REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI POTENZA
Sezione Civile – Giudice del Lavoro
Il Tribunale di Potenza, in composizione monocratica, in persona del Giudice, dott. Eugenio
Facciolla, all'udienza del 17 aprile 2025 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 2651/2023 R.G. vertente
fra
, c.f.: rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Pio Parte_1 C.F._1
Torcicollo e domiciliata all'indirizzo mail pec nel di lui studio, giusta procura in atti;

RICORRENTE
E
Controparte_1
, in persona del , rappresentata e difesa, congiuntamente o
[...] Controparte_2 disgiuntamente dal dott. e dalla dott.ssa Maria – in servizio presso Controparte_3 Persona_1 la dell' Controparte_1 Controparte_1
con sede in Bari alla Via Amendola 201/5 ed ivi elettivamente domiciliata;

[...]
RESISTENTE
E
(C.F. ), in persona del legale Controparte_1 P.IVA_1
rappresentante p.t. e la Controparte_4
(C.F. ), in persona del legale rappresentante p.t.,
[...] P.IVA_2 rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza (C.F. ), P.IVA_3
presso i cui uffici in Potenza, Corso XVIII Agosto n. 46, sono per legge domiciliati;

RESISTENTE
OGGETTO: Scorrimento graduatoria per progressione verticale interna.
Con ricorso depositato il 27.9.2023, premesso di essere dipendente dell' Parte_1 [...]
e di prestare servizio presso l' di Potenza, Controparte_1 Controparte_5 inquadrata nell'area “Assistenti”, ex area II, posizione economica F3, dal 2019 collocata in aspettativa per incarico presso la Regione Basilicata esponeva:
- che aveva partecipato, come dipendente di ruolo della predetta alla “procedura selettiva CP_1 interna per il passaggio dalla seconda alla terza area F1 per la copertura di 128 posti, elevabili”, indetta con determinazione dall' n. 158536/R.U. del 22 ottobre 2019, concorrendo, in CP_1
particolare, per i 122 posti nel profilo professionale di funzionario doganale (ora funzionario amministrativo), con la previsione, contenuta nell'art. 1 del bando, che “il numero dei posti nel profilo professionale di funzionario doganale potrà essere elevato in ragione delle facoltà assunzionali che si determineranno sulla base del piano dei fabbisogni nel triennio 2018-2020”;
- che la suddetta “progressione verticale” era stata indetta ai sensi e per gli effetti dell'art. 22, comma
15, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, che disponeva (nella versione ancora precedente al
D.L. n. 162/2019): “per il triennio 2018-2020, le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, possono attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno […]”, procedura, ancorché riservata al personale di ruolo dell'amministrazione banditrice, era equiparabile, sotto ogni profilo, ad una procedura concorsuale vera e propria (richiesto il titolo di studio della “laurea” previsto per “l'accesso dall'esterno”, articolata in 2 prove scritte (un questionario a risposta multipla ed un elaborato sintetico), un colloquio e la valutazione dei titoli, con “graduatoria dei vincitori” e “graduatoria di merito”, soggette a loro volta a “pubblicazione”, ed essendo infine soggetta alle norme sui “concorsi pubblici”, di cui al DPR 1994 n. 487);
- che la selezione concorsuale si era conclusa con determinazione direttoriale n. 334974/RU del 9 settembre 2021, nella quale, peraltro, come già previsto nel bando del 2019, il numero dei “vincitori” era passato da 128 a 180, in ragione delle nuove possibilità assunzionali triennio 2018/2020 rinvenienti sulla base delle cessazioni avvenute entro il 2019; - che ella aveva conseguito il punteggio pari a 93,0 e si era collocata nella posizione n. 217 della graduatoria, fra gli idonei non vincitori per il profilo di “funzionario doganale”, il quale prevedeva n.
173 vincitori;

