N. 09666/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 01458 /2026 REG.PROV.COLL. N. 09666/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9666 del 2023, proposto da
AN IA AL, rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
nei confronti
Comune di Gallipoli, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pantaleo Ernesto Bacile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
per la riforma
per la riforma N. 09666/2023 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sezione prima, n. 478/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gallipoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore nella udienza smaltimento del giorno 11 febbraio 2026 il Pres. Claudio
Contessa;
Viste le conclusioni delle parti come in atti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le circostanze fattuali all'origine del presente contenzioso sono descritte nei termini che seguono nell'ambito dell'impugnata sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia – Sezione staccata di Lecce.
Agli inizi degli anni Novanta dello scorso secolo, il sig. ET AL (dante causa dell'odierna appellante), aveva realizzato in agro di Gallipoli, Località Perez, alla Via
Scalelle, talune opere edilizie in assenza di titolo abilitativo, consistenti in:
• una civile abitazione delle dimensioni di ml 11,00 x 9,00; h. m 3,00 con tramezzature interne per ricavare n. 7 vani con annesso porticato a lato Ovest delle dimensioni di ml 3,10 x 5,20; h. m. 3,00;
• un piano interrato allo stato rustico, sottostante l'abitazione delle dimensioni di ml
9,60 x 9,70; h. m 3,50 ed altro vano adiacente delle dimensioni di ml 0,90 x 9,70; h.
m. 3,50 circa;
• uno scavo delle dimensioni di ml 12,00 x 11,00, profondo m 2,50 circa situato a Sud dell'abitazione; N. 09666/2023 REG.RIC.
• n. 3 locali interrati ognuno delle dimensioni di ml 11,00 x 10,00; h. m. 3,00 per complessivi mq 330 di copertura, elevati dal piano campagna ad altezza variabili da m. 0,50 a m. 1,00 circa.
Le opere sopra descritte erano state realizzate in assenza di titolo edilizio in zona tipizzata “agricola” nell'allora vigente Piano regolatore generale comunale e sottoposta a Vincolo Paesaggistico ai sensi della legge 1497/1939.
In data 5 febbraio 1994 la Polizia Municipale del Comune di Gallipoli accertava l'abusiva realizzazione da parte del sig. ET AL dei predetti manufatti e redigeva verbale di sequestro e di affidamento in giudiziale custodia.
A seguito di istanza presentata da AN MA AL, avente causa del sig. AL, ai sensi della l. n. 724 del 1994, al fine di regolarizzare gli interventi realizzati dal suo dante causa, in data 18 giugno 1999, la Città di Gallipoli rilasciava la concessione edilizia in sanatoria per le opere abusivamente realizzate all'edificio sito in località
“Le Perez” a piano seminterrato da adibire a locale deposito.
Con ordinanza n. 57 del 23 febbraio 2022, per il resto, il Comune di Gallipoli ordinava la demolizione delle opere in parola, peraltro ulteriormente modificate dalla sig.ra
AN MA AL, avente causa del sig. ET AL.
Con il ricorso iscritto al N.R.G. 600/2022, proposto dinanzi al TAR della Puglia –
Sezione staccata di Lecce, l'odierna appellante impugnava il provvedimento comunale articolando plurimi motivi di doglianza.
Il Tribunale amministrativo adìto, con la sentenza n. 478/2023, pubblicata il 17 aprile
2023, ha respinto il ricorso. In particolare. Il Tribunale ha affermato che non potesse sussistere alcun legittimo affidamento maturato dalla ricorrente nella permanenza in loco dei manufatti realizzati dal suo dante causa, atteso che, secondo consolidati orientamenti giurisprudenziali, gli abusi edilizi hanno natura di illeciti permanenti.
Pertanto, il TAR ha stabilito che sull'Amministrazione non gravi alcun obbligo di offrire una motivazione rafforzata in relazione al provvedimento con il quale sia stata N. 09666/2023 REG.RIC.
ordinata la demolizione di un manufatto, pur quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l'epoca della commissione dell'abuso e la data dell'adozione dell'ingiunzione di demolizione.
