Pubblicato il 02/12/2025

N. 09471/2025REG.PROV.COLL.

N. 09631/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9631 del 2024, proposto da
Comune di Eboli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Belmonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GI Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Vetro', con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Luigi Bellotti Bon 10;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 02290/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GI Servizi S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. IA IN e uditi per le parti gli avvocati Belmonte e Vetrò;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, rubricato al n. 2141/2022 R.G., la GI Servizi S.p.a. (di seguito, “GI”) ha chiesto l’annullamento, previo assenso di idonea misura cautelare, della determinazione n. 1092 del 18 ottobre 2022, a firma del Responsabile dell’Area di Posizione Organizzativa Ambiente – Transizione Ecologica e Digitale del Comune di Eboli, avente ad oggetto “ Gestione integrata servizio di pubblica illuminazione comunale – Rideterminazione canoni in autotutela – Conguaglio ed aggiornamento canoni dal 02/03/2009 al 01/03/2022 ”, della successiva nota prot. n. 53123 del 17 novembre 2022, a firma del medesimo Responsabile, avente ad oggetto “ determinazione n. 1092 del 18/10/2022 - Chiarimento” […] e di ogni di ogni altro atto presupposto o preordinato, connesso e/o successivo, ancorché non conosciuto, ove lesivo della posizione giuridica della ricorrente, nonché l’accertamento del credito da essa vantato nei confronti del Comune di Eboli, per il mancato pagamento dei canoni contrattuali maturati nel 2022 per l’espletamento dei servizi affidati con contratto d’appalto n. 5153 di Repertorio del 24 febbraio 2009, pari a euro 749.445,77 oltre IVA, maggiorato di rivalutazione monetaria e interessi di mora, e la conseguente condanna del Comune di Eboli, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore , al relativo pagamento.

2. Con sentenza n. 1591 del 2023 l’adito T.a.r. ha dichiarato tale ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha indicato, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a., il giudice ordinario quale giudice nazionale, invece, munitone, compensando le spese processuali.

3. La GI ha impugnato detta sentenza dinanzi a questo Consiglio di Stato, con ricorso in appello, rubricato al n. R.G. 8512/2023.

3.1. In accoglimento dell’appello, questa, sezione, con la sentenza n. 4336 del 2024, ha statuito che “ deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, negata dalla sentenza appellata, a conoscere della presente controversia; pertanto, a norma dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm., va annullata la sentenza impugnata con rinvio allo stesso giudice di primo grado, dinanzi al quale le parti dovranno riassumere il processo con le modalità e i termini di cui al comma 3 del predetto art. 105 […]”.

4. La GI ha quindi riassunto il giudizio dinanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, con ricorso rubricato al n. 1018/2024 R.G., riproponendo le domande già formulate nel ricorso originario, sul quale il Ta.r. salernitano aveva erroneamente declinato la giurisdizione.

4.1. Segnatamente:

1) Con il primo motivo di ricorso, ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati (determinazione dirigenziale n. 1092 del 18 ottobre 2022 e nota dirigenziale prot. n. 53123 del 17 novembre 2022), con cui il Comune di Eboli aveva unilateralmente e arbitrariamente provveduto in autotutela alla rideterminazione in riduzione e al conseguente conguaglio e aggiornamento dei canoni (dal 2 marzo 2009 al 1 marzo 2022) dovuti quale corrispettivo delle prestazioni effettuate dalla GI in forza del contratto d’appalto n. 5153 di Repertorio del 24 febbraio 2009, registrato ad Eboli in data 27 febbraio 2009 al n. 82, avente ad oggetto i “ Servizi di pubblica illuminazione comunale comprese le attività di messa in sicurezza e riqualificazione tecnologica finalizzata al conseguimento del risparmio energetico ”. Sempre con il primo motivo di ricorso, la GI ha altresì chiesto l’accertamento del proprio credito nei confronti del Comune di Eboli per il mancato pagamento dei canoni contrattuali maturati nel 2022 per l’espletamento dei servizi affidati con il predetto contratto d’appalto e la conseguente condanna dell’intimata P.A. al relativo pagamento, non avendo il Comune provveduto, opponendo l’asserito credito in compensazione, derivante dall’atto di autotutela oggetto di impugnativa.