- che l'istituto delle progressioni verticali era disciplinato dall'art. 22, comma 15, del d.lgs. 175/2017, rimasto vigente fino al 31.12.2022, il quale prevedeva che: “per il triennio 2020-2022, le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, possono attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno. Il numero di posti per tali procedure selettive riservate non può superare il 30 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria”;
- che con determinazione direttoriale del 16.3.2022 l' aveva Controparte_1 CP_1 deliberato il proprio “Piano triennale dei fabbisogni di personale 2021-2023”, stabilendo, tra le altre previsioni, quanto segue: “…nel corso dell'anno sono state poi concluse le progressioni verticali per il passaggio dalla seconda alla terza area, indette con determinazione n. 158536 del 22 ottobre 2019, per 179 unità…è previsto lo scorrimento di 152 unità ad esaurimento degli idonei della graduatoria relativa alle procedure per le progressioni verticali per il passaggio dalla seconda alla terza area indette nel 2019…è altresì previsto, per l'anno “2022”, il passaggio in “terza area” di 152 unità di
“idonei” della medesima “progressione verticale” indetta nel 2019…”;
- che, quindi, l' aveva adottato la decisione, nell'ambito delle proprie scelte discrezionali, di CP_1
occupare 152 posti vacanti e disponibili in terza area, tramite lo scorrimento integrale della graduatoria scaturita dalla progressione indetta nel 2019, relativa appunto al passaggio dalla seconda alla terza area riservato ai propri dipendenti a tempo indeterminato;

- che, invece, non aveva dato seguito alla sua scelta discrezionale così manifestata;

- che, in particolare, ciò non era avvenuto in quanto il Dipartimento della Funzione Pubblica, organo dal quale doveva provenire l'autorizzazione ad assumere, ai sensi dell'art. 35, comma 4, del TUPI, dopo diverso tempo dalla richiesta del 24.4.2022, formulata in tal senso dall' si era espresso, CP_1 con nota datata 24.2.2023, rigettando la domanda con la seguente motivazione: “… le progressioni verticali o, meglio, di carriera possono definirsi come uno strumento di reclutamento di natura derogatoria, a mezzo del quale viene garantito lo sviluppo professionale con valenza giuridica del personale in servizio nelle pubbliche amministrazioni. Si parla di uno strumento di reclutamento alternativo rispetto al concorso pubblico per il fatto che, anziché ricercare sul mercato del lavoro le necessarie professionalità, l'amministrazione procede alla copertura del fabbisogno di profili professionali di superiore inquadramento giuridico scegliendo nell'ambito del personale già in servizio le figure maggiormente idonee a gestire più elevate responsabilità. La riforma della pubblica amministrazione introdotta con il d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, intervenendo sull'art. 52 del d. lgs.
n. 165/2001, ha inteso ricondurre nell'alveo pubblicistico anche le progressioni di carriera del personale già in servizio, rendendo impraticabili le 'progressioni verticali' disciplinate nella contrattazione collettiva e obbligando le amministrazioni ad attenersi – in modo esclusivo – ai principi di concorsualità e selettività, prevedendo solo la possibilità di una riserva percentuale nelle procedure concorsuali a beneficio dei concorrenti di provenienza interna all'amministrazione. Al riguardo, la circolare n. 11786 del 22 febbraio 2011 del Dipartimento della Funzione Pubblica già specificava, come conseguenza della riforma, il divieto di ricorrere allo scorrimento di graduatorie relative ad idonei delle progressioni verticali a decorrere dal 1° gennaio 2010. La successiva circolare n. 5 del 2013 del Dipartimento della funzione pubblica, precisava che «resta fermo il principio che, per effetto del richiamato articolo 24, comma 1, del d. lgs. 150/2009, l'utilizzo delle graduatorie relative ai passaggi di area banditi anteriormente al 1° gennaio 2010, in applicazione della previgente disciplina normativa, è consentito al solo fine di assumere i candidati vincitori e non anche gli idonei della procedura selettiva ... la previsione di assumere le 152 unità di area III F1, previo scorrimento di idonei di una procedura indetta dall'Agenzia con determinazione n. 158536 del 22 ottobre 2019, non può trovare accoglimento…”.
- che il diniego allo scorrimento della graduatoria espresso dal Dipartimento della Funzione Pubblica era illegittimo e basato su valutazioni giuridiche errate;