Infine, il Giudice di prime cure ha richiamato l'orientamento giurisprudenziale che nega l'illegittimità del provvedimento demolitorio, quand'anche lo stesso ometta di indicare preventivamente l'area di sedime da acquisire ai sensi dell'art. 31, comma 3,
D.P.R. n. 380 del 2001, potendo tale individuazione essere compiuta con atti successivi, 'a valle', aventi natura meramente dichiarativa e ricognitiva.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dalla sig.ra AN MA AL la quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:
I) Error in iudicando e omessa pronuncia in relazione alla disamina del primo motivo di ricorso;
II) Error in iudicando e omessa pronuncia in relazione alla disamina del primo motivo di ricorso;
III) Error in iudicando e omessa pronuncia in relazione alla disamina del quarto motivo di ricorso.
Con atto in data 11 gennaio 2024, il Comune di Gallipoli si è costituito in giudizio concludendo per il rigetto dell'appello.
Con ordinanza n. 150/2024 (resa all'esito dell'udienza camerale del 16 gennaio 2024) questo Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di sospensione cautelare della sentenza in epigrafe, ravvisando la carenza del necessario requisito del fumus boni iuris.
All'udienza di smaltimento dell'11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dalla sig.ra. AL avverso la sentenza del TAR della Puglia – Sezione staccata di Lecce con cui è stato N. 09666/2023 REG.RIC.
respinto il ricorso da lei proposto avverso il provvedimento con cui il Comune di
Gallipoli ha ingiunto la demolizione di alcune opere edilizie realizzate senza titolo edilizio sul terreno di proprietà della stessa.
2. In primo luogo il Collegio osserva che non può trovare accoglimento l'istanza di rinvio della trattazione dell'appello, formulata dall'appellante in ragione della riferita presentazione di una nuova istanza di sanatoria relativa agli abusi per cui è causa.
Osserva in primo luogo al riguardo il Collegio che il Comune appellato si è opposto a tale rinvio, oltretutto negando in punto di fatto che una nuova istanza di sanatoria sia stata presentata.
Osserva in secondo luogo il Collegio che, nel rito amministrativo, sono del tutto eccezionali le ipotesi di rinvio della trattazione dei ricorsi (articolo 73, comma 1-bis)
e che tale carattere di eccezionalità risulta vieppiù rafforzato nelle ipotesi di udienze per lo smaltimento dell'arretrato. Non emerge invero in atti alcuna eccezionale ragione che consenta di concedere il richiesto rinvio.
Osserva in terzo luogo il Collegio che, laddove pure emergesse la presentazione di una nuova istanza di sanatoria, ciò non avrebbe una refluenza diretta sul presente giudizio, atteso che la legittimità degli atti impugnati deve essere valutata in relazione al momento della loro adozione.
L'istanza di rinvio deve dunque essere respinta.
3. Con il primo motivo di appello (Error in iudicando e omessa pronuncia in relazione alla disamina del primo motivo di ricorso), l'odierna appellante deduce la nullità della sentenza di primo grado sia per omessa pronuncia su alcuni fatti ed aspetti caratteristici della fattispecie sottoposta al vaglio del primo Giudice, sia per error in iudicando.
Precisamente, dalla narrazione dei fatti e dalla documentazione prodotta risulterebbe indiscutibile la conoscenza da parte dell'Amministrazione resistente, già a far data dal febbraio 1994, dell'esistenza dei manufatti oggetto del provvedimento impugnato. N. 09666/2023 REG.RIC.