2) Con il secondo motivo di ricorso, proposto in via subordinata, la GI ha dedotto che, nell’ipotesi in cui sussistesse un credito del Comune di Eboli nei suoi confronti per le causali indicate nei provvedimenti impugnati, lo stesso sarebbe comunque prescritto: a) sicuramente con riferimento ai canoni contrattuali pagati dall’Ente nel periodo intercorrente tra il 2009 e il 18 ottobre 2012, cioè, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2946 cod. civ., nel periodo che eccede i dieci anni antecedenti l’adozione della gravata determinazione dirigenziale n. 1092 del 18 ottobre 2022; b) anche con riferimento ai canoni contrattuali pagati dall’Ente successivamente al 18 ottobre 2012 e sino al 18 ottobre 2017, cioè, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2948, n. 4, cod. civ., nel periodo che eccede i cinque anni antecedenti l’adozione della determinazione dirigenziale n. 1092 del 18 ottobre 2022.

5. Con sentenza 26 novembre 2024, n. 2290 il T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, sez. I, ha accolto il predetto ricorso e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati e ha condannato il Comune di Eboli al pagamento, in favore della GI, del canone contrattuale maturato nel 2022 per l’espletamento del servizio di appalto, oltre interessi moratori, e al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori dovuti per legge, senza esattamente riscontrare il quantum dovuto dall’amministrazione comunale nei termini evidenziati dalla GI.

5.1. In particolare, il giudice di prime cure ha evidenziato che i provvedimenti impugnati sono illegittimi per violazione della disciplina sul potere di annullamento d’ufficio, recata dall’articolo 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, che consente l’annullamento d’ufficio di un provvedimento amministrativo illegittimo, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi.

Nel caso di specie il provvedimento di annullamento della determina dirigenziale numero 630 del 2012 era stato adottato soltanto il 18 ottobre 2022, ben oltre la scadenza di qualsiasi ragionevole termine.

Pertanto, prescindendo dalla sussistenza o meno di profili di illegittimità nella determina annullata d’ufficio, si doveva escludere la legittimità dell’esercizio del potere di autotutela decisoria, considerato che la determina dirigenziale numero 630 del 2012 era stata alla base di tutti i successivi aggiornamenti del canone e, di conseguenza, la parte privata aveva fatto affidamento per un decennio sui criteri di revisione prezzi applicati dallo tesso Comune. Pertanto ha annullato i provvedimenti gravati, in accoglimento del primo motivo di ricorso, assorbendo il secondo motivo, proposto in via subordinata, con cui la GI aveva eccepito la prescrizione del credito asseritamente vantato dal Comune.

5.2. Ha inoltre accolto la domanda connessa a quella di annullamento proposta dalla GI, “ nel senso che, annullato il provvedimento di rideterminazione retroattiva dei canoni a decorrere dal marzo 2009, il Comune dovrà provvedere al pagamento del canone dovuto per l’annualità 2022, non essendo compensabile tale debito con il credito che il Comune avrebbe vantato per effetto della rideterminazione al ribasso dei canoni precedentemente pagati. Per la liquidazione dell’importo dovuto l’Amministrazione comunale dovrà applicare i criteri precedentemente seguiti per la revisione annuale del canone. Alla somma in tal modo liquidata dovranno essere aggiunti gli interessi moratori per effetto della costituzione in mora, ai sensi dell’articolo 1219 del codice civile, da parte della società creditrice, eseguita con nota del 14 novembre 2022, acquisita al protocollo comunale al numero 52405”.

6. Avverso tale sentenza il Comune di Eboli ha interposto appello, formulando, in cinque motivi, le seguenti censure:

I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 28 e 97 Cost. nonché dell’art. 21 - nonies della legge 241/1990 – Sussistenza del diritto-dovere della Amministrazione di ripetere le somme indebitamente corrisposte e in re ipsa dell’interesse pubblico;

II) Infondatezza della domanda di pagamento del canone dovuto per l’anno 2022;

III) In subordine: Insussistenza della prescrizione del credito vantato dal Comune

IV)In subordine: sulla illegittimità della determinazione n. 630 del 10 aprile 2012;

V) Ove rilevante: Illegittimità costituzionale dell’art. 21- nonies della Legge n. 241/1990 nella parte in cui l’inciso “ comunque non superiore a dodici mesi ” osta, in caso di indebita erogazione di denaro pubblico, al recupero di somme indebitamente corrisposte, per violazione degli articoli 2, 3, 28 e 97 della Costituzione.

7. Si è costituita, in data 3 marzo 2025, GI, instando per il rigetto dell’appello e riproponendo, ex art. 101 comma 2 c.p.a., i motivi assorbiti dal primo giudice.

8. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memoria di discussione e memoria di replica, instando nei rispettivi assunti.

8.1. In particolare il Comune di Eboli, con la memoria di discussione ha eccepito la tardività della riproposizione dei motivi assorbiti, in quanto effettuata da GI con memoria depositata oltre il termine di rito di sessanta giorni dalla notifica dell’atto di appello.

9. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 6 maggio 2025.

10. In limine litis va delibata l’eccezione formulata dalla difesa del Comune appellante circa l’inammissibilità della riproposizione, ad opera dell’appellata GI, dei motivi assorbiti dal giudice di prime cure , ex art. 101 comma 2 c.p.a., per superamento del relativo termine.

10.1. L’eccezione è fondata.

Infatti dall’art. 101 comma 2 c.p.a. (“ Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello o, per le parti diverse dall’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio ”) si evince claris verbis che le questioni assorbite dal primo giudice, non rilevabili d’ufficio, per le parti diverse dell’appellante vanno riproposte nei termini previsti per il deposito della memoria di costituzione, ovvero, ai sensi dell’art, 46 comma 1 c.p.a., applicabile anche al giudizio di appello, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del ricorso.

Detto disposto si applica pertanto inequivocabilmente alla parte appellata, vittoriosa in prime cure , che intenda riproporre i motivi di ricorso assorbiti dal T.a.r. , come precisato dal Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, ord. 26 aprile 2023, n. 14 (“ Nel processo amministrativo d'appello ‒ in ragione del carattere non automatico dell'effetto devolutivo, per il quale la cognizione del Consiglio di Stato ha lo stesso oggetto del giudizio di primo grado nei soli limiti delle statuizioni della sentenza impugnata che siano state impugnate ‒ i motivi assorbiti dal Tar vanno riproposti incidentalmente dall'appellato vittorioso in primo grado, con una memoria depositata entro il termine di costituzione in giudizio (di sessanta giorni, decorrente dal perfezionamento della notifica del gravame: cfr. artt. 101, comma 2, e 46, del c.p.a.). Qualora ciò non avvenga, i motivi assorbiti e non esaminati in primo grado devono intendersi rinunciati, sicché è precluso al Consiglio di Stato il loro esame” ).

A ciò consegue l’inammissibilità della riproposizione da parte dei GI dei motivi assorbiti dal primo giudice, in quanto effettuata con la memoria depositata solo in data 3 marzo 2025, ben oltre il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’atto di appello, avvenuta in data 23 dicembre 2024.

11. Ciò posto, può passarsi alla disamina dei motivi di appello.

12. Con il primo motivo il Comune di Eboli critica la sentenza di prime cure , evidenziando come la stessa sia del tutto erronea in quanto non vi sarebbe alcun affidamento da tutelare vertendosi, in caso di indebita corresponsione di danaro pubblico, sull’autotutela doverosa; pertanto, secondo la prospettazione di parte appellante, il T.a.r. avrebbe erroneamente assorbito i motivi di scrutinio nel merito della legittimità del provvedimento di autotutela, in tesi del tutto sussistente, sulla base del solo rilievo della tardività dell’intervento di autotutela.

13. Con il secondo motivo di appello assume che, avuto riguardo alla legittimità dell’atto di autotutela, doveva comunque respingersi la domanda di GI relativa alla corresponsione del canone dovuto per l’anno 2022, potendo il Comune opporre in compensazione il proprio credito, derivante dall’applicazione dell’atto di autotutela, al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice.

Il Comune assume poi che il credito fatto valere da GI per tale annualità non fosse affatto certo e liquido. Detto credito era infatti riportato in un estratto conto del 13 ottobre 2022 nel quale vi erano quattro fatture non riconosciute di € 741.955,81, restituite al mittente per errato importo, due fatture per € 2.287,56 restituite al mittente in quanto prive di giustificativo della spesa e due fatture di € 5.202,40 per lavori extra-canone, liquidate con determinazione dirigenziale n. 1241 del 24 novembre 2022. I continui inviti rivolti al management GI di fatturare i canoni 2022-2023 nella misura di € 641.317,88, ai sensi degli artt. 17 del contratto e 32 del CSA, non avevano avuto esito favorevole, per cui il mancato documento contabile di debito certo, liquido ed esigibile, non aveva consentito al Comune di liquidare la spesa ai sensi dell’art. 184 del d.lgs. 267/2000 e dell’art. 29 del vigente Regolamento comunale di contabilità. Pertanto, la società GI aveva preteso il pagamento della somma di € 914.326,28 (€ 749.445,77 oltre Iva 22%), a fronte di un credito certo non fatturato di € 641.317,88, quindi una maggiore richiesta di € 273.008,40, incrementata del 43%.

