Pubblicato il 18/12/2025

N. 10051/2025REG.PROV.COLL.

N. 07821/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7821 del 2023, proposto dal signor DO DO, rappresentato e difeso dall’avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Boscotrecase, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaello Capunzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione III, n. 854 del 7 febbraio 2023, resa inter partes , concernente un provvedimento di demolizione di opere edilizie e ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Boscotrecase;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere GI BB e uditi per le parti gli avvocati Ippolito Matrone e Raffaello Capunzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 4445 del 2018, proposto innanzi al T.a.r. per la Campania, il signor DO DO aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza n. 41 del 25.7.2018 per la demolizione di opere edilizie e ripristino dello stato dei luoghi, notificata al ricorrente in pari data, e di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto

2. Ai fini di una compiuta esposizione dei fatti di causa si riporta quanto segue.

2.1. Il sig. DO DO è proprietario di un immobile sito nel Comune di Boscotrecase, in via Marani n. 16. In data 25 luglio 2018, il Comune adottava l’ordinanza n. 41 (prot. n. 6631), con la quale gli veniva ingiunto di procedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi in relazione a una serie di opere edilizie ritenute abusive. Il provvedimento, notificato al destinatario nella medesima data, riguardava tre interventi distinti, rilevati dai tecnici comunali all’interno della proprietà.

2.2. La prima opera contestata era stata realizzata sulla loggetta posta sul fronte sud dell’alloggio ubicato al piano rialzato (o primo piano). Su tale loggia era stata installata una copertura di circa m 2,90 × 2,60, collocata a un’altezza dal calpestio di m 2,80. La struttura risultava composta da lamiere grecate coibentate, ancorate alla parete perimetrale dell’abitazione sul lato nord e sostenute, sul lato sud, da due tratti di muratura in sopraelevazione rispetto al parapetto della loggia.

2.3. La seconda opera riguardava l’interno dell’abitazione, dove era stato realizzato un soppalco con solaio in muratura dello spessore di 14 cm. Vi si accedeva mediante una scala interna composta da tredici gradini, larga 0,80 m. Il soppalco aveva una superficie di circa 16 mq, con calpestio a quota 2,85 m da terra e un’altezza interna di 1,90 m nella sua parte centrale. Esso era stato adibito a camera da letto.

2.4. La terza opera, infine, era stata rilevata all’interno del giardino di pertinenza dell’immobile registrato al catasto terreni. Si trattava di un locale a pianta trapezoidale, con muratura perimetrale composta da scheggioni di pietra lavica e blocchi di lapil-cemento. La copertura era costituita da lamiere grecate zincate. L’accesso al manufatto, largo 2,70 m, si trovava sul lato nord. L’ambiente occupava una superficie complessiva di circa 46 mq, aveva un’altezza interna pari a 2,20 m ed era pavimentato con massetto di malta cementizia. All’interno risultava adibito a deposito di attrezzi e mezzi da lavoro, nonché a ricovero dei veicoli del proprietario.

2.5. Secondo l’Amministrazione comunale, tutte le opere erano state realizzate in assenza dei necessari titoli abilitativi edilizi e in violazione della normativa urbanistica e ambientale vigente, costituendo interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire.

2.6. Avverso tale ordinanza, il sig. DO proponeva ricorso al T.a.r. Campania (RG n. 4445/2018), deducendo plurimi profili di illegittimità. Contestava innanzitutto la qualificazione urbanistica delle opere, sostenendo che la tettoia sulla loggia dovesse essere considerata una pertinenza dell’abitazione, come tale non soggetta a permesso di costruire ma, al più, a DIA. Quanto al soppalco e al manufatto nel giardino, il ricorrente affermava che entrambi fossero già presenti al momento del suo acquisto dell’immobile, avvenuto con atto notarile del 1° aprile 2015, come risultante dal titolo di proprietà. In particolare, riteneva che il soppalco fosse stato erroneamente rappresentato nella planimetria catastale e che il locale esterno corrispondesse al “ piccolo locale terraneo pertinenziale con annesso spiazzo ” riportato nel rogito. Da ciò derivava, secondo il ricorrente, un vizio di difetto di istruttoria da parte dell’Amministrazione, che non avrebbe adeguatamente verificato la preesistenza delle strutture.