In ordine ai fatti di causa, il Tar Lecce non avrebbe menzionato in alcun modo gli atti successivi al condono del 18 giugno 1999, e in particolare: i) la denuncia di inizio attività, depositata in data 2 novembre 2000, ai sensi dell'art. 2, comma 60, della legge n. 662 del 1996, che ha modificato l'art. 4, comma 7 della legge n. 493 de 1993, in relazione ai lavori per la realizzazione di un cancello scorrevole per l'accesso indipendente alla sua proprietà da Via Scalelle; ii) la domanda presentata in data 16 marzo 2001, con cui l'appellante chiedeva di effettuare lavori volti alla realizzazione di tramezzature interne al proprio immobile, di cui alla concessione in sanatoria n. 413 del 18 giugno 1999 (richiesta – quest'ultima - accolta con autorizzazione edilizia in data 27 marzo 2001); iii) l'istanza avanzata in data 24 aprile 2001, con cui la ricorrente chiedeva al Comune di Gallipoli il rilascio del certificato di agibilità, relativamente alle sopra dette opere (istanza – quest'ultima - accolta con autorizzazione del 7 maggio
2001).
Nell'arco temporale in cui si sono susseguiti gli eventi sopra descritti, le altre opere abusivamente realizzate dal sig. ET AL, poi trasferite alla odierna appellante, non sarebbero mai state demolite, né sarebbero mai state fatte oggetto di ordinanza di demolizione da parte del Comune di Gallipoli.
A fronte di siffatto contesto fattuale, non potrebbe dubitarsi della circostanza che l'incolpevole affidamento del privato possa dirsi qui sussistente, in considerazione della piena conoscenza dello stato dei luoghi da parte della P.A. e dalla (almeno implicita) attività di controllo dalla stessa effettuata in merito alla regolarità edilizia e urbanistica di alcuni dei manufatti in questione.
Pertanto, l'ordinanza di demolizione sarebbe illegittima, poiché appunto priva di qualsiasi motivazione sull'interesse pubblico all'adozione di una siffatta misura sanzionatoria, tenuto conto delle peculiarità della situazione venutasi a creare.
Con il secondo motivo di appello (Error in iudicando e omessa pronuncia in relazione alla disamina del secondo e terzo motivo di ricorso), la sig.ra AL sostiene che il N. 09666/2023 REG.RIC.
TAR sia incorso in omessa pronuncia anche in ordine alla necessità di condurre un'adeguata istruttoria con la partecipazione del privato, in virtù delle peculiarità della fattispecie in esame. Nel caso di specie, l'istruttoria sarebbe apparsa tanto più necessaria in considerazione del notevole lasso di tempo trascorso dalla realizzazione delle opere, peraltro eseguite da soggetto diverso da quello odiernamente sanzionato.
La sentenza di primo grado risulterebbe carente anche in ordine al vaglio dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell'azione amministrativa. Il Comune di
Gallipoli, infatti, avrebbe dovuto correttamente ed esaurientemente motivare l'esistenza del pubblico interesse che giustificasse il sacrificio della sig.ra AL a demolire la sua proprietà.
3.1. I due motivi in questione (che possono essere esaminati in modo congiunto attesa la loro stretta connessione) sono nel complesso infondati.
Al riguardo il Collegio si limita a richiamare il consolidato – e qui condiviso – orientamento secondo cui l'ordine di demolizione di un immobile edificato in assenza di titolo è atto vincolato al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto. Esso non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell'abuso, né richiede di prendere in considerazione gli interessi degli eventuali controinteressati. L'inerzia della pubblica amministrazione protratta nel tempo non ingenera un legittimo affidamento in capo al privato che abbia costruito senza titolo. Pertanto è legittima l'ingiunzione di demolizione intervenuta a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, anche se il titolare attuale dell'immobile non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino.
È stato altresì stabilito – e in modo parimenti condivisibile – che il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine N. 09666/2023 REG.RIC.
alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino (in tal senso – fra tutte -: Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9).
Riconducendo tali princìpi alle peculiarità del caso in esame, il Collegio osserva che, quand'anche fosse accertato che il Comune disponesse di elementi idonei ad avere contezza della sussistenza dei manufatti per cui è causa e della loro natura abusiva e, ciononostante, si sia solo tardivamente attivato per reprimerne gli effetti, tale – soltanto - tardiva attivazione non potrebbe produrre né l'effetto di rendere legittimi gli interventi abusivi, né di rendere illegittima la (pur tardiva) attività comunale di accertamento e repressione.
