Pubblicato il 08/05/2026

N. 03610/2026REG.PROV.COLL.

N. 05052/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5052 del 2025, proposto dal Comune di Quartucciu, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Pisano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Condominio Residenza Le Onde, in persona del legale rappresentante pro tempore , C.E.S.A. s.a.s. di NA WA, in persona del legale rappresentante pro tempore , MA ZI IS, ND NI, RI NI, GI VA, IZ MA, NA LL, IA SE, NI ED, ER DO, NA MA VI, IL OI, IC SA, MAno SA, CO SE RT, DR LA, UI EF IS, ER RA, AN SE, EF LA, SA NA, IO DO, in qualità di condomini del suddetto condominio, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Antonello Rossi ed Elena Paba, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Rossi in Cagliari, via Ada Negri n. 32;

nei confronti

IL Costruzioni s.r.l. e IL s.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00260/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Condominio Residenza Le Onde, C.E.S.A. s.a.s. di NA WA, MA ZI IS, ND NI, RI NI, GI VA, IZ MA, NA LL, IA SE, NI ED, ER DO, NA MA VI, IL OI, IC SA, MAno SA, CO SE RT, DR LA, UI EF IS, ER RA, AN SE, EF LA, SA NA, IO DO, in qualità di condomini del suddetto condominio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. RO RR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. – I condomini del condominio denominato “Residenza Le Onde”, hanno inviato una diffida al Comune di Quartucciu chiedendo l’adempimento dell’obbligo di completamento delle opere di urbanizzazione primaria rimaste incompiute di cui al piano di lottizzazione “ AT DI e più ”, 1° Stralcio funzionale, nonché la presa in carico delle opere realizzate (in particolare, lamentando il degrado del manto stradale per omessa manutenzione), sulla base della convenzione urbanistica del 15 dicembre 1999 e dell’art. 28 legge urbanistica n. 1150 del 1942.

2. – Con il ricorso di primo grado, i ricorrenti hanno impugnato la nota con cui il Comune ha affermato di non poter eseguire gli interventi richiesti in quanto “ le opere di urbanizzazione della lottizzazione “Le Onde” non risultano in possesso del Comune di Quartucciu ”, aggiungendo, quindi, di rimanere “ in attesa della consegna delle opere previste nella convenzione di lottizzazione ” (nota prot. n. 30233 del 5 ottobre 2023).

Pertanto, hanno chiesto l’accertamento dell’obbligo del Comune di prendere in carico le opere di urbanizzazione in questione, con conseguente condanna dell’ente locale al relativo adempimento.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto le eccezioni preliminari di inammissibilità per genericità e per difetto di legittimazione passiva sollevate dal Comune e, nel merito, ha accolto il ricorso sulla base dell’art. 28 legge urb., condannando l’ente locale a prendere in carico le opere di urbanizzazione del piano di lottizzazione “ AT DI e più ”, 1° stralcio funzionale, oggetto della convenzione urbanistica del 15 dicembre 1999, secondo le modalità indicate in motivazione.

3.1. – In particolare, ha innanzitutto ritenuto non contestato tra le parti che le opere di urbanizzazione in questione non siano state interamente completate, con particolare riguardo ad una parte delle infrastrutture relative agli impianti di adduzione delle acque bianche e di scarico delle acque nere (cfr. punto 3.2, pag. 10 della sentenza impugnata).

3.2. – Ciò posto, ha dichiarato “ l’obbligo del Comune di procedere al collaudo delle opere di urbanizzazione che risultino già completate, nonché di procedere all’acquisizione eventualmente coattiva della proprietà delle aree di sedime delle opere medesime ”, distinguendo il caso in cui il collaudo risulti positivo da quello in cui risulti negativo: nel primo caso, “ il Comune dovrà procedere alla presa in carico delle opere medesime previa acquisizione eventualmente coattiva – come detto - della proprietà delle aree di sedime delle opere medesime ”, mentre, nel secondo caso, “ dovrà procedere alla messa a norma di tali opere escutendo (ove possibile) le fideiussioni a suo tempo e a tale scopo poste in essere; qualora poi, per qualsiasi ragione, il Comune non possa procedere all’escussione delle fideiussioni, dovrà procedere comunque alla messa a norma delle opere di urbanizzazione, rivalendosi sui soggetti lottizzanti e, in via gradata, sui soggetti aventi causa dei lottizzanti medesimi, obbligati propter rem” (punto 3.2, pag. 11 della sentenza impugnata).

