Pubblicato il 10/03/2026

N. 01914/2026REG.PROV.COLL.

N. 08834/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8834 del 2025, proposto da
Cellnex Italia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Abramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mondragone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lucio Perone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Wind Tre Spa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 02405/2025, resa tra le parti, Per la riforma

- del provvedimento di diniego, prot. n. 14290 del 15 febbraio 2023, reso dal Comune di Mondragone, avente ad oggetto DINIEGO  - P.E. 646/2022 “S.C.I.A.  in alternativa al permesso di costruire per la richiesta congiunta di autorizzazione ex art. 44 del d.lgs. n. 297/2021 per la realizzazione di una infrastruttura per telecomunicazioni di proprietà Cellnex Italia SpA e al servizio della telefonia mobile WIND Tre SpA nel Comune di Mondragone (CE), alla via Domitiana snc, identificata al N.C.T. fg. 25, p.lla 44, (codice sito CE349 - MONDRAGONE PINETA)” (doc. 1:

provvedimento di diniego);

- della nota prot. n. 84447 del 11 novembre 2022, resa dal Responsabile dell'Area III e dal Responsabile U.O.1. del Comune di Mondragone, avente ad oggetto la richiesta di integrazione istruttoria (doc. 2:

nota integrazione documentale);

- nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso, anche se non conosciuto;

oltreché per l'accertamento

- dell'intervenuta formazione del silenzio assenso, ex art. 44, co. 10, d.lgs. n. 259/2003, sull'istanza autorizzatoria presentata al Comune di Mondragone l'11 luglio 2022, preordinata alla realizzazione di nuova stazione radiobase;

e comunque per la declaratoria

- del diritto di Cellnex Italia S.p.A. alla realizzazione di infrastruttura preordinata alla installazione di Stazione Radio Base a servizio della telefonia mobile Wind Tre S.p.A. nel sito ubicato nel Comune di Mondragone alla via Domitiana snc, identificata al N.C.T. fg. 25, p.lla 44, (codice sito CE349 - MONDRAGONE PINETA).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Mondragone e di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. ID PO e nessuno è comparso per le parti costituite;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 2405 del 2025, del Tar Campania, recante declaratoria di improcedibilità dell’originario gravame, proposto dalla medesima società parte istante al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento di diniego, prot. n. 14290 del 15 febbraio 2023, reso dal Comune di Mondragone, di S.C.I.A. in alternativa al permesso di costruire per la richiesta congiunta di autorizzazione ex art. 44 d.lgs. n. 297/2021 per la realizzazione di una infrastruttura per telecomunicazioni di proprietà Cellnex Italia s.p.a. e al servizio della telefonia mobile WIND Tre s.p.a.; chiedeva inoltre l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso, ex art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003, sull'’istanza autorizzatoria presentata al Comune di Mondragone l’11 luglio 2022, preordinata alla realizzazione di nuova stazione radiobase; e comunque per la declaratoria del diritto di Cellnex Italia S.p.A. alla realizzazione di infrastruttura preordinata alla installazione di Stazione Radio Base a servizio della telefonia mobile Wind Tre S.p.A. nel sito ubicato nel Comune di Mondragone alla via Domitiana snc, identificata al N.C.T. fg. 25, p.lla 44.

All’esito del giudizio di prime cure il Tar accoglieva l’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata dal Comune di Mondragone per mancata impugnazione del parere negativo ex art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:

- erroneità della motivazione, errata/travisata ricostruzione dei fatti in relazione alla dichiarata improcedibilità stante il contenuto del parere, di valenza solo istruttoria;

- effetto devolutivo dell’appello: richiesta di scrutinio dei motivi non esaminati in primo grado.

