Pubblicato il 08/01/2025

N. 00134/2025REG.PROV.COLL.

N. 05398/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5398 del 2023, proposto da
SE TO, FR TO e CO TO, rappresentati e difesi dagli avvocati Emiliano Bandarin Troi e Alvise Spinazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, AN Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Silvia Privato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22;

nei confronti

MI ER, OT LA, OT AN, nella qualità di eredi del Sig. OT AN; OT CO, AR IN, AR LI, in proprio e in qualità di erede del Sig. RE AR, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 1909 del 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Bandarin Troi e Iannotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I signori SE TO, FR TO e CO TO hanno proposto ricorso per l’annullamento della nota del 30 maggio 2018 avente ad oggetto “ istanza per la costituzione di un consorzio stradale pubblico/privato su Via Vivarini, a Mestre ”, con la quale è stato disposto di non procedere alla conclusione positiva del procedimento di costituzione del consorzio stradale pubblico/privato richiesto dagli odierni istanti, in proprio nonché per altri soggetti frontisti; della delibera commissariale in funzione di Consiglio comunale n. 53/2015, art. 11, nella parte in cui prevede condizioni per la costituzione di un consorzio pubblico privato ulteriori rispetto a quanto previsto dal decreto luogotenenziale n. 1446/1918; con motivi aggiunti, della nota del Comune di Venezia, Direzione Servizi Amministrativi e Affari Generali – Settore Valorizzazione Beni Demaniali, Patrimoniali e Stime – Servizio Programmazione, Acquisti, Vendite e Progetti Speciali, di integrazione della precedente nota P.G. 2018/265053 del 30 maggio 2018, con la quale è stato dato riscontro all’istanza di parte di revoca del provvedimento.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha respinto il ricorso con sentenza n. 1909 del 2022, appellata dai signori SE TO, FR TO e CO TO per i seguenti motivi di diritto:

I) erroneità e illegittimità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 11 della determina comunale n. 53/2015, dell’art. 3 del d.lgs. 1446/1918 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990; contraddittorietà della motivazione e omissione di pronuncia;

II) illegittimità ed erroneità della sentenza per carenza di motivazione e violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 con riferimento al secondo motivo di gravame dedotto in via principale e al primo dedotto con ricorso per motivi aggiunti;

III) erroneità e illegittimità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 sotto altro profilo e per motivazione carente con riferimento al terzo motivo promosso con motivi aggiunti.

Si è costituito per resistere all’appello il comune di Venezia.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 5 dicembre 2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dai signori SE TO, FR TO e CO TO per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto n. 1909 del 2022 che ha respinto il loro ricorso per l’annullamento della nota del 30 maggio 2018 avente ad oggetto “ istanza per la costituzione di un consorzio stradale pubblico/privato su Via Vivarini, a Mestre ”, con la quale è stato disposto di non procedere alla conclusione positiva del procedimento di costituzione del consorzio stradale pubblico/privato richiesto dagli odierni istanti, in proprio nonché per altri soggetti frontisti; della delibera commissariale in funzione di Consiglio comunale n. 53/2015, art. 11, nella parte in cui prevede condizioni per la costituzione di un consorzio pubblico privato ulteriori rispetto a quanto previsto dal decreto luogotenenziale n. 1446/1918; con motivi aggiunti, della nota del Comune di Venezia, Direzione Servizi Amministrativi e Affari Generali – Settore Valorizzazione Beni Demaniali, Patrimoniali e Stime – Servizio Programmazione, Acquisti, Vendite e Progetti Speciali, di integrazione della precedente nota P.G. 2018/265053 del 30 maggio 2018, con la quale è stato dato riscontro all’istanza di parte di revoca del provvedimento.

Il 23 giugno 2016 i signori TO presentavano una formale ‘ istanza di costituzione di RZ ex art. 2 D. Luogotenenziale n. 1446/1918 e Regolamento comunale PD 952/2013 del 30.03.2015 ” per la costituzione di un consorzio pubblico/privato per la manutenzione di un tratto di via Vivarini, a seguito della quale il competente ufficio comunale comunicava l’‘ avvio del procedimento per la costituzione di consorzio stradale pubblico/privato di Via Vivarini ’ ai frontisti controinteressati.