13.1. I motivi, da esaminarsi congiuntamente stante la loro connessione, in quanto vertenti sulla domanda principale formulata da GI in prime cure e accolta dal T.a.r., con assorbimento delle restanti censure formulate in via subordinata, sono destituiti di fondamento.

13.2. Giova premettere che con gli atti oggetto di impugnativa in prime cure il Comune di Eboli ha provveduto alla “ rideterminazione canoni in autotutela ” e al conseguente “ conguaglio ed aggiornamento canoni dal 02/03/2009 al 01/03/2022 ”. Più nel dettaglio, tale rideterminazione è stata adottata a correzione degli errori contabili registratisi sugli aggiornamenti annui dei canoni contrattuali, assumendo l’ente civico di avere verificato che l’adeguamento dei canoni approvati con la determinazione dirigenziale n. 630/2012 (per il secondo anno di gestione) avrebbe comportato “ un incremento del canone iniziale annuo ” asseritamente ingiustificato e che tale incremento sarebbe stato riscontrato anche “ per i successivi aggiornamenti e fino alla data del 1/03/2022 ”.

Dunque la determinazione dirigenziale n. 1092/2022 va senza dubbio qualificata come un provvedimento di annullamento d’ufficio della precedente determinazione dirigenziale n. 630/2012 e di tutte le altre determinazioni dirigenziali di aggiornamento e di liquidazione dei canoni adottate dalla stessa P.A. tra il 2012 e il 2021.

In tal senso il chiaro e inequivocabile contenuto della sentenza n. 4336/2024, con cui questa sezione, dopo avere premesso che “ La giurisprudenza, richiamata invero anche dal primo giudice, è consolidata nel ritenere che nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità della previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo all’amministrazione committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporne la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria (in termini Cass. Sez. Un., 12 ottobre 2020, n. 21990; Cons. Stato, III, 25 luglio 2023, n. 7291)” ha accolto l’appello proposto dalla GI Servizi S.p.a. avverso la pronuncia n. 1591/2023 del T.a.r. salernitano, che aveva declinato la giurisdizione sulla presente controversia. Infatti, la sentenza de qua ha acclarato che “ l’impugnata determinazione n. 1092 in data 18 ottobre 2022 dichiaratamente contiene una rideterminazione dei canoni in autotutela, oltre che il conguaglio ed aggiornamento dal 2 marzo 2009 all’1 marzo 2022. L’esercizio del potere di autotutela inevitabilmente porta con sé un minimum imprescindibile di valutazione discrezionale nella revisione, che si accompagna, nel caso di specie, al fatto che già con la precedente determinazione n. 630 del 10 aprile 2022 il Comune di Eboli aveva rideterminato, quanto meno con la decorrenza 2 marzo 2011, unilateralmente il canone contrattuale . Nessun rilievo può essere attribuito, sul piano sostanziale, alla previsione, contenuta nella determinazione da ultimo indicata, secondo cui «il canone rideterminato […] si intenderà accettato dalla EL Italia Spa con la sottoscrizione della presente controversia», trattandosi di una clausola inidonea a trasformare la natura del potere esercitato, e dunque la posizione soggettiva del destinatario della stessa determinazione, che mantiene la consistenza di interesse legittimo.

Merita, a questo riguardo, ricordare come in giurisprudenza sia stato già posto in evidenza che nel caso in cui un primo atto di riconoscimento della revisione prezzi venga annullato da un successivo atto adottato nel preteso esercizio di poteri di autotutela, l’annullamento così operato fa venire meno il “diritto alla revisione” originariamente riconosciuto e riconduce la relativa pretesa dell’appaltatore nell’alveo degli interessi legittimi, ambito di pertinenza della giurisdizione amministrativa (così Cons. Stato, III, 24 marzo 2022, n. 2157, che richiama Cass., Sez. Un., 19 febbraio 1999, n. 81).

