Pubblicato il 23/02/2026

N. 01424/2026REG.PROV.COLL.

N. 00253/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 253 del 2024, proposto da
Gc Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carmen Petraglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Val Brembilla, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Aldo Coppetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RV UN S.r.l., EF RA, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 00601/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Val Brembilla;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. BE AV, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams;

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite, che hanno depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante è proprietaria in Comune di Val Brembilla del terreno censito al Catasto terreni al Foglio 1, mappali nn. 9159-6553- 6554), pertinenziale ad una porzione di capannone, pure di sua proprietà, avente accesso da via Cà Noa n. 62: su tale fondo la precedente proprietaria, società RV UN s.r.l., aveva realizzato degli abusi edilizi.

2. Con ordinanza n. 39 del 9.10.2019, notificata il 10.10.2018, il Comune intimava all’appellante e alla RV UN, la rimozione degli abusi, consistenti in: pavimentazione in ghiaia stabilizzata dell’area esterna al capannone, per una superficie di circa 45 mt x 10 mt; collocazione di materiali e attrezzature per l’edilizia; muro in sassi e calcestruzzo sul lato nord dell’area con sovrastante copertina di cemento armato avente una lunghezza di 13 mt e altezza variabile da 0,70 mt a 2,40 mt; muro sul lato est dell’area costituito in blocchi di calcestruzzo di 1 x 1 mt e altezza variabile di mt. 3 e altezza di mt-. 6, e muro in cemento armato avente lunghezza di 8,10 mt e altezza variabile di mt. 3; posizionamento di un serbatoio per rifornimento di carburante nell’area esterna adiacente il muro perimetrale. L’ordinanza non veniva impugnata dall’appellante.

3. In data 22 gennaio 2020 agenti della Polizia Municipale, dopo aver convocato l’appellante e la RV UN, effettuavano un sopralluogo, constatando che nessuno degli abusi era stato rimosso.

4. Con atto del 28 febbraio 2020 il Responsabile del Settore, dando atto della intervenuta inottemperanza, irrogava alla sola RV UN s.r.l. la sanzione ex art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001; contestualmente, richiamati i commi 3 e 4 dell’art. 31, del medesimo D.P.R., l’ordinanza comunicava “che notificherà successivamente separato atto di accertamento d’inottemperanza ed acquisizione gratuita al patrimonio comunale ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 31, commi 2.4 D.P.R. n. 380/2001, previa esecuzione degli adempimenti prodromici citati nelle premesse del presente atto e per i motivi esposti ”.

5. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio, dunque, l’appellante impugnava l’ordinanza del 28 febbraio 2020, nella parte in cui preannunciava l’acquisizione gratuita al patrimonio del comune del terreno, estendendo l’impugnazione all’occorrenza anche al verbale di inottemperanza. Con motivi aggiunti la GC Immobiliare impugnava anche la nota con cui il Comune comunicava che aveva provveduto a conferire l’incarico professionale di progettazione delle opere necessarie al ripristino dei luoghi.

6. All’esito del giudizio di primo grado il TAR respingeva il ricorso: riteneva inammissibili le censure proposte avverso l’ordinanza n. 39/2019, non impugnata dalla GC Immobiliare; riteneva che quest’ultima, in qualità di proprietaria, fosse rimasta colpevolmente inerte nel procedere alla rimozione spontanea degli abusi, conseguendo da ciò l’infondatezza delle censure rivolte all’ordinanza del 28.2.2020; dichiarava inammissibili i motivi aggiunti, in quanto rivolti ad atti endoprocedimentali, privi di autonoma efficacia lesiva.