Pur dopo aver verificato la sussistenza di uno dei requisiti prescritti dal punto 11) della delibera commissariale n. 53/2015 (maggioranza degli aventi titolo favorevole al consorzio), il comune di Venezia, con nota del 30 maggio 2018, non accoglieva la relativa istanza, in quanto: “ dall’intersezione con il tratto di competenza comunale di Via Castellana, la Via Vivarini, in prosecuzione oltre il centro abitato (tratto, quest’ultimo, dichiarato di uso pubblico nel provvedimento commissariale del 2015), non risulta servire un ambito urbano, così come definito in seno allo stesso provvedimento n. 53/2015, caratterizzato da lotti ad uso prevalentemente residenziale, con una densità del sedime edificato superiore al 10% della superficie lorda del lotto stesso ed in contiguità tra loro (vale a dire che l’insediamento in questione non ripropone, fuori dal centro abitato, un ambiente percepito quale spazio urbano di pubblica fruizione) ”, e concludeva che l’istanza per la costituzione del consorzio per il tratto in questione di via Vivarini avrebbe potuto essere portata all’attenzione del Consiglio comunale, il solo competente a decidere in deroga a quanto previsto nella deliberazione n. 53/2015.

La nota veniva impugnata dai signori TO unitamente alla nota del 7 settembre 2018, con cui il Comune riscontrava la richiesta di riesame ribadendo che per la costituzione di un consorzio stradale pubblico/privato - come evidenziato sub punto 11) della delibera commissariale n. 53/2015 – anche « nelle aree del territorio comunale esterne al centro abitato e per quei “tratti di vicinali o poderali a servizio esclusivo di ampie lottizzazioni residenziali” », è pur sempre necessario l’interesse pubblico, non sussistente nella fattispecie in esame, in quanto non ricorrono le oggettive caratteristiche così come articolate ai punti 7) e 8) della già citata delibera n. 53/2015.

La sentenza del Tar Veneto n. 1909 del 2022 respingeva il ricorso, affermando che: “ la determinazione assunta dall’Ente Civico appare corretta ” in quanto “ mancano… gli elementi che contraddistinguono le strade ad uso pubblico, con conseguente insussitenza dell’obbligo del Comune di partecipare al RZ ”.

Più specificamente, secondo il Tar Veneto la “ determinazione assunta dall’Ente Civico appare al Tribunale corretta in quanto suffragata dai seguenti convergenti elementi di fatto, da valutarsi sinergicamente (e non atomisticamente): 1) il secondo tratto di Via Vivarini non è inserito nell’elenco delle strade pubbliche; 2) nel tratto stradale de quo manca l’impianto di pubblica illuminazione; 3) trattasi di strada a fondo cieco (che pertanto non è funzionale alla circolarità della rete stradale pubblica, non dà accesso diretto o necessario a siti o opere pubbliche di fruizione collettiva né funge da collegamento tra centri abitati). Mancano, dunque, gli elementi che contraddistinguono le strade ad uso pubblico, con conseguente insussistenza dell’obbligo del Comune di partecipare al RZ ”.

In assenza di un interesse pubblico sarebbe sempre consentita la costituzione di un consorzio facoltativo, seguendo l’apposito iter indicato dall’art. 2 del decreto luogotenenziale n. 1446/1918, ma non si potrebbe obbligare l’ente locale alla sua costituzione con assunzione di oneri e spese.

Con la prima censura gli appellanti contestano le motivazioni di cui alla nota del 30 maggio 2018, con la quale l’Amministrazione resistente ha comunicato il mancato accoglimento dell’istanza presentata per la costituzione del consorzio obbligatorio relativamente al tratto in questione di via Vivarini, nonché l’impugnata sentenza che ha respinto il ricorso in ragione del fatto che difettano: 1) l’uso/interesse pubblico di tale tratto di strada; 2) l’obbligo del Comune di costituire un consorzio trattandosi, nel caso, di una mera facoltà.