13.3. Si può dunque ritenere che - in forza del giudicato sulla giurisdizione formatosi inter partes , avente peraltro anche natura sostanziale quanto alla qualificazione del potere esercitato - il Comune di Eboli, sin dall’approvazione della revisione del 2012, abbia fatto esercizio di un potere caratterizzato da un apprezzamento discrezionale di natura autoritativa e che la successiva determinazione n. 1092 del 18 ottobre 2022 – cui si correlava la successiva nota di chiarimenti prot. n. 53123 del 17 novembre 2022 – sia qualificabile, in quanto fondata su un asserito vizio genetico della determinazione del 2012, come atto di annullamento d’ufficio, ex art. 21 nonies l. 241/90.

13.4. E’ al riguardo noto che l’art. 21 nonies l. 241/90 - nella versione vigente al tempo dell’adozione della determinazione n. 1092 del 18 ottobre 2022, fatto oggetto di applicazione dal primo giudice - richiede, quali presupposti per il ricorso al potere di autotutela: a) la sussistenza di ragioni di interesse pubblico 2) il decorso di un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici; 3) la comparazione con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

13.5. Ciò posto, i primi due motivi di appello vanno respinti in quanto il primo giudice ha ritenuto illegittimo il provvedimento non per difetto di motivazione in ordine alla sussistenza delle ragioni di pubblico interesse – secondo la prospettazione attorea da intendersi in re ipsa a fronte della illegittima erogazione di danaro pubblico – e alla mancata comparazione degli interessi di GI, destinataria dell’atto di autotutela, ma perché l’atto era stata adottato non solo oltre il termine di dodici mesi, ritenuto applicabile alla fattispecie de qua , ma al di là comunque di ogni termine ragionevole.

Pertanto, come correttamente ritenuto dal T.a.r., l’atto di autotutela è illegittimo in quanto adottato in difetto di uno dei presupposti di legge, ovvero al là di ogni termine ragionevole, ovvero a distanza di circa un decennio dall’atto oggetto di annullamento.

13.6. La circostanza che il rispetto del termine ragionevole si imponga anche in riferimento ai provvedimenti comportanti corresponsione di danaro pubblico si evince dal tenore letterale dell’art. 21 nonies expressis verbis riferito “ ai provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20 ”.

13.6.1. Anche in merito agli atti con cui il G.S.E.., dopo aver ammesso un privato alle tariffe incentivanti, accerti il difetto dei requisiti previsti per l'accesso al beneficio, disponendone il recupero, la giurisprudenza più recente si è espressa nel senso che la titolarità del potere di verifica e controllo non consente l'indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni e i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista (Cons. Stato sez. II 16 maggio 2024 n. 4387; 17 giugno 2022 n. 4983; in termini analoghi Cons. Stato, sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007 del 2023, che ha confermato come " il gestore, come ogni amministrazione, possa riesaminare in sede di autotutela una propria precedente determinazione, ma siffatto potere non va confuso con quello di decadenza che si fonda sul controllo per la prima volta di elementi, dati e informazioni non oggetto di una precedente verifica già conclusa positivamente ”).

13.7. Non pertinente per contro appare la giurisprudenza citata dal Comune appellante a sostegno delle formulate censure.

13.7.1. Infatti Cons. Stato, sez. VII, 9 dicembre 2024, n. 9867 fa riferimento alla mera sussistenza in re ipsa delle ragioni di pubblico interesse in riferimento alla revoca di un contributo a fondo perduto; Cons. Stato, sez. VII, 23 settembre 2024, n. 7712, Cons. Stato, sez. III, 28 dicembre 2022, n.  11412; Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2015, n. 5010; Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2015, n. 250, sono riferite a fattispecie di ripetizione di indebito in materia di pubblico impiego e pertanto si inseriscono in un rapporto paritetico in cui opera la prescrizione decennale; Cons. Stato, sez. III, 21 gennaio 2015, n. 201 è riferita ad una fattispecie ritenuta dal Consiglio di Stato non inquadrabile nell’ambito dell’autotutela e degli istituti della revoca o dell’annullamento di ufficio del beneficio già concesso, bensì più semplicemente in quelli della percezione di somme non dovute e dunque nell’ambito dell’istituto civilistico della ripetizione d’indebito; Cons. Stato, sez. VI, 14 dicembre 2023, n. 10792 fa riferimento ad un’azione risarcitoria intrapresa a fronte della revoca di un finanziamento; Cons, Stato, sez. I. parere 24 maggio 2023 n. 739 fa riferimento ad una revoca per indebita percezione di contributi comunitari

14. Al rigetto del primo motivo consegue anche il rigetto del secondo motivo, riferito alla statuizione di prime cure , recante la condanna dell’ente civico alla corresponsione del canone per l’anno 2022, cui l’amministrazione aveva opposto in compensazione l’asserito credito, derivante dall’applicazione dell’illegittimo atto di autotutela.