7. La GC Immobiliare ha proposto appello.

8. Il Comune di Val Brembilla si è costituito in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.9.

9. La causa è stata chiamata all’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. A sostegno dell’atto d’appello la GC Immobiliare ha dedotto i seguenti motivi:

(i) violazione dell’art. 112 c.p.c. per mancata disamina dell’originario terzo motivo di ricorso;

(ii) violazione dell’art. 112 c.p.c. ed erroneità della sentenza per avere il TAR ritenuto esistente un contratto di locazione tra l’appellante e il responsabile dell’abuso e per aver ritenuto che la ricorrente/proprietaria non si fosse attivata per il recupero dell’area, nonostante la dimostrata pendenza di un contenzioso avanti la Corte d’Appello di Brescia;

(iii) violazione dell’art. 34 c.p.a., per aver l’appellata sentenza deciso su poteri amministrativi non ancora esercitati, non essendo stato ancora adottato il provvedimento di formale acquisizione del bene al patrimonio del Comune;

(iv) omessa disamina di alcuni dei motivi articolati nel ricorso originario;

(v) erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità dei motivi aggiunti, che avevano ad oggetto atti applicativi viziati in via derivata dagli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

11. Prima di procedere con la disamina dei motivi d’appello è opportuno precisare quanto segue in punto di fatto.

11.1. Non v’è prova e non si può presumere che l’appellante abbia concorso nella realizzazione degli abusi che il Comune ha chiesto di eliminare con l’ordinanza n. 39 del 19.10.2019: difatti in tale ordinanza si legge che “ sulla base delle dichiarazioni delle parti e dell’interpolazione tra le ortofoto regionali desumibili dal Geoportale e il timelapse di Google risulta che le opere descritte alle precedenti lettere a), b) e c) sono esistenti dal 2012 mentre l’uso dell’area come deposito di mezzi ed attrezzature risulta quantomeno dall’anno 2015 , mentre la GC Immobiliare risulta aver acquistato la proprietà dell’area interessata dagli abusi con rogito notarile del 23.06.2015;

11.2. Tuttavia, contrariamente a quanto assume l’appellante, non risulta dagli atti di causa che essa non fosse al possesso dell’area, avendo la venditrice mantenuto il possesso esclusivo dell’area medesima. L’appellante ha prodotto in giudizio una diffida a sgombrare l’area, scritta dal proprio legale e indirizzata alla venditrice, nella quale non si lamenta l’impossibilità di accedere all’area, ma solo la abusiva occupazione, in termini non precisati, delle particelle nn. 6553 e 9156. L’appellante ha, inoltre, prodotto degli atti giudiziari relativi a un giudizio instaurato dalla venditrice per ottenere l’annullamento del contratto di compravendita stipulato con la GC Immobiliare: nell’ambito di tale giudizio, tuttavia, la odierna appellante non risulta aver formulato una domanda riconvenzionale tendente ad ottenere la consegna dell’area in quanto occupata dalla RV UN; e se tale occupazione appare trasparire dai capitoli di prova testimoniale riportati nell’epigrafe della sentenza pronunciata inter partes dal Tribunale di Bergamo, è evidente che di tali capitoli non può tenersi conto nel presente giudizio, non essendo stati escussi i testimoni indicati e non contenendo, la indicata sentenza, alcuna statuizione sul punto. Ne consegue che secondo quanto emerge dagli atti di causa si può credere che la RV UN continuasse ad occupare l’area indicata nella ordinanza di demolizione come Foglio 1, mappali 9159, 6553 e 6554, ma tale occupazione non risulta fosse esclusiva, cioè che l’appellante ne fosse esclusa e fosse impossibilitata ad entrarvi.

12. Ciò precisato si procede alla disamina del primo motivo, con cui l’appellante lamenta che il TAR avrebbe erroneamente omesso l’esame dell’originario terzo motivo d’appello, avendo erroneamente ritenuto tardiva l’impugnazione della originaria ordinanza di demolizione, ed essendo tale censura afferente proprio a quest’ultima.

12.1. L’appellante sostiene che l’interesse ad impugnare l’ordinanza di demolizione sarebbe sorta solo dall’ordinanza del 28 febbraio 2020, ove è stata prospettata l’acquisizione dell’area al patrimonio del Comune.

12.2. Tale assunto non è condivisibile, poiché l’ordinanza di demolizione è stata diretta anche nei confronti della GC Immobiliare, nella sua qualità di proprietaria, e questo solo fatto rendeva tale ordinanza immediatamente lesiva, e quindi tale da dover essere impugnata immediatamente, tanto più che l’ordinanza di demolizione n. 39/2019 già preavvisava che in mancanza di demolizione entro il termine assegnato sarebbero state applicate le sanzioni previste dall’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.

12.3. Quanto alla contraddittorietà della sentenza nella parte in cui afferma che “ il proprietario incolpevole, non è automaticamente esposto alla sanzione della perdita della proprietà dell'immobile o alla sanzione pecuniaria ”, si tratta di argomento infondato, per le ragioni che infra verranno esposte.

12.4. In conclusione, la statuizione del TAR relativa alla inammissibilità delle censure dirette contro l’ordinanza di demolizione è assolutamente corretta.

13. Con il secondo motivo l’appellante lamenta che la pronuncia appellata sarebbe viziata da un evidente difetto istruttorio, per aver il TAR fondato il ragionamento sul presupposto che l’area interessata dagli abusi fosse stata concessa in affitto alla venditrice, circostanza questa non veritiera, dal momento che la RV UN s.r.l. occupava l’area abusivamente.

13.1. L’errore di fatto del TAR, evidenziato dall’appellante, non ha alcuna rilevanza e non sposta i termini della questione. Infatti il TAR ha fatto precedere la statuizione oggetto della censura da una motivazione che evidenzia che la mera estraneità del proprietario alla realizzazione di abusi edilizi riscontrati nella sua proprietà non è sufficiente a qualificarlo quale proprietario “incolpevole”.

13.2. Il TAR è stato molto chiaro nel richiamare la giurisprudenza che afferma la natura oggettiva della responsabilità del proprietario per gli abusi edilizi e che, inoltre, esonera il proprietario dalla sanzione consistente nella acquisizione dell’area di sedime al patrimonio del comune solo quando esso proprietario, venuto a conoscenza delle opere abusive realizzate da terzi sul suo fondo, si adoperi in maniera fattiva per recuperare il bene e dare corso al ripristino

13.3. Come già precisato, nel caso di specie non risulta che la GC Immobiliare fosse stata estromessa dall’area, e quindi si deve presumere che essa potesse dare corso al ripristino immediatamente; in ogni caso, ad eccezione di alcuni tentativi bonari e stragiudiziali, non risulta che abbia fatto altro, di più concreto, per ottenere il rilascio dell’area dalla RV UN, al fine di procedere alla eliminazione delle opere abusive, la quale non richiedeva la collaborazione della venditrice-occupante.

13.4. Si deve ancora rilevare che la sanzione dell’acquisizione dell’area di sedime al patrimonio comunale non è conseguenza della realizzazione degli abusi edilizi, ma è invece conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione: è per questa ragione che tale sanzione è applicabile anche al proprietario che non si attivi in maniera concreta per conseguire la disponibilità dell’area, al fine di provvedere al ripristino, che gli è imposto dall’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.

13.5. Alla luce delle considerazioni che precedono la conclusione cui il TAR è giunto, circa la colpevolezza della GC Immobiliare, nel mancato ripristino del bene, merita di essere condivisa.

14. Con il terzo motivo d’appello si deduce violazione dell’art. 34 c.p.a., e difetto di istruttoria per aver pronunciato su poteri amministrativi non ancora esercitati, stante che il provvedimento di acquisizione dell’area di sedime non è ancora stato adottato dal Comune.

14.1. La censura è infondata alla luce di quanto ha affermato la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 2023 circa la natura del provvedimento di acquisizione di un’area, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001: tale acquisto avviene ipso iure alla scadenza del termine assegnato per la demolizione, tanto che scaduto detto termine i destinatari dell’ordine di demolizione non possono neppure più procedere al ripristino, che a quel punto deve essere valutato e disposto dal comune.

