Pubblicato il 02/03/2026

N. 01635/2026REG.PROV.COLL.

N. 01667/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1667 del 2024, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Pepe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Scagliola, con domicilio eletto presso lo studio Delegazione Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;
Asl di GG, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Mescia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio NC Gaetano CA in Roma, via Giovanni Paisiello n. 55;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 01069/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Asl di GG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. ZO RD e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna società appellante ha impugnato in primo grado:

- la nota 27/09/2022 prot. n. AOO_183/12245 della Regione Puglia - Dipartimento Promozione della Salute - Servizio Strategie e Governo dell'Assistenza Ospedaliera, con cui le è stata negata la sottoscrizione dell’accordo per l'erogazione delle prestazioni specialistiche ambulatoriali di patologia clinica in regime di accreditamento con il S.S.R. per l'anno 2022;

- ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale e, tra essi, la non conosciuta nota dell'ASL FG del 4.08.2022 prot. n. 81505, nonché, qualora occorra, la presupposta nota della Regione 19.04.2022 prot. n. AOO_183/6112 e la non conosciuta nota prot. n. AOO_183/9471 del 22.07.2022.

2. Il Tar adito ha respinto il gravame, in quanto:

“ affinché un laboratorio di analisi privato possa ottenere l’autorizzazione in deroga alla soglia minima di efficienza è necessario che eroghi prestazione in misura superiore a 100.000 unità e che, inoltre, tutte le fasi di analisi clinica dei campioni ematici vengano espletate all’interno della stessa struttura, a nulla rilevando la mera attività di prelievo e raccolta di sangue.

Nel caso di specie non è dato comprendere dalle allegazioni di parte attrice l’effettiva natura delle prestazioni sanitarie effettuate all’interno laboratorio della stessa, ben potendo la cifra di 101.836 prelievi, indicata nel S.T.S. 2022 prodotto in giudizio dalla ricorrente, riferirsi a meri prelievi e non al completo iter di analisi richiesto dalla DGR n. 736/2017.

Per poter accedere al regime in deroga è infatti necessario che vengano computate solo ed esclusivamente le prestazioni integralmente eseguite dal laboratorio in tutte le loro varie fasi, vale a dire fase preanalitica, fase analitica e fase post analitica.

Nel “valore della produzione” vanno, invece, escluse le prestazioni date in service, i.e. quelle che prevedono l’analisi del campione in laboratori diversi da quello a cui afferisce l’utente.

Sulla base di questa premessa, non è quindi possibile rilevare alcun difetto di proporzionalità del provvedimento, né alcun difetto di istruttoria imputabile alla Regione Puglia, la quale si è limitata a valutare correttamente la sussistenza di requisiti prescritti a monte in via generale ed astratta per poter permettere alla società ricorrente di operare in regime di accreditamento con il S.S.R.

Quanto poi al secondo motivo di gravame, la ricorrente assume la lesione del suo legittimo affidamento da parte della Regione, la quale le avrebbe ingiustificatamente consentito di erogare prestazioni nel corso dell’anno 2022 (sulla base di un contratto sottoscritto nel 2021) sul presupposto che la stessa struttura fosse dotata dei requisiti prescritti per continuare ad erogare prestazioni in favore del S.S.R. Anche tale censura non coglie nel segno e, pertanto, può essere accolta.

Dalle disposizioni regionali ed in particolare dalla DGR n. 736/2017, è possibile evincere chiaramente quali siano i requisiti per derogare alla soglia minima di efficienza di 200.000 prestazioni per anno.

È dunque indubitabile che la Società ricorrente, da considerarsi soggetto professionale per definizione, potesse essere in grado di valutare autonomamente il rischio di erogare prestazioni a carico del S.S.R. nella consapevolezza di non essere in grado di raggiungere la soglia minimi di produzione di 100.00 esami di laboratorio per anno (anzi assumendosi il relativo rischio come parte del rischio d’impresa del settore).

Sulla base di questa premessa, non è possibile ravvisare alcuna contraddittorietà nel comportamento dell’Amministrazione che sia o possa apparire in qualche modo lesiva della buona fede della ricorrente, mancando a monte i presupposti per cui potesse formarsi un giustificato affidamento sulla futura sottoscrizione dell’accordo per l’erogazione delle prestazioni specialistiche ambulatoriali di patologia clinica in regime di accreditamento con il S.S.R. per l’anno 2022 ”.

3. Con l’atto di appello, la ricorrente ritiene la sentenza errata:

a) nella parte in cui ritiene che i provvedimenti impugnati non siano viziati da incompetenza, difetto di istruttoria e di motivazione, atteso che “ la Regione si sarebbe dovuta esprimere, proprio ai sensi (come ricordato dallo stesso TAR) della DGR n. 736/17, SOLO sulla richiesta di deroga all’obbligo di aggregazione in rete senza invece, come accaduto, assumere determinazioni che impingono (non sul rapporto di accreditamento con il S.S.R., non in contestazione nel presente giudizio ma) esclusivamente sulla fase della contrattualizzazione rimessa alla potestà dell’ASL, cioè dell’ente che decide la quantità di prestazioni (budget o tetto di spesa) da acquistare dall’erogatore privato accreditato sulla base del proprio fabbisogno assistenziale.

