more del giudizio di primo grado e in appello:

- che il Tribunale di Sorveglianza di Roma, con l’ordinanza -OMISSIS-, ha annullato la misura di sicurezza dell’espulsione dal Territorio dello Stato che era stata disposta con la Sentenza della Corte di Appello di Brescia, proprio sul rilievo dell’essere venuta meno la pericolosità sociale;

- che il Tribunale dei Minorenni di Roma con decreto -OMISSIS-, ha accolto il ricorso ex art. 31 co. 3°, D. L.vo n. 286 del 1998, autorizzando l’appellante a permanere sul territorio italiano per la durata di due anni, ritenendo che il suo allontanamento provocherebbe grave sofferenza al figlio minore, sia sotto il profilo affettivo che quello materiale.

- che in data -OMISSIS-, dunque successivamente all’udienza di discussione innanzi il TAR per il Lazio ma prima della pubblicazione della sentenza, il Tribunale Ordinario di Roma ha annullato il decreto di espulsione dal Territorio Nazionale adottato per la sua pericolosità sociale (art. 13 co. 2 lett. c del D. L.vo 286/98), avendone escluso la sussistenza dei presupposti.

4.5. Alla luce delle sopra ricordate coordinate ermeneutiche deve rilevarsi che il giudice di prime cure non ha debitamente valorizzato né i legami familiari dello straniero né i provvedimenti favorevoli allo straniero intervenuti successivamente all’adozione degli atti impugnati e documentati in giudizio: ossia l’ordinanza del Tribunale di Sorveglianza ed il decreto del Tribunale per i Minorenni.

E ciò nonostante l’ordinanza cautelare di questa Sezione resa nell’ambito del giudizio di primo grado avesse posto l’accento su tale cogenti aspetti.

Questa Sezione ha avuto modo di chiarire che “nella specifica materia dell’immigrazione, il giudizio amministrativo come giudizio sulla situazione giuridica soggettiva e non solo sull’atto impugnato, impone dunque la valutazione degli elementi che si sono effettivamente concretizzati nelle more tra l’istanza presentata, il suo esame da parte dell’amministrazione e il giudizio dinanzi al Giudice… perché, se è vero che questi non potevano incidere sull’atto, incidono sulla situazione giuridica dell’appellante e la loro mancata valutazione può comprometterla irrimediabilmente, arrecando un pregiudizio a diritti fondamentali della persona umana…l’amministrazione, nell’esercizio del suo potere, è obbligata a tenere in debito conto le circostanze sopravvenute che, anche se non conosciute al momento dell’atto che quindi deve ritenersi legittimo - comunque hanno modificato la situazione giuridica dell’appellante e potrebbero, nel rispetto della normativa vigente e in concorrenza degli ulteriori indefettibili presupposti, condurre ad una nuova valutazione ed un differente esito procedimentale” (Cons. St. 5498/2023)

4.6. Nel caso di specie, pertanto, sussistevano plurimi elementi, ampiamente documentati, sui quali sia l’amministrazione, sia il TAR, avrebbero dovuto esprimersi, nelle forme del ponderato giudizio di bilanciamento richiesto dall’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 286 del 1998, prima di revocare il titolo di soggiorno od anche, ed eventualmente, ai fini del rilascio di un diverso permesso di soggiorno come previsto dal comma 9 anziché fare applicazione di un acritico automatismo espulsivo.

L’art. 9, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998, in particolare, prevede che “allo straniero, cui sia stato revocato il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo e nei cui confronti non debba essere disposta l’espulsione è rilasciato un permesso di soggiorno per altro tipo in applicazione del presente testo unico” . Il rilascio del titolo temporaneo è subordinato all’accertamento della sussistenza dei presupposti a tal fine previsti dalla legge, circostanza che, nella specie, la Questura di Roma non ha nemmeno considerato di valutare in ragione della revoca del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo e propendendo, invece, per l’avvio delle procedure espulsive.

4.7. In definitiva, i provvedimenti impugnati non resistono alle censure proposte, in particolare risultando sussistenti i dedotti vizi di difetto di istruttoria e motivazione. La revoca del permesso di soggiorno di lungo periodo ed il diniego di un diverso titolo di soggiorno non possono essere adottati esclusivamente per il solo fatto che lo straniero abbia riportato un'unica sentenza penale di condanna per un titolo di reato che, per quanto grave, riguarda un unico fatto commesso nel -OMISSIS-, per il quale egli ha interamente espiato la pena, e senza che successivamente risulti che egli abbia tenuto altre condotte penalmente rilevanti; al contrario, tali misure richiedono un giudizio “attualizzato” di pericolosità sociale dello straniero e una motivazione articolata su più elementi, che tenga conto anche della durata del soggiorno sul territorio nazionale e dell'inserimento sociale, familiare e lavorativo dell'interessato, tale da escludere ogni automatismo tra il provvedimento sfavorevole e le condanne penali (cfr. Cons. St., sez. III, 22 maggio 2017, n. 2382), tenuto anche conto delle valutazioni compiute dal giudice di sorveglianza in merito alla pericolosità sociale e dal giudice ordinario sul provvedimento di espulsione, oltre che da parte del Tribunale per i Minorenni che ha autorizzato la permanenza del cittadino straniero sul territorio nazionale.