3.3. – Pertanto, ha concluso ritenendo che “ il Comune, entro nove mesi dalla comunicazione della sentenza, dovrà procedere alla acquisizione e alla presa in carico delle opere per cui è causa, previo collaudo con cui accertare che le opere di urbanizzazione si trovano in condizioni “accettabili”, ma senza che ciò si traduca in un rinvio sine die dell’attuazione del prefigurato modello ” (punto 3.2.1, pag. 13 della sentenza impugnata).

4. – Con un unico motivo di appello (pag. 6-13), il Comune ha impugnato la sentenza, ribadendo il difetto di legittimazione passiva, oltre che l’infondatezza nel merito della domanda dei ricorrenti di primo grado sulla base della giurisprudenza in materia.

5. – Con apposita memoria, si è costituita la parte resistente chiedendo il rigetto dell’appello.

6. – All’udienza pubblica del 13 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – In via preliminare, devono ritenersi irrilevanti ai fini che qui interessano i fatti accaduti nelle more del giudizio di appello, con particolare rifermento all’adozione di una ordinanza contingibile ed urgente per dei problemi inerenti all’impianto fognario (su cui pure le parti hanno preso posizione nelle rispettive memorie difensive ex art. 73 c.p.a.), trattandosi di fatti che esulano dal thema decidendum cristallizzato con il ricorso introduttivo di primo grado.

8. – Sempre in via preliminare, va ulteriormente precisato che l’eccezione di difetto di legittimazione passiva riproposta dal Comune deve essere più correttamente qualificata come difetto di titolarità passiva del rapporto, costituendo una eccezione che attiene al merito della controversia e non al rito.

Ciò posto, l’appello deve essere respinto, ma con una motivazione parzialmente diversa rispetto a quella adottata dal primo giudice.

9. – La convenzione di lottizzazione del 15 dicembre 1999 (doc. 7 del fascicolo di primo grado) sottoscritta tra il Comune di Quartucciu e la società Sardinian s.r.l., quale soggetto lottizzante (a cui è poi subentrata la società ILCA Costruzioni s.r.l.), prevede la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a cura e spese del lottizzante o dei suoi aventi causa, con particolare riferimento alla realizzazione della viabilità pubblica e dei parcheggi pubblici (art. 5), oltre alla realizzazione delle reti fognarie per lo smaltimento delle acque bianche e nere (art. 6), con il relativo obbligo di realizzare tutte le condotte fognarie fino al raccordo con le dorsali pubbliche, nonché alla realizzazione della rete idrica (art. 7), degli impianti di distribuzione dell’energia elettrica e di pubblica illuminazione (art. 8) e della rete di distribuzione telefonica (art. 9).

La convenzione prevede, inoltre, che tutte le opere di carattere pubblico devono essere ultimate entro la data di completamento degli interventi edilizi previsti dal piano di lottizzazione (art. 11, co. 1), con la previsione per cui tutte le opere e le aree passeranno in piena proprietà del Comune “ entro tre giorni dal certificato di collaudo approvato dall’Amministrazione Comunale, che sarà effettuato dal Comune entro il primo semestre dall’ultimazione dei lavori ” (art. 11, co. 2), con conseguente assunzione dell’onere di manutenzione delle medesime opere da parte del Comune a decorrere da tale data (art. 11, co. 4).

Infine, si ribadisce l’obbligo della parte lottizzante di eseguire tutte le opere di urbanizzazione primaria previste dal piano di lottizzazione entro il termine di dieci anni decorrente dalla stipula della convenzione (art. 11, co. 5).

10. – Orbene, sulla base della suddetta convenzione, deve essere innanzitutto ribadito che il trasferimento in capo al Comune del diritto di proprietà, con i relativi obblighi di manutenzione, delle opere di urbanizzazione primaria può avvenire solo dopo che le opere siano state completate e collaudate nei termini di cui alla convenzione stessa (art. 11).

Conseguentemente, finché non vengono completate le opere ed effettuato il collaudo finale, il Comune non è proprietario delle stesse e non può procedere alla loro manutenzione.

Pertanto, deve essere riformata sul punto la sentenza di primo grado nella parte in cui ha condannato il Comune alla “ messa a norma ” delle relative opere non completate o non collaudate, peraltro assegnando un termine di 9 mesi entro il quale acquisire le opere (previa effettuazione del collaudo), che non risulta avere alcun fondamento normativo.

11. – Tuttavia, deve essere altresì ribadito che il Comune è tenuto ad attivarsi nel dare esecuzione alla suddetta convenzione, come ribadito dalla Sezione in un precedente analogo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938), chiedendo la ultimazione delle opere ai soggetti obbligati e/o escutendo la fideiussione (se ancora possibile), per poi ottenere il trasferimento delle opere.