Tali motivi venivano così riproposti:

“- Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 43, 44, 47 del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione: violazione del principio di buon andamento ed efficienza dell’agere amministrativo. Eccesso di potere: irragionevolezza e arbitrarietà manifesta. Difetto di motivazione. Sviamento e/o abuso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione del principio di leale collaborazione tra P.A. e cittadino;

- Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 43 e ss. del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 82 del D.L n. 18/2020, convertito, con modificazioni dalla Legge 24 aprile 2020, n. 27. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, 3, 10, 10bis della L. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 della Costituzione: violazione dei principi di buon andamento, trasparenza ed efficienza dell’agere amministrativo. Eccesso di potere: difetto di motivazione. Arbitrarietà ed ingiustizia manifesta. Violazione dei principi del giusto procedimento;

- illegittimità della nota istruttoria dell’11 novembre 2022 – Illegittimità del diniego del 15 febbraio 2023 - Violazione e falsa applicazione della normativa di riferimento in materia di infrastrutture della rete di TLC e in particolare dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003 - Intervenuta formazione del silenzio assenso – Violazione e falsa applicazione dell’art. 44, co. 10, d.lgs. n. 259/2003 – Violazione e falsa applicazione del principio di non aggravamento del procedimento - Irragionevolezza, eccesso di potere e manifesta ingiustizia”.

La parte comunale appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. La parte statale appellata si costituiva in giudizio e produceva un parere favorevole per un impianto in Comune di Mondragone alla via Massimo Troisi snc.

Con ordinanza n. 4375 del 2025 la sezione accoglieva la domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Alla pubblica udienza del 5 marzo 2026 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, è fondato il primo motivo di appello, dedotto avverso l’accoglimento dell’eccezione di improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione del parere negativo della Soprintendenza.

1.1 Seppure il parere favorevole prodotto dalla difesa erariale nulla rilevi ai fini di causa, come ben evidenziato dalla difesa comunale, in quanto relativo ad un impianto da collocarsi in altra via del medesimo Comune (la via Troisi e non la via Domitiana), la conclusione di prime cure risulta errata, in quanto il parere evocato non era negativo ma solo endoprocedimentale, privo di lesività o di qualsiasi effetto di arresto procedimentale, limitandosi ad indicare l’iter istruttorio da seguire.

1.2 Infatti, il parere evocato datato 26 settembre 2022, diversamente da quanto rilevato dal Tar, se da un canto si è limitato ad indicare la corretta modalità di presentazione non diretta ma attraverso gli uffici comunali, da un altro canto non ha costituito la base del diniego definitivo comunale.

1.3 A quest’ultimo riguardo, l’atto dotato di lesività, in quanto integrante il rigetto dell’istanza comportante l’arresto procedimentale, è il diniego comunale predetto, datato 15 febbraio 2023, motivato sulla mancata integrazione prospettata nella nota comunale datata 11 novembre 2022 al punto 4; tale richiesta istruttoria, adottata dal Comune indipendentemente dal parere posto a base della sentenza impugnata, richiedeva (al punto in questione) gli atti di assenso dei proprietari degli appezzamenti di terreno ricadenti nella zona di comparto interessata.

2. Se in linea generale nel caso de quo va evidenziato un aggravamento procedimentale da parte delle amministrazioni coinvolte, pur dinanzi ad una normativa sempre più improntata ad una accelerata semplificazione il cui spirito non è rispettato a fronte del proliferare di note interlocutorie di valenza formale, in termini processuali l’erronea statuizione del Tar ne comporta la riforma, in relazione alla declaratoria di improcedibilità, con conseguente onere di esame dei motivi non analizzati in prime cure ed oggetto di riproposizione nella presente sede di appello.

3. Nel merito, l’appello è fondato sotto l’assorbente profilo dedotto con il primo motivo di gravame, in quanto l’integrazione – peraltro tardivamente, rispetto al termine di quindici giorni – richiesta sul punto posto a base del diniego impugnato riguarda documentazione non necessaria secondo la normativa di accelerazione richiamata da parte appellante.

4. In proposito, va ribadito che il responsabile del procedimento possa richiedere, per una sola volta ed entro quindici giorni dalla ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta, nel qual caso il termine di conclusione del procedimento riprende a decorrere dalla ricezione dell'integrazione (art. 44, co. 6, cod. com. elettr. vigente ratione temporis).

4.1 Peraltro, sempre nel solco dell’alleggerimento procedimentale, la giurisprudenza ha chiarito che l'amministrazione non possa esigere la presentazione di documenti diversi da quelli indicati dalla legge, attese le finalità acceleratorie e semplificatorie della normativa (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 2 ottobre 2024, n. 15; Id., 23 ottobre 2024, n. 8500).