Più precisamente la Regione con il provvedimento impugnato non ha, come afferma il TAR, adottato il “diniego della richiesta di deroga” previsto dalla DGR 736/17 ma impedito alla struttura ricorrente di continuare ad erogare prestazioni e di sottoscrivere il nuovo contratto, debordando quindi dal proprio ambito di competenza rispetto alla richiesta di non aggregazione tra laboratori. In altre parole, non essendo la Regione intervenuta sul rapporto di accreditamento che infatti permane in capo alla struttura ricorrente, non poteva intervenire sull’aspetto contrattuale in quanto di competenza della ASL ”;

b) nella parte “ in cui ritiene, in vero in maniera superficiale, che non si comprenderebbe la natura delle oltre 101 mila prestazioni erogate dalla ricorrente nel 2021 e quindi se le stesse siano state eseguite “in house” (le sole che secondo il TAR sarebbero annoverabili tra quelle utili al raggiungimento della soglia di produttività delle 100mila prestazioni per beneficiare della deroga di cui alla DGR n. 736/17) ovvero siano state eseguite “in service”, cioè processate da altri laboratori.

È innanzi tutto opportuno evidenziare l’errore in cui è incorso il TAR nel distinguere, ai fini del raggiungimento della soglia di produttività, gli esami eseguiti “in service” da quelli eseguiti “in house”, in aperto contrasto con la normativa nazionale…

La ricorrente si è anche onerata di produrre una consulenza tecnica (che qui si allena nuovamente sub doc. 1) che ha provato in maniera analitica, anche con la produzione di ben 10 allegati, la fondatezza delle proprie ragioni, ma l’elaborato non è stato in alcun modo valutato dal primo Giudice…

Si ribadisce pertanto che la somma delle prestazioni indicate nell’allegato n. 7 della citata perizia -ed evidenziate in verde- costituisce il numero complessivo di esami eseguiti dalla struttura ricorrente nel 2021 in “house” (100.671), mentre quelli non evidenziati costituiscono gli esami eseguiti in “service” (1.165) e quindi non annoverabili tra quelli indicativi della soglia di produttività delle 100 mila prestazioni.

Sul punto si chiede, ove necessario, che l’ecc.mo Collegio disponga apposita istruttoria, anche per il tramite di un verificatore, al fine di verificare la correttezza del numero preciso di prestazioni eseguite dalla ricorrente, anche alla luce dei rilevati, come si legge nell’appellata sentenza, “margine di opinabilità che può aver avuto la fattispecie dal punto di vista della ricorrente ”;

c) nella parte in cui ritiene “ non sussistente la lesione del legittimo affidamento del ricorrente in quanto è “…indubitabile che la Società ricorrente, da considerarsi soggetto professionale per definizione, potesse essere in grado di valutare autonomamente il rischio di erogare prestazioni a carico del S.S.R. nella consapevolezza di non essere in grado di raggiungere la soglia minimi di produzione di 100.00 esami di laboratorio per anno (anzi assumendosi il relativo rischio come parte del rischio d’impresa del settore)”.

L’assunto è errato in quanto la ricorrente ha operato nel 2022 in autonomia (e senza aggregarsi con altri laboratori) in quanto in possesso di entrambi i requisiti previsti dalla DGR Puglia n.736/17 per beneficiare della deroga all’obbligo di aggregazione in rete:

- insiste geograficamente nella zona dei monti dauni;

- ha erogato nell’anno 2021 oltre 100mila prestazioni…

Proprio in ordine alla censurata violazione del principio del legittimo affidamento è opportuno ricordare che la ricorrente ha sostenuto un ingentissimo investimento nell’eseguire per ben nove (da gennaio a settembre) mesi dell’anno prestazioni sanitarie sulla base di provvedimenti della ASL e della Regione che ne assicuravano il successivo diritto/dovere di operare nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale e Regionale, così potendo contare sul relativo pagamento delle stesse.

Se solo dal mese di settembre dell’anno 2022 è stata contestata l’idoneità della struttura ricorrente ad erogare prestazioni in favore del S.S.R., non può determinarsi, pena la violazione di basilari principi anche di matrice comunitaria, il travolgimento di quanto dalla deducente posto in essere, riponendo pieno affidamento nella primaria norma di legge, in particolare una volta che l’accreditamento risulta ancora oggi rispondente al fabbisogno di prestazioni, risultando altrimenti violato il generale principio di tutela del legittimo affidamento ”.