Come evidenziato, infatti, la convenzione in questione contiene la previsione per cui tutte le opere di urbanizzazione e le relative aree passeranno in piena proprietà del Comune “ entro tre giorni dal certificato di collaudo approvato dall’Amministrazione Comunale, che sarà effettuato dal Comune entro il primo semestre dall’ultimazione dei lavori ” (art. 11, co. 2), con conseguente assunzione dell’onere di manutenzione delle medesime opere da parte del Comune a decorrere da tale data (art. 11, co. 4).

La clausola convenzionale non attribuisce, dunque, all’ente un potere discrezionale in ordine all’assunzione in carico delle opere di urbanizzazione, ma configura un vero e proprio obbligo funzionale all’esercizio delle competenze pubbliche in materia di gestione delle infrastrutture urbanistiche.

Sul piano dell’inquadramento sistematico, occorre ricordare che le convenzioni urbanistiche sono costantemente ricondotte dalla giurisprudenza al modello degli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990.

Esse costituiscono, in particolare, moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, caratterizzati dalla compresenza di elementi pubblicistici ed elementi civilistici.

Come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, tali accordi si inseriscono nel procedimento di governo del territorio e sono funzionali al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, dei quali integrano e condizionano il contenuto (Corte cost. 6 luglio 2004 n. 204; Cass., SS.UU., n. 4368/2015).

In ragione di tale inserimento nel procedimento amministrativo, gli accordi urbanistici non costituiscono meri contratti di diritto privato, ma strumenti di esercizio mediato del potere pubblico.

Come la Sezione, al riguardo, ha già avuto modo di chiarire, fermi i casi di contratti di diritto privato (per i quali trovano certamente applicazione le disposizioni del codice civile), nei casi invece di contratto ad oggetto pubblico l’amministrazione mantiene comunque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contratti non sono disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma meramente dai “ principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti ”, sempre “ in quanto compatibili ” e salvo che “ non diversamente previsto ”.

Questa clausola di compatibilità esprime l’idea che le norme generali del codice in materia di obbligazioni e contratti sono applicabili agli accordi amministrativi in quanto non contrastanti con le disposizioni specifiche relative a questi o alle obbligazioni in essi dedotte.

Essa, come è stato rilevato anche in dottrina, costituisce la previsione chiave su cui si regge l’interpretazione del regime giuridico degli accordi amministrativi, costituendo il filtro attraverso il quale valutare le modalità di ingresso nell’ordinamento amministravi delle regole privatistiche (Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2017, n. 2256).

In un analogo ordine di idee, è stato in maniera condivisibile osservato che l’art. 11 l. n. 241/1990 non rende applicabili agli accordi della pubblica amministrazione le norme del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, bensì i “principi”, con ciò stesso presupponendo una non immediata adattabilità – sia ad accordi non aventi natura contrattuale, sia a convenzioni/contratto – delle norme valevoli per le manifestazioni di autonomia privata, ma richiedendo la verifica della applicabilità, in ragione della specifica natura dell’atto bilaterale sottoposto a giudizio, dei “principi” (e di quanto da essi desumibile) in tema di obbligazioni e contratti.

L’esito dell’opzione generale espressa dal comma 2 dell’art. 11 va, dunque, nella direzione di delineare un regime giuridico caratterizzato dalla compresenza di elementi di diritto amministrativo ed elementi di diritto civile.

Ciò che, del resto, trova conferma, sul piano processuale, nella previsione di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva per tutte le controversie in materia non solo di formazione e di conclusione, ma anche di esecuzione del rapporto, in cui dovrebbe essere meno marcato l’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione (originariamente art. 11, comma 5, della legge n. 241/1990, ora art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, c.p.a.).

In tale contesto, la giurisprudenza amministrativa, con orientamento costante, condiviso dal Collegio, ha valorizzato l’interdipendenza tra lo statuto pubblicistico e la struttura negoziale soprattutto al fine di adattare l’operatività delle regole di diritto privato alle esigenze che caratterizzano la funzione pubblica.

Pertanto, è stato chiarito che, all’interno del medesimo rapporto convenzionale occorre distinguere tra diverse categorie di obbligazioni.