4.2 In proposito, va fatto rinvio a quanto ulteriormente ribadito dalla sezione anche in relazione a specifiche disposizioni regionali (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 05/11/2024, n. 8814 e la giurisprudenza costituzionale ivi richiamata).

5. In dettaglio, anche in termini prettamente urbanistico - edilizi, nel caso di specie l’istanza risulta accompagnata dalla dichiarata sussistenza della legittimazione rispetto al compendio immobiliare in questione, in termini coerenti ai principi vigenti in materia.

5.1 A tale ultimo riguardo, in generale va ribadito che, in occasione del controllo sui titoli edilizi, il comune non possa sostituirsi al giudice civile; l’articolo 11 t.u. edilizia prevede che il permesso di costruire sia rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo e la P.A. ha il dovere di accertare tale presupposto e che esso sia sufficiente per eseguire l'attività edificatoria; il potere di controllo in sede di rilascio dei titoli edilizi (al pari di quello esercitato in sede inibitoria), quindi, deve sempre collegarsi al riscontro di profili d'illegittimità dell'attività per contrasto con leggi, regolamenti, piani, programmi e regolamenti edilizi, mentre non può essere esercitato a tutela di diritti di terzi non riconducibili a quelli connessi con interessi di natura pubblicistica, quali ad esempio il rispetto delle distanze dai confini di proprietà o del distacco dagli edifici; fatto salvo il caso in cui de plano risulti l'inesistenza di un titolo giuridico che fondi la legittimazione attiva del richiedente il titolo edilizio (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV, 24/02/2022, n. 1302).

6. Peraltro, nel caso di specie neppure la disciplina pianificatoria impugnata prevede quanto richiesto dal punto valorizzato dal diniego: infatti, lo stesso Comune evidenzia come “ il terreno sul quale si intende realizzare l'infrastruttura per telecomunicazioni, ricade secondo il P.R.G. vigente in area di nuovo impianto art. 16 - Scheda C4 (area con prevalente uso residenziale temporaneo, con produttivo) dove gli interventi in dette aree si attuano attraverso P.U.E. o comparti attuativi di cui all'art. 27 del Titolo IV della presente normativa, estesa all'intero ambito, come perimetrato dal P.R.G .”.

7. Cosicché la richiesta posta a base del diniego, oltre a violare la normativa speciale in tema di impianti di telecomunicazioni e conseguente divieto di aggravamento (e ciò è dirimente ai fini di causa), neppure risulta coerente agli obblighi imposti dalla pianificazione.

8. Questi ultimi, peraltro, sono generalmente reputati recessivi rispetto alla tipologia di impianti in questione.

8.1 Al riguardo, come noto, le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate a opere di urbanizzazione primaria (art. 43, co. 4 – già 86, co. 3 – cod. com. elettr.) e hanno ex lege carattere di pubblica utilità ai fini della disciplina degli espropri (art. 50 – già 90 – cod. com. elettr.). L’assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria è coessenziale ad assicurare la capillare distribuzione degli impianti, la quale, a sua volta, è precondizione per la diffusione dei servizi di comunicazione sull'intero territorio nazionale, perché rende dette opere compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona dei territori comunali (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 3 agosto 2017, n. 3891).

9. I motivi accolti assumono rilievo assorbente rispetto alla pronuncia impugnata ed all’oggetto controverso, costituito dal diniego comunale predetto, atto lesivo degli interessi legittimi pretensivi facenti capo alla società appellante. La sussistenza dei vincoli paesaggistici e l’eventuale verifica della sussistenza dei necessari assensi costituisce oggetto della verifica necessaria in sede di riesercizio del potere, conseguente all’annullamento del diniego impugnato, da svolgersi nella naturale sede procedimentale.

10. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto accolto sotto gli assorbenti profili indicati e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

11. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. Sussistono giusti motivi per compensare le spese fra amministrazioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellata comunale al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio in favore di parte appellante, liquidate in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori dovuti per legge. Spese compensate fra amministrazioni.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD BE, Presidente FF

ID PO, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID PO	RD BE

IL SEGRETARIO