Per le richiamate ragioni (e alla luce dell'orientamento del tutto maggioritario dinanzi richiamato – e sancito anche dalla ridetta decisione dell'Adunanza plenaria n. 9/2017
-) non può qui assumere rilievo il presunto stato di affidamento legittimo asseritamente maturato dall'appellante (non potendosi comunque predicare un affidamento legittimo alla permanenza di un abuso edilizio) e non può dirsi sussistente in capo all'amministrazione procedente di uno speciale obbligo di motivazione rafforzata, stante la natura rigidamente vincolata del potere/dovere di repressione degli abusi edilizi.
Dal carattere rigidamente vincolato dell'attività repressiva che caratterizza l'attività delle amministrazioni locali una volta che sia emerso il carattere abusivo di taluni manufatti deriva altresì l'infondatezza del motivo (riproposto in sede di gravame) con cui l'appellante lamenta che il Comune avrebbe agito con istruttoria insufficiente e inadeguata e che avrebbe omesso di fare buon governo dei generali princìpi di ragionevolezza e proporzionalità. N. 09666/2023 REG.RIC.
Ai limitati fini che qui rilevano si osserva comunque che gli abusi contestati all'appellante erano di rilievo e consistenza tali da non giustificare in alcun modo il richiamo alle “modifiche di lieve entità” richiamate dalla decisione di questo
Consiglio n. 2237/2018, pure invocata dall'appellante a sostegno delle proprie tesi.
4. Con il terzo motivo di appello (Error in iudicando e omessa pronuncia in relazione alla disamina del quarto motivo di ricorso), la sig.ra AL contesta la decisione di primo grado nella parte in cui non ha ravvisato l'illegittimità del provvedimento impugnato, poiché affetto da vizio di violazione di legge, per contrasto con l'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001. Più specificatamente, la misura sanzionatoria irrogata alla ricorrente si porrebbe in contrasto con il principio di tipicità e di tassatività delle sanzioni, dal momento che il provvedimento impugnato risulterebbe generico ed immotivato, non dando conto delle opere e della esatta qualificazione giuridica.
4.1. Il motivo è infondato
Il Collegio si limita sul punto a richiamare il consolidato – e qui condiviso – orientamento secondo cui l'acquisizione gratuita al patrimonio dell'ente per inottemperanza all'ordine di demolizione costituisce una sanzione autonoma.
Questioni relative all'acquisizione dell'area, come la mancata indicazione dell'area passibile di acquisizione, non costituiscono motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione e possono essere contestate solo nel giudizio avverso il successivo provvedimento di acquisizione (in tal senso – ex multis -: Cons. Stato, Sez. VI,
Sentenza, 9 dicembre 2024, n. 9856).
È stato condivisibilmente stabilito al riguardo che, al fine di giustificare l'ingiunzione di demolizione di un abuso edilizio, è necessaria e sufficiente l'analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, ogni altra indicazione esulando dal contenuto tipico del provvedimento, non occorrendo in particolare anche la descrizione precisa della superficie occupata e dell'area di sedime che dovrebbe essere acquisita al N. 09666/2023 REG.RIC.
patrimonio comunale in caso di mancata, spontanea esecuzione; elementi, questi, invece, necessariamente afferenti solo alla successiva ordinanza di gratuita acquisizione al patrimonio comunale. L'omessa o imprecisa indicazione di un'area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione, poiché l'indicazione dell'area è requisito necessario ai fini dell'acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria (in tal senso – ex multis -: Cons. Stato, Sez. VII, 14 settembre 2023, n. 8318).
Anche il terzo motivo di appello, quindi, deve essere respinto.
5. Per le ragioni esposte l'appello in epigrafe deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante alla rifusione, in favore del Comune appellato, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere N. 09666/2023 REG.RIC.
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
IL SEGRETARIO