In particolare, devono essere differenziate:

a) obbligazioni a contenuto patrimoniale, quali quelle relative al pagamento di contributi o oneri di urbanizzazione, che presentano struttura assimilabile alle obbligazioni di diritto privato e sono soggette al regime ordinario di prescrizione;

b) obbligazioni a contenuto pubblicistico, strettamente connesse all’esercizio della funzione pianificatoria e conformativa del territorio, tra le quali rientrano la cessione delle aree a standard, la realizzazione delle opere di urbanizzazione e la loro successiva acquisizione e gestione da parte del Comune.

Mentre le prime hanno natura disponibile, le seconde costituiscono diretta proiezione del compito istituzionale del Comune di pianificare, gestire, manutenere e vigilare sulle infrastrutture pubbliche nel territorio di competenza.

Tale distinzione trova fondamento nel quadro normativo delineato dall’art. 28 della legge n. 1150 del 1942 e dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, che subordinano l’attività edificatoria alla realizzazione delle opere necessarie a rendere l’area idonea all’insediamento urbanistico.

Le opere di urbanizzazione sono, infatti, funzionali alla gestione di servizi pubblici e rientrano nelle attribuzioni istituzionali dell’ente locale territorialmente competente.

L’obbligo di acquisizione e gestione delle opere di urbanizzazione non si esaurisce in una utilità patrimoniale per l’ente, ma è finalizzato alla cura dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio e alla fruizione delle infrastrutture da parte della collettività.

Esso costituisce diretta proiezione del compito istituzionale del Comune di realizzare, gestire, manutenere e vigilare sulle infrastrutture pubbliche nel territorio di competenza (Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372; Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2024 n. 6503).

Nel solco delle delineate coordinate teoriche, di recente la Sezione ha chiarito che “ Alle convenzioni urbanistiche, infatti, è demandato anche lo “scopo” di garantire che “all'edificazione del territorio” corrisponda tanto “l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche” quanto “il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell'insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall'autorità preposta alla gestione del territorio ” ( Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2025, n. 9538; Cons. Stato, Sez. IV, 14 maggio 2019 n. 3127; 6 novembre 2009 n. 6947).

Del resto, in tal senso è possibile trarre ulteriore argomento dalla già menzionata previsione dell’art. 28, comma 5, legge n. 1150/1942, che costituisce un contenuto imposto dell’accordo ex art. 11 legge n. 241/1990 fra privato ed amministrazione, e si raccorda in maniera evidente alla “necessità” che ogni edificazione venga compiuta unitamente alla realizzazione di quelle opere – le opere di urbanizzazione, per l’appunto - “ necessarie a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti ” (Cons. Stato, Sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372, §. 2.3.), la cui edificazione e la cui cura spettano, di regola, all’amministrazione comunale a cui è attribuito tale “compito”, che si estrinseca nel doverle realizzare, nel doverle manutenere e nel doverle vigilare (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5372/2018, cit. §. 2.4. e, più di recente, Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2024 n. 6503, secondo cui “ la realizzazione delle opere di urbanizzazione rientra nelle attribuzioni dell’Amministrazione competente (di regola, quella comunale) ”.

In tal senso, la Sezione ha ulteriormente chiarito che: “ Le opere di urbanizzazione sono funzionali alla gestione di servizi pubblici, che sono a carico del Comune territorialmente competente, con la conseguenza che, una volta che siano state regolarmente eseguite dal soggetto lottizzante, le opere di urbanizzazione debbono essere acquisite dal Comune, che deve provvedere alla loro relativa manutenzione e gestione nell’interesse generale della collettività ” (Cons. Stato, sez. IV, n. 6503/2024).

12. – Da quanto fin qui esposto, ne consegue quindi l’obbligo per il Comune di attivarsi per dare esecuzione alla convenzione di lottizzazione, chiedendo ai soggetti obbligati il completamento delle opere di urbanizzazione ai fini del successivo collaudo e della presa in carico delle stesse mediante il trasferimento del relativo diritto di proprietà e dei relativi obblighi di manutenzione, con la precisazione per cui “ il mancato esercizio del potere-dovere di acquisizione delle opere non può determinare l’estinzione dell’obbligo dell’amministrazione di prenderle in carico e di provvedere alla loro gestione nell’interesse generale della collettività ” (Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938).

13. – In via incidentale, poi, si osserva che il protrarsi dell’inerzia dell’amministrazione rischia di creare una situazione di stallo con pregiudizio non solo dell’interesse dei privati acquirenti di immobili, ma anche dell’interesse pubblico all’urbanizzazione dell’area, oltre ad eventuali pregiudizi in termini di danno erariale.

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto nei sensi di cui in motivazione.

15. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO RI, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

RO RR, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
RO RR	ZO RI

IL SEGRETARIO