In particolare, gli appellanti assumono che la motivazione addotta dal Tar Veneto a fondamento della sentenza di rigetto, e cioè la mancanza della natura pubblica della strada, non sarebbe pertinente al gravame proposto, secondo cui il detto consorzio “avrebbe potuto” essere costituito sulla base dell’art. 11 della delibera Commissariale n. 53/2015 che consentirebbe la costituzione di un consorzio anche al di fuori del centro abitato alla ricorrenza dei requisiti ivi previsti e consistenti: “ i) nel parere favorevole della maggioranza degli aventi titolo; ii) nel fatto che l’ente viario a fondo cieco deve essere oggetto di istanze conflittuali oppure deve risultare a servizio di lottizzazioni esterne all’ambito urbano ”.

Con la seconda censura gli appellanti deducono l’erroneità dell’impugnata sentenza laddove ha ritenuto “ privi di efficacia invalidante i vizi formali o procedimentali dedotti dai ricorrenti ” tra cui anche l’omessa trasmissione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza con riferimento alle note del 30 maggio 2018 e del 7 settembre 2018.

Con il terzo motivo dedotto gli appellanti lamentano che l’Amministrazione comunale, non accogliendo l’istanza per la costituzione di un consorzio pubblico/privato, non avrebbe tenuto conto dell’interesse pubblico alla sicurezza e incolumità stradale, non motivando con riferimento a tale specifica censura.

Per la difesa comunale, il punto 11 della delibera commissariale dispone che: “ in relazione alle fattispecie degli enti viari a fondo cieco che siano oggetto di istanze conflittuali, ovvero a servizio di lottizzazioni esterne all’ambito urbano (…) l’amministrazione comunale possa mantenere o includere quel dato ente viario nell’elenco delle strade d’uso pubblico (…) ”.

Ai sensi del punto 11), è prevista solo la possibilità, non l’obbligo, di costituire un consorzio, fermo restando il presupposto che le fattispecie diverse devono comunque assumere “un interesse pubblico”. Si rivelerebbe, pertanto, errato anche l’assunto di controparte secondo cui “ la determinazione del comune ...preclude la possibilità di costituire un consorzio a tutte quelle realtà che fuoriescono dall’ambito urbano ”, essendo consentita sempre la costituzione di un consorzio facoltativo ed essendo esclusa solo, in assenza di un interesse pubblico, l’obbligazione in capo all’ente locale di assumere obblighi di costituzione di un consorzio con conseguente assunzione di oneri e spese.

La nota impugnata, così come l’impugnata sentenza, risulterebbero, dunque, congruamente e logicamente motivate alla luce della normativa vigente in materia (decreto luogotenenziale n. 1446/1918) e di quanto disposto dalla delibera n. 53/2015.

In particolare, correttamente l’impugnata sentenza, richiamando il quadro normativo sotteso alla questione (decreto luogotenenziale n. 1446/1918 e art. 14 l. n. 126/58) avrebbe statuito che: “ la costituzione di un RZ stradale può avvenire sia nel caso di strade vicinali ad uso pubblico, sia nel caso in cui queste non siano soggette a pubblico transito. La sussistenza di un ‘uso pubblico’ della strada vicinale rileva ai fini dell’obbligatorietà o meno del costituendo RZ (solo in presenza dell’uso pubblico, infatti, la costituzione del relativo consorzio risulta obbligatoria e non meramente facoltativa) e dell’obbligatoria partecipazione del Comune alle relative spese (art. 3 del decreto) ”.

Anche per l’ipotesi di “ vicinali esterne al centro abitato che non risultano allibrate alle strade pubbliche ”, per la costituzione di un consorzio con la partecipazione del Comune ai diritti ed obblighi di cui al decreto luogotenenziale n. 1446/18, è sempre necessaria la sussistenza dell’uso/interesse pubblico, in assenza del quale non può esservi compartecipazione obbligatoria dell’Amministrazione comunale, riducendosi ad una mera facoltà rimessa alla discrezione dell’Ente. In assenza dell’uso/interesse pubblico, nel caso de quo, l’istanza volta ad ottenere “ la costituzione del consorzio pubblico privato ” correttamente non è stata accolta dall’Amministrazione comunale, sul rilievo che “ la Via Vivarini, in prosecuzione oltre il centro abitato (…) non ripropone, fuori dal centro abitato, un ambiente percepito quale spazio urbano di pubblica fruizione ” e non presenta, pertanto, quegli indici rivelatori di un uso pubblico che la deliberazione n. 53/2015 richiede ai fini della sussistenza dell’interesse pubblico.