4. L’ASL GG si è costituita sostenendo:

- l’irricevibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnazione della presupposta nota regionale e di altra successiva, l’improcedibilità del ricorso per difetto di interesse, stante la mancata impugnativa dei successivi provvedimenti;

- l’inammissibilità della documentazione depositata in appello: in quanto unitamente all’atto di appello è stata depositata una perizia di parte (in realtà depositata già in primo grado, sia pur tardivamente);

- l’infondatezza dell’appello.

5. La Regione Puglia si è costituita con memoria sostanzialmente adesiva a quella dell’ASL, in cui:

- con riferimento al limite delle 100.000 prestazioni, sostiene che “ l’onere di provare il possesso dei requisiti per beneficiare della deroga incombeva sulla parte che la richiedeva, in applicazione del principio generale sancito dall’art. 2697 c.c. L’appellante non solo non ha fornito tale prova in primo grado, ma tenta ora di sopperire a tale carenza con la tardiva produzione in appello di una perizia di parte, che deve ritenersi inammissibile ai sensi dell’art. 104, co. 2, c.p.a., non essendo stata dimostrata l’impossibilità di produrla nel giudizio di primo grado per causa non imputabile. Del resto, la citata perizia era già stata depositata fuori termine nel giudizio dinanzi al TAR e la tardività della citata produzione documentale era già stata eccepita dalla difesa dell’ASL FG nel giudizio di prime cure ”;

- con riferimento alla contestata violazione del principio di proporzionalità e del legittimo affidamento afferma che “ non sussiste alcuna violazione del principio di proporzionalità. L’Amministrazione non ha esercitato un potere discrezionale, ma si è limitata a compiere una doverosa verifica vincolata sulla sussistenza dei requisiti normativamente previsti. In assenza di tali requisiti, il diniego costituiva un atto dovuto.

Né può invocarsi un legittimo affidamento. Come correttamente rilevato dal T.A.R., la società appellante è un “soggetto professionale per definizione”, tenuto a conoscere la normativa di settore. Le disposizioni della D.G.R. n. 736/2017 erano chiare e note da anni. La circostanza che l’Amministrazione, nelle more delle verifiche, abbia consentito la provvisoria prosecuzione dell’attività all’inizio del 2022 non può ingenerare alcun affidamento tutelabile circa la successiva stipula del contratto, che resta sempre e in ogni caso subordinata al positivo accertamento dei requisiti di legge ”.

6. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va, quindi, respinto.

2. Come correttamente evidenziato dal Giudice di prime cure, ai sensi dell’art. 2697 c.c., chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

2.1. Nel caso in scrutinio, con riferimento al già riferito limite delle 100.000 prestazioni annue, la perizia prodotta dall’appellante non è ammissibile in giudizio in quanto è stata depositata in primo grado il 12 maggio 2023, ben oltre i termini perentori previsti dall'art. 73 c.p.a. (ovvero oltre i 40 giorni prima dell'udienza per i documenti – l’udienza si è tenuta il 13 giugno 2023), termini che, in quanto tali, non possono essere superati.

Emblematica in merito è la sent. n. 5560/2021 della IV Sez. di questo Consiglio di Stato, laddove afferma che deve essere dichiarata inammissibile, ai sensi dell’articolo 104, comma 2, c.p.a., la documentazione depositata in appello da una delle parti, se non ne è stata dimostrata l’impossibilità della produzione nel giudizio di primo grado e se tale documentazione non è comunque rilevante ai fini della decisione.

Nel senso, non può non sottolinearsi che la perizia di parte non è tecnicamente un mezzo di prova, ma una semplice allegazione tecnica di parte e, se non depositata nei termini in primo grado, non può essere riproposta in appello.

2.3. Né può il Collegio disporre la verificazione chiesta dall’appellante, proprio perché - come detto - ricadeva sulla parte, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., fornire gli elementi di prova, essendo nella sua completa ed esclusiva disponibilità.

3. Per quanto infine attiene alla doglianza della violazione del legittimo affidamento, non può che condividersi la valutazione del Tar in ordine all’assenza di presupposti per cui potesse formarsi un giustificato affidamento sulla futura sottoscrizione dell’accordo per l’erogazione delle prestazioni specialistiche ambulatoriali di patologia clinica in regime di accreditamento con il S.S.R. per l’anno 2022.

4. Per quanto detto, la sentenza di primo grado ben resiste alle censure della società appellante e, quindi, l’appello deve essere respinto.

4.1. Alla luce dell’ormai consolidato “ principio della ragione più liquida ”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, A.P., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) sono stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022 n. 531 e 2 settembre 2021 n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (cfr., da ultimo ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 9 maggio 2025, n. 3952).

5. Le spese di lite, in considerazione della peculiarità della vicenda, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti privati citati in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IC NO, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

ZO RD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZO RD	IC NO

IL SEGRETARIO