2.7. Con un ulteriore motivo, il ricorrente lamentava la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990, deducendo che tale omissione avesse leso il proprio diritto partecipativo e impedito la piena rappresentazione delle proprie ragioni.

3. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale adìto (Sezione III) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 2.000 oltre accessori).

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che le opere oggetto dell’ordinanza dovessero essere valutate nel loro complesso e non in modo atomistico, in quanto unite da un vincolo funzionale rispetto all’unica unità abitativa. Tale valutazione unitaria conduceva a qualificarle come interventi idonei a determinare una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, con incremento dei volumi e modifica prospettica e strutturale dell’edificio. Di conseguenza, le opere erano legittimamente assoggettate a permesso di costruire. Il T.a.r. ha escluso inoltre che la preesistenza degli abusi potesse avere un effetto sanante per il proprietario subentrante. Quanto alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, il Collegio ha rilevato la natura vincolata dell’ordinanza di demolizione, che rendeva superfluo l’avviso di avvio del procedimento.

5. Avverso tale pronuncia il signor DO ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 30/08/2023 e depositato il 28/09/2023, lamentando, attraverso n. 2 motivi di gravame (pagine 4-14), quanto di seguito sintetizzato:

I) “ Error in iudicando et in procedendo per violazione dell’art. 116 cpc in tema di valutazione delle prove. Difetto assoluto di motivazione. Error in iudicando et in procedendo per difetto assoluto di istruttoria. Illogicità manifesta. Violazione e falsa applicazione del DPR 380/01. ”.

L’appellante contesta la sentenza di primo grado denunciando un errore di valutazione delle prove e un difetto assoluto di istruttoria e motivazione, sostenendo che il giudice avrebbe erroneamente qualificato come unitario un insieme di interventi che, invece, presentano autonomia strutturale e funzionale. Precisa che le opere contestate dal Comune non hanno determinato alcuna trasformazione urbanistico-edilizia del territorio né incremento del carico urbanistico, trattandosi di interventi di natura pertinenziale. Sebbene riconosca il principio per cui, in materia di abusi edilizi, non è possibile procedere a una valutazione atomistica degli interventi, sostiene tuttavia che, nel caso concreto, non vi sia un corpus unitario, poiché le opere riguardano porzioni distinte dell’immobile, aventi funzioni diverse e soggette quindi a differenti regimi edilizi. Richiama la giurisprudenza, secondo cui l’unitarietà dell’intervento deve essere valutata anche sul piano funzionale e non solo strutturale, e che in presenza di manufatti separati e autonomi non è possibile ricondurre gli interventi a un’unica valutazione complessiva.

L’appellante passa quindi ad analizzare le singole contestazioni. Quanto alla tettoia, rileva che essa è aperta su tre lati, non produce volumetria e costituisce un’opera pertinenziale, come riconosciuto da consolidata giurisprudenza amministrativa, sicché non necessitava di permesso di costruire. Secondo l’appellante, il giudice di primo grado non ha considerato adeguatamente le caratteristiche del manufatto, travisando il contenuto dell’ordinanza comunale e giungendo erroneamente a ritenere modificato il prospetto dell’edificio. In realtà, la struttura, per materiali, dimensioni e funzione, ha natura meramente accessoria e non altera in modo significativo l’assetto dei luoghi, il che avrebbe escluso la necessità di un titolo edilizio.

In relazione al soppalco, l’appellante sostiene che esso è di dimensioni modeste e rientra nella categoria delle opere interne, per le quali, secondo la normativa previgente e quella attuale, non è richiesto il permesso di costruire. La sentenza impugnata avrebbe omesso di valutare la consistenza effettiva dell’opera e la relativa giurisprudenza, la quale richiede il titolo edilizio solo quando il soppalco determini un aumento apprezzabile di superficie o volume e un conseguente incremento del carico urbanistico, circostanze che nel caso di specie non ricorrono.