L’appello è fondato con riferimento al secondo motivo, con il quale i signori TO hanno dedotto l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto “ privi di efficacia invalidante i vizi formali o procedimentali dedotti dai ricorrenti ”, tra cui anche l’omessa trasmissione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Il Tar Veneto, in particolare, ha ritenuto privi di efficacia invalidante gli ‘eventuali’ vizi formali o procedimentali anche perché la decisione del Comune non avrebbe potuto essere diversa, “ mancando l’interesse pubblico alla costituzione del RZ (ovvero il presupposto primo e imprescindibile per l’accoglimento dell’istanza avanzata dai ricorrenti) ”.

La costante giurisprudenza ha ribadito più volte, peraltro, che il vizio di omessa comunicazione del preavviso di rigetto può assumere rilievo nelle ipotesi in cui dall’omessa interlocuzione con il privato derivi la possibilità di un contenuto diverso dell’atto finale, in esito agli ulteriori elementi che il privato avrebbe potuto fornire all’amministrazione al fine di superare le condizioni ostative.

E’ pacifico tra le parti – come ribadito più volte dalla difesa comunale - che anche per l’ipotesi di “ vicinali esterne al centro abitato che non risultano allibrate alle strade pubbliche ”, sebbene per la costituzione di un consorzio obbligatorio con la partecipazione del Comune ai diritti e obblighi di cui al decreto luogotenenziale n. 1446/18 sia necessaria la sussistenza dell’uso/interesse pubblico, in assenza del quale non può esservi compartecipazione obbligatoria dell’Amministrazione comunale, residua pur sempre la facoltà rimessa alla discrezione dell’Ente di costituire il consorzio.

Nel caso di specie, considerato che gli appellanti hanno rappresentato che la costituzione del consorzio è motivata e funzionale al solo scopo di consentire la realizzazione degli interventi di manutenzione per rendere sicuro e praticabile l’attuale sedime viario che necessita di urgenti interventi manutentivi che non possono essere realizzati per mancata concorde volontà di tutti i soggetti proprietari delle aree sulle quali insiste il sedime medesimo, e che gli stessi hanno rappresentato di volersi impegnare a sostenere integralmente i costi dell’intervento (cfr. pag. 3 della memoria di merito dagli stessi depositata), è onere del Comune valutare approfonditamente le loro osservazioni e fornire una congrua e valida motivazione sulla propria scelta, anche, eventualmente, valutando la possibilità di costituire il consorzio con un’apposita clausola che dia evidenza del suddetto impegno dei privati richiedenti al totale accollo delle spese di manutenzione della strada.

Del resto, il fatto che l’amministrazione abbia spontanemente e facoltativamente assunto degli interventi di manutenzione di un tratto della strada in questione, pur non comportando tout court che la stessa sia obbligata alla costituzione del consorzio obbligatorio e alla assunzione obbligatoria dei relativi oneri, dimostra in ogni caso che il Comune ritenga necessaria la manutenzione della strada, che, come risulta dalla documentazione versata in atti, consente anche l’accesso dalla pubblica via Castellana al percorso ciclistico e ciclopedonale che porta al comune di Martellago.

Anche la porzione qualificata come “strada vicinale” necessita di essere tempestivamente sottoposta ad un ampio intervento di manutenzione straordinaria, atteso che il sedime stradale esistente risulta particolarmente usurato e, comunque, non più idoneo a garantire l’ordinato e sicuro transito delle automobili, delle macchine agricole, dei velocipedi e dei pedoni che tutti i giorni la attraversano.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado, nei limiti di cui in motivazione.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, nei limiti di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO