Pubblicato il 11/03/2026

N. 01953/2026REG.PROV.COLL.

N. 00432/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 432 del 2024, proposto da
Gioberti Invest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Leonardo Lascialfari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 00592/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. OB SI, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teans;

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante Società, proprietaria dell’unità immobiliare posta ai piani quarto e quinto (poi sesto) dell’edificio sito in Firenze, via V. Gioberti n. 34, identificata al Catasto al foglio 96, particella 257, sub. 705, ha eseguito opere abusive in difformità dalla D.I.A. n. 4025/2006 presentata dalla dante causa: le opere hanno comportato un incremento volumetrico e di superficie, soprattutto mediante l’ampliamento dei locali all’ultimo piano e la realizzazione di manufatti e coperture sulle terrazze.

2. Per tali opere presentava, il 22 marzo 2013, una istanza di sanatoria “giurisprudenziale” corredata da un progetto di opere di adeguamento, che qualificava parte delle opere come serra solare, locali tecnici, bussole di ingresso e logge, al fine di escluderle dal computo della S.U.L.

3. L’istruttoria comunale, sviluppatasi dal 2014 al 2016 attraverso ripetuti avvisi di rigetto, richieste di integrazione, memorie difensive e nuove soluzioni progettuali, rilevava costantemente che le opere, in particolare la porzione ampliata a soggiorno–veranda, la bussola di ingresso e il vano lavanderia trasformato in locale tecnico o loggia, comportavano incrementi di S.U.L., di volume lordo, modifiche di sagoma e ulteriori opere in difformità rispetto alle N.T.A. del Regolamento Urbanistico e al DPGR Toscana 64/R/2013, in particolare essendo erronea la qualificazione di alcuni manufatti come solare o volumi tecnici, oltre a risultare carenti sotto i profili delle distanze, della statica, delle linee vita e delle barriere architettoniche.

4. Acquisito anche il parere negativo della Commissione edilizia n. 119 del 31 marzo 2016, il Comune adottava quindi il diniego definitivo n. 2407 del 21 settembre 2016, con contestuale ordine di demolizione e rimessa in pristino, fondato sul permanere dei contrasti urbanistico-edilizi delle opere abusive e delle proposte di adeguamento.

5. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio la Società impugnava l’indicato diniego avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana.

6. Con sentenza n. 592/2023 il TAR respingeva il ricorso ritenendo legittimo il provvedimento comunale, sia quanto all’ampliamento del soggiorno che quanto al vano lavanderia.

6.1. In particolare, con riferimento alla porzione di soggiorno che la società intendeva trasformare in “serra solare” il TAR affermava non possedesse i requisiti normativamente richiesti per essere qualificata come tale (in quanto priva di copertura totalmente trasparente e, per caratteristiche costruttive, riconducibile piuttosto a una veranda), con conseguente violazione delle norme urbanistiche, mentre la trasformazione del vano lavanderia in tettoia o loggia aveva determinato, secondo il TAR, una modifica della sagoma e un incremento del volume lordo non consentiti dagli artt. 13 e 66 delle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico, senza che ricorressero i presupposti per deroghe.

7. La Società ha proposto appello avverso l’indicata sentenza.

8. Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

9.La causa è stata chiamata all’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Merita preliminarmente chiarire che all’epoca dei fatti il Comune di Firenze si era dotato di un regolamento edilizio, che all’art. 9 ter disciplinava espressamente la “Sanatoria giurisprudenziale con opere di completamento”, prevedendo quanto segue:

“1. Nel caso in cui la sanatoria giurisprudenziale non sia ottenibile perché le opere, al momento della presentazione della istanza, non sono completate ovvero sono parzialmente difformi dalla vigente disciplina urbanistico-edilizia, è comunque possibile presentare un’istanza di sanatoria giurisprudenziale con opere di completamento finalizzate a conseguire la conformità dell’intervento alla vigente disciplina edilizio-urbanistica, in analogia con quanto disposto dall’art. 33, primo comma, del D.P.R. 380/2001.

2. In tal caso la c.d sanatoria giurisprudenziale, deve essere accompagnata da una contestuale ordinanza che assegna al richiedente un congruo termine per l’esecuzione delle opere necessarie a rendere l’intervento conforme alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi vigenti; l’inottemperanza all’ordinanza nei termini dalla stessa fissati comporta la rimessa in pristino

coattiva a cura del Comune ed a spese del responsabile dell’abuso.

3. La sanatoria sarà efficace soltanto a seguito dell’esecuzione delle opere di completamento, realizzate nei tempi e con le modalità fissati dalla relativa ordinanza.

4. L’abitabilità ovvero l’agibilità degli immobili deve essere attestata nei casi e con le modalità previsti dall’art. 86 della L.R. 1/2005 anche quando la legge regionale preveda l’applicazione di sanzioni amministrative in luogo della demolizione o della rimessa in pristino delle opere abusivamente eseguite.”.