Peraltro l’obbligo di una articolata motivazione è rafforzata dal fatto che, nel caso di specie, si tratta non di un iniziale diniego della carta di soggiorno UE di lungo periodo, ma di revoca, per la quale la normativa europea di cui alla direttiva 2009/109/CE prevede necessariamente una specifica valutazione in ordine alla minaccia attuale per la sicurezza pubblica.

5. Infine, l’appellante grava la sentenza impugnata nella parte in cui, con riferimento al secondo ricorso, il giudice di prime cure non ha accolto la censura con la quale ha lamentato che la Questura di Roma ha notificato l’impugnato decreto di irricevibilità dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno senza consentire la partecipazione dell’interessato alla decisione, come disposto dell’art. 10 bis della legge 241/90. Deduce che a seguito della novella di cui alla legge 11.9.2020 n. 120 (di conversione del D.L. 16.7.2020, n. 76), la violazione da parte dell’amministrazione dell’art. 10 bis citato - che prevede la preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza - determina l’annullamento del provvedimento discrezionale in quanto, a seguito della suddetta novella, è divenuto inapplicabile l’art. 21 octies della citata legge n. 241 che prevede la cd “sanatoria giudiziale”.

Il TAR ha ritenuto infondata la censura argomentando che “L’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non ha rilievo sostanziale ai fini dell’atto in esame, ai sensi dell’art. 21 octies novellato, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, trattandosi di atto di mera irricevibilità, che in motivazione dichiara la mancanza di presupposti e requisiti utili ad una valutazione della istanza ai sensi dell’art. 5 c. 5 d.lgs. n.286/1998. Il dato letterale evidenzia nella sostanza un difetto di circostanze utili e sopravvenute che impongano una nuova istruttoria e ponderazione degli interessi, già avutasi nel caso con esito negativo. Le difese proposte dall’Amministrazione depongono ragionevolmente in tal senso. Il contesto fattuale è quindi tale da escludere che l’omesso preavviso possa assumere rilievo nel caso peculiare in esame”.

5.1. L’orientamento seguito dal T.A.R. (e contestato dall’appellante), non risulta conforme alla consolidata giurisprudenza di questa Sezione, la quale esige che “Il diniego di rilascio del permesso di soggiorno o del suo rinnovo, ove costituisca atto discrezionale e non vincolato, deve essere preceduto dal preavviso di rigetto ex art. 10-bis, l. n. 241 del 1990, senza che possa trovare applicazione l'art. 21-octies della stessa l. n. 241 del 1990, come modificato dall'art. 12, comma 1, lett. i), d.l. n. 76 del 2020, convertito dalla l. n. 120 del 2020” . (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 15/09/2023, n.8372)

A seguito della citata novella legislativa, in caso di provvedimento discrezionale - e solo in questo - l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto comporta la caducazione dell'atto viziato (Cons. St., sez. III, 18 agosto 2022, n. 7267).

Invero, è da escludere – contrariamente a quanto ritento dal TAR - che nel caso di specie si sia al cospetto di un provvedimento di irricevibilità vincolato soltanto perché l’amministrazione ha dichiarato apoditticamente non sussistere i presupposti ed i requisiti utili ad una valutazione della istanza ai sensi dell’art. 5 c. 5 d.lgs. n.286/1998, senza nemmeno indicarli sinteticamente, essendo il provvedimento tautologicamente fondato sulla mera presa d’atto della sussistenza di un precedente atto di revoca del permesso di soggiorno per soggiornanti UE di lungo periodo che, tuttavia non era definitivo ma ancora sub iudice; sicché la partecipazione procedimentale, anche con l'applicazione dell'art. 10-bis, avrebbe consentito all'interessato di contraddire e spiegare e illustrare, anche con nuova documentazione, l'effettiva situazione di fatto e di diritto in cui si trovava con conseguente possibilità di conclusione diversa del procedimento.

In conseguenza, tenuto conto anche dell’impossibilità di applicare al rilevato profilo di illegittimità la disciplina di cui all’articolo 21 -octies , comma 2, della legge n. 241/1990 - in quanto concernente l’omissione del preavviso di rigetto - l’appello deve essere dunque accolto in relazione a tale censura.

6. Per tutte le ragioni fin qui esposte l’appello deve essere accolto e conseguentemente, in riforma della sentenza appellata, devono essere accolti i ricorsi riuniti in primo grado ed annullati i provvedimenti con essi impugnati.

7. Sussistono giuste ragioni, in considerazione della rilevanza dei contrapposti interessi coinvolti, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accogli i ricorsi riuniti nel giudizio di primo grado ed annulla i provvedimenti con essi impugnati.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.