Quanto al locale di forma trapezoidale, l’appellante evidenzia che esso risulta espressamente richiamato nel titolo di proprietà notarile, nel quale è qualificato come locale terraneo pertinenziale con spiazzo annesso, regolarmente censito al catasto. Richiama la nozione di pertinenza urbanistica e sostiene che il giudice di primo grado non abbia considerato né la natura accessoria del manufatto né la sua struttura precaria, come descritta dallo stesso Comune, priva di chiusure e di elementi idonei a configurare un volume edilizio stabile.

L’appellante, infine, censura la sentenza per non aver tenuto conto della posizione di terzo acquirente in buona fede. Richiama le dichiarazioni rese dal venditore e recepite nell’atto notarile, da cui emerge che la costruzione è anteriore al 1967 e che sull’immobile non sarebbero stati eseguiti interventi soggetti a titolo edilizio. Tale documentazione avrebbe ingenerato un affidamento legittimo nel privato, che non può subire le conseguenze di eventuali abusi pregressi. Secondo l’appellante, l’amministrazione avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento, consentendogli di rappresentare tali circostanze, nonché l’assenza di un interesse pubblico attuale alla demolizione a distanza di molti decenni.

II) “ Error in iudicando et in procedendo. Violazione dell’art. 7 della legge 241/1990. ”.

L’appellante contesta la sentenza di primo grado evidenziando la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in quanto il T.a.r. Napoli avrebbe erroneamente ritenuto non applicabile tale norma, sostenendo che l’ordine di demolizione, essendo vincolato, non consentirebbe alcuna utilità partecipativa per il privato. L’appellante richiama la consolidata giurisprudenza secondo cui l’obbligo di avviso dell’avvio del procedimento sussiste anche per provvedimenti a contenuto vincolato, poiché la partecipazione del destinatario non riguarda solo l’atto in sé, ma anche l’accertamento e la valutazione dei presupposti su cui esso si fonda. In questo senso, la mancata comunicazione impedisce al privato di rappresentare all’amministrazione l’inesistenza dei presupposti e di esercitare preventivamente la propria difesa, circostanza che altrimenti si potrebbe svolgere solo in sede giudiziaria. L’appellante sottolinea che l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento gli ha precluso la possibilità di produrre documenti e memorie difensive per influenzare il contenuto delle statuizioni amministrative. Evidenzia che la giurisprudenza amministrativa avrebbe ribadito in più occasioni che l’ordine di demolizione è illegittimo se non preceduto dall’avviso di avvio del procedimento, anche in presenza di provvedimenti vincolati, e che l’onere di dimostrare l’inefficacia della partecipazione del privato grava sull’amministrazione stessa. Pertanto, la violazione dell’art. 7 costituisce un motivo idoneo a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato, poiché il contenuto dispositivo avrebbe potuto essere diverso se fosse stata garantita la partecipazione dell’appellante. L’appellante conclude che, alla luce di tali principi, la decisione di primo grado risulta viziata e la domanda giudiziale deve essere accolta.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati. Con vittoria di spese in favore del difensore dichiaratosi distrattario.

7. In data 4 dicembre 2023 il Comune di Boscotrecase si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa i difensori presenti hanno insistito per le rispettive conclusioni. Parte appellante ha evidenziato che l’atto impugnato doveva fondarsi su specifiche prove circa l’abusività contestata mentre controparte ha opposto che il provvedimento impugnato è da reputare esaustivo sotto ogni profilo.

9. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

10. Non coglie nel segno il primo motivo.

Come esposto in narrativa parte appellante evidenzia sul punto che ciascun intervento riguarda specifiche parti dell’immobile che hanno a loro volta specifiche e autonome funzioni (abitazione, locale esterno), e le asserite difformità sarebbero soggette a differenti regimi edilizi.

Di contro si deve ribadire il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui non si può accedere ad una valutazione atomistica di opere abusive, incrementative della superficie, tutte riferite alla stessa unità immobiliare sebbene costituita da appartamento e area esterna.