- che i principi in base ai quali era stata negata l'autorizzazione non erano applicabili al caso di specie e lo scorrimento della predetta graduatoria verticale interna doveva ritenersi, ratione temporis, pienamente consentito;

- che, a fronte di una procedura ex art. 22, comma 15, già espletata, la disciplina vigente rimetteva alla discrezionalità di ogni singola amministrazione la scelta, in via alternativa, tra l'avvalersi della graduatoria per gli idonei e l'indizione di una nuova selezione;

- che nell'anno 2022, quando l' aveva deciso di effettuare lo Controparte_1 scorrimento della graduatoria per cui è causa, non solo era pienamente vigente l'istituto delle progressioni verticali riservate di cui all'art. 22, comma 15, del D. Lgs n. 75/2017, ma era entrato in vigore anche il nuovo istituto delle progressioni verticali interne “a regime”, previsto dall'art. 17 del
CCNL Funzioni Centrali del 9.5.2022;
- che lo scorrimento della graduatoria relativa alla progressione verticale, al pari di qualsiasi procedura concorsuale, rispondeva ad esigenze di buon andamento della P.A.;
- che la scelta di effettuare il predetto scorrimento, essendo espressione di discrezionalità amministrativa, non poteva essere posta nel nulla dal parere espresso dal Dipartimento della Funzione
Pubblica; - che ella aveva maturato il diritto soggettivo allo scorrimento della graduatoria nel momento in cui l' convenuta aveva manifestato la volontà di procedere in tal senso e tutti i provvedimenti CP_1
assunti successivamente, per le ragioni esposte, dovevano ritenersi illegittimi.
Tanto premesso, adiva il giudice del Lavoro al fine di sentir: 1) accertare e Parte_1
dichiarare, con effetto costitutivo ex art. 63, comma 2, del T.U.P.I., il diritto allo scorrimento della graduatoria per cui è causa e il suo conseguente inquadramento nell'Area Funzionari (ex Area III, posizione economica F1), a decorrere dal 31.12.2022, ovvero da altra data ritenuta utile;
2) ordinare al Dipartimento della Funzione Pubblica di emanare il richiesto provvedimento di autorizzazione allo scorrimento della graduatoria;
3) condannare l' ad effettuare il Controparte_1
predetto inquadramento giuridico ed economico dalla suddetta data, nonché ad effettuare la ricostruzione della sua carriera, riconoscendole l'anzianità maturata nell'area Funzionari, liquidando le differenze retributive spettanti, oltre agli interessi legali;
il tutto con vittoria delle spese di lite.
Ritualmente instauratosi il contraddittorio, l' e la Controparte_1 [...]
si costituivano in giudizio eccependo in Controparte_4
via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, avendo la posizione della ricorrente, in virtù della causa petendi, natura di interesse legittimo.
Evidenziavano il difetto di legittimazione passiva relativamente alle pretese avanzate dalla Pt_1 per avere queste ultime ad oggetto l'esercizio del potere autorizzativo proprio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri -Dipartimento della Funzione Pubblica relativamente allo scorrimento della graduatoria verticale interna in cui ella era inserita.
Nel merito, a fronte del parere negativo espresso dal già menzionato Dipartimento a dar corso allo scorrimento richiesto, evidenziava la correttezza dell'operato dell'amministrazione.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica eccepiva, anch'essa, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo e ciò in base al petitum sostanziale introdotto dalla , ossia la mancata autorizzazione da parte del Pt_1
Dipartimento della Funzione Pubblica della PCM allo scorrimento della graduatoria degli idonei approvata all'esito della “Procedura selettiva interna” per il passaggio dalla seconda alla terza area
F1 per la copertura di 128 posti, indetta dall' con determinazione direttoriale n. CP_1 CP_1
158536/R.U. del 22 ottobre 2019.
Nel merito, ribadiva l'inesistenza di un diritto soggettivo allo scorrimento della graduatoria de qua ed evidenziava, altresì, che la non si era collocata neppure in una posizione utile a tal fine. Pt_1
In ogni caso, una progressione verticale interna, a differenza di quanto affermato dalla ricorrente, non era equiparabile ad un pubblico concorso, difettando l'elemento della “pubblicità” e quindi della partecipazione di qualsivoglia interessato alla procedura. Pertanto ribadiva la correttezza dell'operato del Pubblica ai sensi dell'art. 35, comma 4, del D. Lgs 165/2001 e Controparte_4 sottolineava, che il DFP aveva negato l'autorizzazione richiesta dall' Controparte_1
per ricoprire le posizioni liberatesi in area III mediante lo scorrimento della graduatoria
[...] della procedura selettiva indetta nel 2019, in forza dell'art. 22, comma 15, prima citato, sul rilievo della contrarietà di tale scelta ai principi costituzionali e alla normativa vigente.
La causa veniva istruita in via documentale e in corso di causa parte ricorrente, preso atto della giurisprudenza nel frattempo consolidatasi sulla giurisdizione del giudice amministrativo, comunicava l'intenzione di rinunciare al ricorso e tuttavia depositava note di trattazione scritta nel corpo delle quali insisteva per l'accoglimento del ricorso, motivo per il quale la causa va decisa secondo le modalità di cui all'art. 127 ter c.p.c. come appresso.