11. Sulla base di tale previsione la Società presentava una istanza di sanatoria di conformità che prevedeva la realizzazione di una serie di opere, a suo dire necessarie e sufficienti a rendere l’immobile conforme alla normativa urbanistica ed edilizia vigente.

12. Nella appellata sentenza il TAR ha rilevato che non era in discussione e non poteva essere sollevato d’ufficio il tema relativo alla legittimità dell’istituto della “sanatoria giurisprudenziale”, e quindi della norma regolamentare che ne ammetteva espressamente il ricorso. Il TAR, pur rilevando le evidenti criticità suscitate da tale previsione regolamentare, ritenute dal TAR palesemente contrastanti con l’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 e con l’allora vigente art. 140 della l.r. n. 1/2005, ha ritenuto di dover procedere con l’esame nel merito delle censure proposte con il ricorso di primo grado, pervenendo alla conclusione che gli interventi proposti fossero effettivamente difformi dalla normativa vigente.

13. Con il primo motivo d’appello la Società lamenta error in iudicando per violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 64/2013, anche in relazione agli articoli 13, comma 7, e 66 delle NTA al Regolamento urbanistico adottato con delibera del Consiglio Comunale n. 25/2015, nonché violazione dell’art. 9 ter del regolamento edilizio del Comune di Firenze vigente al 22 marzo 2013.

13.1. Oggetto di contestazione è la statuizione del TAR secondo cui quella che nel progetto di sanatoria viene indicata come “ serra solare ” non sarebbe tale in quanto dotata “ di pareti vetrate, ma di copertura cieca, mancando perciò il requisito della totale trasparenza espressamente prescritto dalle linee guida regionali del 2005 ”.

13.2. Tale statuizione sarebbe errata alla luce: (i) di quanto previsto nella Delibera di Giunta Regionale n. 322/2005, che definisce “serra solare” uno “ spazio ottenuto mediante la chiusura con

vetrata trasparente, unicamente finalizzata al risparmio energetico ”. Inoltre, per essere definita come tale, la serra solare deve consentire un guadagno energetico pari almeno al 25%, calcolato

secondo le norme UNI 10344 e 10349”; (ii) di quanto indicato nell’allegato A alla indicata DGPR n. 64/R/2013, laddove la “serra solare” è definita quale “ elemento di architettura bioclimatica – dalle caratteristiche obiettivamente distinte da quelle delle comuni verande – costituito da una serra vera e propria finalizzata ad introitare la radiazione solare coadiuvando nella stagione invernale il riscaldamento dell’edificio o dell’unità immobiliare. La serra solare deve essere posta in condizioni ottimali di irraggiamento e schermata dall’irraggiamento durante la stagione estiva, per evitare il surriscaldamento dei locali contigui. La specifica finalità del risparmio energetico è certificata nella documentazione tecnica di progetto, nella quale è quantificata, attraverso i necessari calcoli energetici, la riduzione dei consumi di combustibile fossile per il riscaldamento invernale. La serra solare costituisce volume ”.

Secondo l’appellante il manufatto proposto come “serra solare” è certificato come sistema solare passivo ai sensi delle norme UNI EN 832/2001, UNI EN ISO 13370/2001, IMI EN 13789/2001, UNI 10349/1994 e UNI TS 11300/1/2, e secondo la definizione datane dai richiamati atti regionali, l’elemento della trasparenza non sarebbe determinante, essendo tale, invece la “ specifica finalità del risparmio energetico” , che costituirebbe elemento qualificante una serra solare, a prescindere dal suo tamponamento trasparente tecnico e non può essere destinata alla permanenza continuativa di persone, né dotata a tal fine di climatizzazione artificiale. Essa concorre alla determinazione dell’involucro edilizio e della sagoma dell’edifici.

13.3. La censura è infondata e l’appellata sentenza merita condivisione.

13.3.1. Preliminarmente è opportuno precisare che la serra solare di che trattasi dovrebbe andare a sostituire buona parte di un locale soggiorno preesistente al piano superiore e realizzato senza titolo, ben visibile nelle fotografie 20 e 21 allegate alla istanza di sanatoria: trattasi di un soggiorno con tre lati completamente finestrati e una copertura cieca che si prolunga anche sulla terrazza per quasi cinque metri, formando un ulteriore spazio coperto di circa 20 metri quadri. Secondo quanto si evince dagli atti progettuali il soggiorno verrebbe sostanzialmente diviso in due da una parete a rullo di pvc, che nella parte verso la terrazza ospiterebbe la “serra solare”, e nella parte retrostante un “vano accessorio, dal quale si accederebbe a un bagno, un guardaroba, un’altra terrazza. La copertura di cui si è detto rimarrebbe anche dopo la “trasformazione” del soggiorno in “serra solare” e “vano accessorio”.