14.1. Il secondo motivo peraltro non coglie nel segno laddove si assume che il credito per il 2022 non era certo e liquido in quanto il Tar non ha condannato il Comune alla corresponsione di una somma determinata, ma ha semplicemente ritenuto che il canone, per l’annualità de qua , dovesse essere corrisposto applicando i criteri previsti dalla delibera che il Comune aveva annullato in autotutela, maggiorati degli interessi moratori, rinviando pertanto all’amministrazione per la relativa quantificazione, nel rispetto dei principi declinati in sentenza (In termini: “ La domanda deve essere accolta nel senso che, annullato il provvedimento di rideterminazione retroattiva dei canoni a decorrere dal marzo 2009, il Comune dovrà provvedere al pagamento del canone dovuto per l’annualità 2022, non essendo compensabile tale debito con il credito che il Comune avrebbe vantato per effetto della rideterminazione al ribasso dei canoni precedentemente pagati. Per la liquidazione dell’importo dovuto l’Amministrazione comunale dovrà applicare i criteri precedentemente seguiti per la revisione annuale del canone. Alla somma in tal modo liquidata dovranno essere aggiunti gli interessi moratori per effetto della costituzione in mora, ai sensi dell’articolo 1219 del codice civile, da parte della società creditrice, eseguita con nota del 14 novembre 2022, acquisita al protocollo comunale al numero 52405” ).

14.1.1. Non avendo la GI appellato in parte qua la sentenza, per non essersi pronunciata sull’accertamento del “ quantum ” dovuto, ed avendo tra l’altro tardivamente riproposto le questioni assorbite, l’eccezione del Comune di Eboli non ha pregio, investendo un punto su cui il giudice di prime cure non si è espresso.

14.2. Al rigetto dei primi due motivi di appello, consegue l’irrilevanza del terzo e quarto motivo, proposti in resistenza ai motivi formulati in via subordinata da parte ricorrente in prime cure, (mancato decorso del termine prescrizionale, illegittimità della determinazione n. 630 del 10 aprile 2012). dovendo confermarsi la sentenza di prime cure che ha accolto i primi due motivi di ricorso, proposti in via principale (ciò in disparte dalla considerazione che i motivi assorbiti dal primo giudice, in quanto riproposti tardivamente in questa sede, secondo quanto in precedenza evidenziato, non potrebbero essere comunque oggetto di disamina).

15. Con il quinto motivo di appello il Comune di Eboli deduce in via subordinata l’illegittimità costituzionale dell’art. 21- nonies della Legge n. 241/1990 nella parte in cui l’inciso “ comunque non superiore a dodici mesi ” osterebbe, in caso di indebita erogazione di denaro pubblico, al recupero di somme indebitamente corrisposte, per violazione degli articoli 2, 3, 28 e 97 della Costituzione.

16. La questione sollevata deve intendersi irrilevante ai fini della definizione dell’odierno contenzioso in quanto, anche nell’ipotesi di espunzione del predetto inciso, rimarrebbe comunque la soggezione dell’esercizio del potere di autotutela al termine ragionevole, termine che comunque il primo giudice ha ritenuto condivisibilmente superato.

16.1. Ed invero, a correzione della motivazione sul punto resa dal primo giudice, il collegio ritiene che nella fattispecie de qua non potesse applicarsi ratione termporis il termine di dodici mesi, né il termine di diciotto mesi, ma il termine ragionevole, da intendersi comunque superato, essendo stato l’atto di annullamento d’ufficio adottato a distanza di circa dieci anni. Ciò in quanto l’atto oggetto di annullamento era stato adottato nel 2012 ovvero prima della riforma del 2015 (l. 124 del 2015) che ha introdotto nell’art. 21 nonies l. 241 del 1990, il termine di diciotto mesi, poi ridotto a dodici per effetto della successiva riforma di cui all’art. 63, comma 1, della legge n. 108 del 2021.

Sul punto va pertanto richiamato l'orientamento giurisprudenziale (ex multis Cons. Stato, sez. VI, 20 febbraio 2023, n. 1706; Cons. Stato, sez. VI, 08 settembre 2020, n. 5410; 8 maggio 2019 n. 2974, sez. V, 19 gennaio 2017 n. 250 e Sez. VI, 13 luglio 2017 n. 3462) che ha definito il dibattito derivante dalla modifica apportata alla l. n. 241 del 1990 dalla L. 7 agosto 2015, n. 124, nella parte in cui, apportando modifiche all'art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, il legislatore ha previsto che il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato di ufficio entro un termine " comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione dei vantaggi economici ", portando alle considerazioni seguenti.