MOTIVI
Preliminare e assorbente rispetto alle questioni di merito di cui al ricorso introduttivo, è la competenza a conoscere dell'oggetto della causa (lo scorrimento della graduatoria interna approvata con
Contr determinazione direttoriale dell' n. 334974/RU del 9 settembre 2021), per cui ai sensi dell'art. 37 cod. proc. civ., va rilevato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in funzione del giudice del Lavoro.
La giurisprudenza formatasi in questi anni su tali controversie, induce il giudice a riportarsi a quanto statuito chiarendo comunque i motivi dell'erronea instaurazione del procedimento dinanzi a questa autorità giudiziaria, appare opportuno esaminare la c.d. “causa petendi”, vale a dire la ragione giustificativa della domanda giudiziale, che non si individua, per giurisprudenza consolidata, in base al petitum formale, ossia in virtù di ciò che la parte espressamente chiede con l'atto introduttivo, ma scrutinando la natura giuridica della posizione sostanziale di cui si controverte, ossia il c.d. petitum sostanziale.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza n. 2368 del 24.1.2024, hanno affermato l'importante principio di diritto secondo cui la regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base all'oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale.
Il concetto di causa petendi, riferito a una domanda giudiziale involgente un rapporto di pubblico impiego, è stato ben esplicitato dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 3784 dell'1.8.2015, secondo cui, relativamente ai rapporti d'impiego pubblico instaurati dopo il 30 giugno 1998, trova piena applicazione, ai fini del riparto di giurisdizione, il criterio del petitum c.d. sostanziale, che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia chiesta al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione.
Invero, quando le ragioni sostanziali della domanda sono correlate a una posizione di diritto soggettivo del ricorrente, ossia a una condizione qualificata e garantita per legge, ove il privato non necessita dell'intervento autoritativo dell'amministrazione, diretto o mediato, per ottenere il bene della vita invocato, la cognizione della materia è sottoposta al vaglio del giudice ordinario.
Se invece, per la natura degli interessi sottesi alla domanda giudiziale e per soddisfare la richiesta del cittadino (nella specie, pubblico impiegato), occorre vagliare, come nell'ipotesi in esame, la correttezza dell'esercizio del potere autoritativo da parte di un'amministrazione pubblica in senso sostanziale (tal è l'Agenzia resistente), in rapporto con il singolo consociato, la cognizione del giudizio è riservata al giudice amministrativo, in base alle regole proprie del riparto di giurisdizione, fissate dall'art. 7 del c.p.a.
Pertanto, per individuare correttamente la causa petendi fondante l'azione giudiziale occorre, quindi, soffermarsi sulla natura giuridica della pretesa sostanziale dedotta dalla parte ricorrente e, in particolare, sul se essa necessiti dell'azione autoritativa della p.a. per trovare soddisfazione, incentrando l'attenzione sugli atti dei quali la deduce l'illegittimità e che ha posto a base Pt_1 dell'azionata pretesa e cioè, la richiesta dell' nota prot. n. Controparte_1
175980/RU del 26.4.2022 inviata al Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del