14.2. E’ utile rilevare che la citata sentenza dell’Adunanza Plenaria esamina anche la questione se l’acquisizione dell’area di sedime possa essere disposta nei confronti del proprietario non direttamente responsabile degli abusi edilizi, giungendo ad affermare che “ La regola della acquisizione di diritto con la scadenza del termine di 90 giorni si applica nei confronti di tutti coloro che siano stati destinatari dell’ordinanza di demolizione e dunque anche nei confronti del nudo proprietario che abbia in precedenza avuto la notifica della medesima ordinanza. 30.2. Peraltro, anche nei confronti del nudo proprietario si applica il principio sopra esposto al § 19.6., per il quale l’atto di acquisizione non può essere emesso quando risulti la non imputabilità della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione. Anche il nudo proprietario, dunque, può dedurre e comprovare di essere stato impossibilitato ad effettuare la demolizione, in ragione di una malattia completamente invalidante, che non gli consente di compiere gli atti giuridici necessari all’uopo, né direttamente, né per interposta persona. ”.: il che conferma che la colpevolezza del proprietario, nella fase successiva all’ordine di demolizione, è connessa al fatto che possa imputarsi ad esso proprietario il mancato ripristino, il che accade quando il proprietario, non essendo impossibilitato, non vi provvede. L’attivazione delle iniziative necessarie ad ottenere la disponibilità del bene serve, appunto, a dimostrare l’impossibilità del proprietario a procedere alla demolizione nel termine assegnato dal comune.

14.3. Va, conclusivamente, respinto anche il terzo motivo d’appello.

15. Con il quarto motivo l’appellante lamenta l’omessa disamina degli ulteriori motivi articolati dall’appellante in primo grado, a dire del TAR riproduttivi delle censure già esaminate.

15.1. La censura è parzialmente fondata nella parte in cui con il ricorso introduttivo la GC Immobiliare s.r.l. sosteneva l’illegittimità dell’ordinanza del 28.2.2020 per aver disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio, oltre che dei “beni” e dell'”area di sedime” su cui i medesimi insistono, anche dell’ulteriore area “ necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive …” sino “a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita ”: si tratta, invero, di censura di interesse per l’appellante, e quindi non idonea ad una declaratoria di assorbimento, anche perché in parte qua la censura non è meramente riproduttiva di altre già esaminate.

15.2. Vero è che la censura è infondata, in quanto nell’ordinanza del 28.2.2020 il responsabile del Comune ha quantificato in 450 mq l’area di sedime, cioè l’area occupata dai manufatti abusivi; inoltre in tale ordinanza il Responsabile del Comune si è limitato a richiamare il dettato dell’art. 31, commi 3 e 4, del D.P.R. n. 380/2001, rinviando a un successivo provvedimento l’individuazione esatta dell’area oggetto di acquisizione.

16. Con il quinto e ultimo motivo d’appello si lamenta l’erronea declaratoria di inammissibilità dei motivi aggiunti, in quanto atti endoprocedimentali privi di autonoma valenza lesiva.

16.1. Secondo l’appellante tali atti sarebbero, invece, prodromici all’adozione dell’atto di acquisizione, dotato di efficacia lesiva.

16.2. La censura va respinta richiamando, ancora una volta, quanto chiarito dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023, relativamente alla natura della ordinanza che formalizza l’acquisizione dell’area sulla quale insistano abusi edilizi: si tratta di atto meramente ricognitivo di un trasferimento di proprietà immobiliare già avvenuto ex lege: “ L’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem - l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Qualora per la prima volta sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva) ”.

16.3. Come già precisato, l’ordinanza del 28.02.2020 non identifica alcuna ulteriore area, e quindi ha natura meramente ricognitiva della già avvenuta traslazione della proprietà, a favore del Comune, dell’area occupata dai manufatti abusivi. Ne consegue che il Comune legittimamente ha dato corso alle attività necessarie per il ripristino.

17. In conclusione l’appello va respinto.

18. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante, al pagamento, in favore del Comune di Val Brembilla, delle spese relative al presente grado di giudizio, che si liquidano in €. 4.000,00 (quattromila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “ Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia ”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

FA IE, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

BE AV, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE AV	FA IE

IL SEGRETARIO