In primo luogo il suddetto termine di diciotto mesi è applicabile solo per i provvedimenti adottati successivamente alla entrata in vigore della l. n. 124 del 2015 (avutasi in data 28 agosto 2015) in considerazione della natura innovativa (e non interpretativa) della disposizione, con la conseguenza che detto termine non può applicarsi in via retroattiva, nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all'entrata in vigore della novella legislativa, atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi) finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l'esercizio del potere di autotutela amministrativa. Si arriverebbe, infatti, all'irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell'entrata in vigore della nuova norma, l'annullamento d'ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso. Ne consegue che, rispetto ai provvedimenti illegittimi di primo grado, adottati anteriormente all'attuale versione dell'art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, il termine dei diciotto mesi non potrebbe che cominciare a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione.

In secondo luogo, con riferimento all'annullamento di provvedimenti di primo grado adottati prima della modifica normativa di cui sopra, la richiamata giurisprudenza afferma che è fatta comunque salva l'operatività del "termine ragionevole", secondo la formulazione del testo previsto dall'originaria versione del citato art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, aggiungendo che - per quanto i diciotto mesi non possano considerarsi ancora decorsi - è anche vero che la novella non può non valere come prezioso indice ermeneutico ai fini dello scrutinio dell'osservanza della regola di condotta in questione (cfr. sul punto, Cons. Stato, Sez. VI, 20 febbraio 2023, n. 1706; Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2015 n. 5625).

Nella fattispecie de qua risulta inequivocabilmente superato sia il termine di diciotto mesi, a decorrere dalla data entrata in vigore della l. n. 124 del 2015 (avutasi in data 28 agosto 2015), sia il termine ragionevole dalla data di adozione dell’atto oggetto di annullamento d’ufficio (ricostruzione questa da intendersi preferibile).

16.2. A ciò consegue l’irrilevanza della dedotta questione di illegittimità costituzionale.

16.3. Neppure, ad avviso del collegio, ricorrono i presupposti per sollevare d’ufficio la questione di illegittimità costituzionale con riferimento alla prescrizione dell’art. 21 nonie s l. 241/90 da intendersi applicabile alla fattispecie de qua , ovvero nel testo antecedente la modifica di cui alla l. n. 124 del 2015, stante la sua manifesta infondatezza, atteso che il termine ragionevole per l’esercizio del potere di autotutela deve intendersi coerente con le esigenze di tutela del buon andamento e dell’imparzialità della P.A. oltre che della certezza dei rapporti giuridici e non si pone in contrasto con il criterio della ragionevolezza ex art. 3 Cost..

16.3.1. La rinnovata cura dell’interesse pubblico in sede di riesame attua infatti il buon andamento sin tanto che rispetti il principio di legalità sostanziale (sentenze Corte Cost. n. 209 del 2023 e n. 45 del 2019) e dunque le forme di esercizio e i limiti cui è soggetto, i quali sono preordinati anche alla migliore soddisfazione dello stesso interesse primario.

La Corte costituzionale ha già affermato, in relazione alla previsione di termini di decadenza dell’autotutela in materia previdenziale, che questi, lungi dal porsi in contrasto con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione, rappresentino uno strumento volto, sia pure indirettamente, ad accrescere l’efficienza dell’azione amministrativa (sentenze n. 258 del 2022 e n. 191 del 2005).

A ciò va aggiunto che il termine estintivo del potere di annullamento influisce sulla qualità dello stesso processo decisionale di primo grado: la limitazione della potestà di autotutela incentiva gli organi competenti alla attenta valutazione e ponderazione degli interessi già in primo grado; valutazione che potrebbe essere meno meditata nella consapevolezza di avere una seconda chance di intervento, tramite un contrarius actus , rispetto a quello originariamente assunto in via illegittima, senza limiti temporali predeterminati.

16.3.2. Deve inoltre ritenersi che il termine ragionevole sia conforme a Costituzione anche ai sensi dell’art. 117 comma 1 Cost, avuto riguardo ai principi eurounitari dell’azione amministrativa, (art. 1, comma 1, della l. n. 241 del 1990) legati, nell’insegnamento della giurisprudenza unionale (Corte di giustizia UE 3 maggio 1978, C-12/77, Topfer) anche al valore della certezza del diritto.