Consiglio dei ministri al fine di procedere allo scorrimento della graduatoria per la progressione verticale interna in cui la è inserita, e, dall'altro, il diniego espresso dal predetto Pt_1
Dipartimento, ai sensi dell'art. 35, comma 4, del Tupi, in data 24.2.2023 con nota prot. n. 13364, in risposta all'istanza della prima.
L'esame degli atti richiamati induce questo giudice a rilevare il difetto di giurisdizione in favore del
Tribunale Amministrativo Regionale territorialmente competente (Tar Basilicata - Potenza).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla , non sussiste nel procedimento de quo alcun diritto Pt_1
soggettivo da scrutinare e da azionare nei confronti del datore di lavoro.
Nei rapporti tra il privato e la p.a., quando il primo intende ottenere un determinato bene della vita per mezzo dell'attività autoritativa della seconda, sorge una posizione di interesse legittimo pretensivo in capo al cittadino, ossia un'aspettativa di diritto che, secondo la giurisprudenza, è a
“soddisfazione non garantita” e che per trovare accoglimento necessita di una valutazione di opportunità, molte volte tecnica, oltre che discrezionale “pura”, da parte dell'amministrazione. In definitiva, l'accoglimento dell'istanza e, quindi, lo scorrimento della graduatoria è subordinato dalla legge a una valutazione di carattere tecnico ed economico, oltre che normativo e fattuale, da parte del
Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, tenuto a rilasciare il parere ai sensi dell'art. 35, comma 4, del Tupi, parere vincolante per l'amministrazione procedente
“… con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono autorizzati l'avvio delle procedure concorsuali e le relative assunzioni del personale delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie e degli enti pubblici non economici…”; per cui, in presenza di parere negativo, il diniego ha paralizzato l'azione dell'amministrazione nel dare corso alla procedura di scorrimento della graduatoria cui la pretesa sostanziale della ricorrente è legata, ragion per cui alcun diritto soggettivo alla progressione verticale interna si può dire validamente sorto e, quindi, legittimamente portato all'attenzione di questo giudice.
Evidente allora che non si tratta di un diritto da far valere nei confronti del datore di lavoro nella gestione del rapporto di impiego, bensì di una posizione di interesse legittimo del privato (pubblico impiegato), ossia un'aspettativa di tutela correlata all'esercizio del potere della pubblica amministrazione - che si traduce nell'effettuare le scelte assunzionali e di progressione tra le aree in base alla discrezionalità, oltre che pura, anche di carattere tecnico, motivo per il quale va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario - in funzione del Giudice del Lavoro - a favore del giudice amministrativo, organo, quest'ultimo, deputato per legge a vagliare la fondatezza delle istanze dei privati concernenti gli interessi legittimi.
In linea con l'orientamento giurisprudenziale in materia si ritiene di compensare le spese del giudizio tra le parti.


P.Q.M.


il Tribunale di Potenza, in funzione di giudice del lavoro, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta da ogni altra domanda eccezione e deduzione disattesa, così Parte_1
provvede:
1) dichiara inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo;

2) compensa interamente le spese di lite.
Potenza, 17 aprile 2025.
Il Giudice del Lavoro Eugenio Facciolla