Va evidenziato, infatti, che, nel senso della valutazione degli abusi edilizi nella loro complessiva consistenza si registra il seguente consolidato orientamento che, con specifica pronuncia, così si esprime:

“ In linea generale, la valutazione di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi in modo globale e non in termini atomistici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15/02/2021, n. 1350). Infatti, la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l'effettiva portata dell'operazione.” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2025, n. 8721; Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8420, secondo cui “ Analogamente, la valutazione di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi in modo globale e non in termini atomistici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15/2/2021, n. 1350). Infatti, la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l'effettiva portata dell'operazione ”). E’ quindi meritevole di conferma quanto osservato dal giudice di prime cure nel senso che “ La valutazione unitaria delle stesse è imposta dal nesso di reciproca strumentalità al bene principale e di funzionalità rispetto all’unica abitazione ”.

Nemmeno può essere condiviso quanto ulteriormente dedotto da parte appellante con riferimento alla specifica consistenza delle opere contestate ed in primis in ordine alla tettoia evidenziandone la sua conformazione (aperta su tre lati) oltrechè le “ ridotte dimensioni ”.

Al riguardo occorre ribadire quanto osservato dal giudice di prime cure nel senso che “ la tettoia, in quanto parte integrante dell’opera principale non può esserne considerata pertinenza in quanto accede, senza separazione, all’edificio ”. Detta consistenza del manufatto, infatti, assume rilievo significativo ai fini dell’apprezzamento di tale intervento sul piano edilizio, in quanto, come evidenziato da questo Consiglio, “ È necessario il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una tettoia quando questa, per le sue caratteristiche costruttive, sia idonea ad alterare la sagoma dell'edificio ”.

Ebbene, l’incidenza del manufatto de quo trova specifico riscontro negli atti di causa avuto riguardo alla precisa sua consistenza, così come descritta in seno al provvedimento impugnato (“ una copertura avente le dimensioni in pianta di mt.(2,90 X 2,60), posta ad un'altezza dal calpestio di mt.2, 80. Detta copertura era composta da lamiere grecate del tipo coibentate, la quale era ancorata sul fronte nord alla parete perimetrale dell'abitazione e sul fronte sud poggiava su due tratti di muratura posti in sopraelevazione al parapetto della loggia ”).

Depongono nel senso dell’infondatezza di quanto dedotto non solo le dimensioni, comunque significative, del manufatto, ma anche il suo “ancoraggio” all’abitazione in maniera da risultarne parte integrante. La valorizzazione delle anzidette caratteristiche costruttive del manufatto consente di escludere ogni deficit motivazionale lamentato da parte appellante.

Nemmeno può essere condiviso quanto dedotto con riguardo alle opere nn. 2) e 3) – peraltro di dimensioni significative siccome pari, rispettivamente a mq. 16 e mq. 46 – in quanto deve osservarsi che non hanno alcuna ricaduta sul piano della legittimità edilizia delle opere gli atti notarili a suo tempo emessi, fermo restando che non risulta corroborata da alcun elemento di prova la loro risalenza, in particolare quelle sub 3), ad epoca anteriore al 1967.

Inoltre non può assumere alcun rilievo la condizione soggettiva di “ perfetta buona fede ” in cui avrebbe versato l’appellante nella sua veste di acquirente dell’immobile.

Invero, come da consolidato orientamento di questo Consiglio, “ L’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell'immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell'opera abusiva, in quanto gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dall'accertamento del dolo o della colpa o dall'eventuale stato di buona fede del proprietario ” (cfr. Sez. II, 14 luglio 2025, n.6178).

11. Infondato è anche il secondo motivo in ordine alla pretesa violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90.

Al riguardo trova riscontro un ormai consolidato orientamento di questo Consiglio, dal quale non vi è ragione di decampare in questa sede, secondo cui “ l’attività di repressione degli abusi edilizi mediante ordinanza demolitoria è considerata un potere vincolato e doveroso: in quanto tale, non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, essendo la decisione già predeterminata dalla legge una volta accertata l’abusività ” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sentenza 310 del 18 gennaio 2022).

12. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

13. Le spese di giudizio, stante il tenore generico delle difese di parte appellata, vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 7821/2023), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

BI ER, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

GI BB, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI BB	BI ER

IL SEGRETARIO