L’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 – introdotto dall’art. 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 - che per la prima volta ha positivizzato, in termini generali, il potere di riesame – ha fatto proprio il concetto del «termine ragionevole», inserendo il mancato decorso di quel tempo tra le condizioni per il suo esercizio, accanto a quelle della presenza di specifiche ragioni di interesse pubblico che giustifichino l’annullamento del provvedimento di “primo grado” (distinte dal mero ripristino della legalità violata) e della valutazione degli interessi dei destinatari del provvedimento ( in primis , l’affidamento da loro in esso riposto) e dei controinteressati.

L’intervento legislativo del 2005, per un verso, è stato inquadrato in un più ampio contesto di evoluzione ordinamentale caratterizzata da una sempre maggiore attenzione al valore della certezza delle situazioni giuridiche e alla tendenziale attenuazione dei privilegi riconosciuti all’amministrazione e, per altro verso, ha indotto alla (almeno parziale) rimeditazione della teorica della perennità della potestà amministrativa di annullare in via di autotutela gli atti invalidi (Cons. Stato., ad. plen., sentenza 17 ottobre 2017, n. 8).

Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta “supremazia” (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua “inesauribilità”, nel suo ancoraggio costituzionale va piuttosto considerato come situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.).

Dal descritto passaggio dalla logica della preminenza a quella del servizio deriva che la norma che attribuisce il potere per la realizzazione di uno specifico interesse pubblico fa di questo non solo il fine, ma la causa stessa del potere: proprio in quanto il potere è strumentale, va esercitato nella misura in cui serve al soddisfacimento dell’interesse pubblico ed è proporzionatamente occorrente a tal fine, quindi con il minimo sacrificio dell’interesse del privato, ma anche degli altri interessi pubblici.

La sede delle relazioni tra gli interessi è il procedimento amministrativo: in questa sede, l’interesse pubblico primario, che giustifica il potere, si confronta con gli altri interessi pubblici coinvolti e con gli interessi dei privati, i quali non solo possono avere consistenza oppositiva rispetto al potere che ne invade la sfera soggettiva, ma spesso hanno consistenza di pretesa al suo esercizio, volto ad ampliare la sfera soggettiva. Il corretto confronto di questi interessi, secondo la conformazione datane dalla legge, è garanzia di legittimità del decisum amministrativo, con il quale si esaurisce quel potere.

Il riesame del provvedimento, anche se fondato su ragioni di legittimità, non costituisce espressione del potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettata a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione. In particolare, in sede di riesame, emerge l’esigenza di una regola di certezza e di correttezza nei rapporti tra il potere pubblico e i privati, che rende immodificabile l’assetto degli interessi che si è consolidato nel tempo.

L’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 ha infatti definitivamente sancito che la potestà di annullamento è distinta da quella esercitata in primo grado ed è spendibile unicamente nei modi e nei tempi con cui la legge la ha appositamente conformata.

La Corte costituzionale − in tema di autotutela tributaria che è species di quella amministrativa, e che pure coinvolge interessi di rango costituzionale, quale quello fiscale (sentenza n. 181 del 2017) − ha già avuto modo di valorizzare come nella fase del riesame si accresca il numero di interessi oggetto della valutazione dell’annullamento d’ufficio, rispetto a quelli cui è preordinata la funzione di primo grado, e tra questi quello “alla stabilità dei rapporti giuridici di diritto pubblico”.

La giurisprudenza costituzionale al riguardo è costante nell’affermare che la tutela dell’affidamento è “ricaduta e declinazione soggettiva” della certezza del diritto, la quale, a propria volta, integra un “elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto”, connaturato sia all’ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico sovranazionale (sentenze n. 36 del 2025, n. 70 del 2024 e n. 210 del 2021).

17. Stante il rigetto del primo, secondo e quinto motivo e l’assoluta irrilevanza, nei termini innanzi indicati, del terzo e quarto motivo, l’appello va dunque respinto.

18. Le spese di lite, avuto riguardo alla complessità delle questioni, alla parziale modifica della motivazione della sentenza di prime cure, e all’irritualità della riproposizione da parte di GI delle questioni assorbite, possono, ad avviso del collegio, essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO IO LO TI, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

IA IN, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA IN	AO IO LO TI

IL SEGRETARIO