13.3.2. Quanto dianzi precisato relativamente alle caratteristiche che andrebbe ad assumere la “serra solare” rende evidente che una parte cospicua di essa, in particolare proprio quella più esposta alle radiazioni solari nelle ore diurne centrali, rimarrebbe costituita da una vera e propria copertura permanente. Tale elemento rende il manufatto incompatibile con la qualificazione di esso in termini di “serra solare” per le ragioni indicate dal TAR, ovvero perché sia l’allegato D alla DGR n. 322/2005, che l’allegato A al regolamento regionale di cui al D.P.G.R. n. 64/R/13, richiamano la nozione di “serra vera e propria” nonché la completa trasparenza che deve avere il manufatto: in questo contesto la finalità di risparmio energetico costituisce l’ulteriore elemento caratterizzante la “serra solare”, secondo la definizione datane negli atti regionali. Tale elemento, tuttavia, non va enfatizzato, nel senso che gli atti regionali indiscutibilmente descrivono la “serra solare” sia dal punto di vista fisico, mediante il richiamo alla classica serra realizzata in vetrate trasparenti, sia mediante la finalità e il risparmio energetico che essa deve assicurare. Pertanto la completa trasparenza del manufatto costituisce un elemento caratteristico ineliminabile, che nel caso di specie il manufatto proposto dall’appellante non possiede perché nessuno dei progetti presentati precede di intervenire sulla esistente copertura, cieca, dello spazio.

13.3.3. Va inoltre rilevato che il TAR ha richiamato, in motivazione anche al definizione di “serra solare” e di veranda” contenute nel regolamento di cui al D.P.G.R. n. 64/R/2013, laddove afferma che “ La porzione di soggiorno realizzata in difformità dal titolo, del resto, non può considerarsi una serra solare neppure alla stregua delle definizioni regolamentari del 2013, le quali classificano come “veranda” l’elemento edilizio ricavato dalla delimitazione di uno spazio coperto praticabile con infissi vetrati parzialmente o totalmente apribili, inclusi gli ambienti ricavati dalla chiusura con vetri laterali di tettoie direttamente accessibili da un’unità immobiliare, ipotesi assimilabile a quella in esame (che prevede lo scorporo di una porzione del soggiorno per farne un ambiente delimitato sui lati da vetrate trasparenti e accessibile dall’abitazione). In altri termini, raffrontando le definizioni di “serra solare” e di “veranda”, contenute nel regolamento regionale del 2013, si nota che la differenza sostanziale risiede proprio nelle caratteristiche dell’involucro edilizio, interamente trasparente per la prima, a differenza che per la seconda, in perfetta simmetria con quanto previsto dalle linee-guida del 2005. Se così è, risulta agevolmente comprensibile la motivazione del provvedimento impugnato, che si sostanzia nel rinvio per relationem alle caratteristiche enucleate dalle definizioni uniformi di cui alla d.P.G.R. n. 64/R/2013, delle quali accerta la mancanza .”.

13.3.4. Le ragioni poste dal TAR a fondamento della decisione, dunque, riposano quindi proprio sulla motivazione allegata nell’atto impugnato e non – come sostiene l’appellante – su motivazioni postume dedotte dal Comune di Firenze in giudizio. Si deve inoltre categoricamente escludere che il Comune non avesse esplicitato la problematica nel preavviso di diniego, posto che:

- nella nota n. 183111/14 del 25 luglio 2014 si rilevava che “ la porzione di veranda/soggiorno ricondotta a serra solare ai sensi dell’art. 20 del vigente R.E. non è inquadrabile in detta fattispecie essendo la stessa per tipologia e caratteristiche non riconducibile ad uno spazio chiuso finalizzato al risparmio energetico secondo i dettami della D.G.R. Toscana n. 322 del 28.02.2005 e s.m. i.”;

- nel preavviso ex art. 10 bis di cui alla nota n. prot. GP 329674/2015 del 24.11.2015, il Comune di Firenze, dando atto della entrata in vigore del regolamento 64/R/2013, ha ribadito che “ La trasformazione di porzione del soggiorno/pranzo in serra solare (piano sesto), è da ricondursi comunque ad un incremento di SUL ai sensi dell'art. 9 NTA (in quanto detta tipologia edilizia non è da ricondursi ad un sistema solare passivo ai sensi della D.G.R. n° 322 del 28.02.05), e conseguentemente è da ritenersi in contrasto con i limiti di intervento prescritti dall'art. 74 NTA per detto immobile che vieta l'ampliamento di VL e di SUL .”;

- - nel preavviso ex art. 10 bis n. prot. GP 167581/2016 del 30.05.2016, il Comune di Firenze ribadiva che “ la porzione ampliata in assenza di titolo non presenta caratteristiche tali da potersi considerare "serra solare" come da definizione regionale unificata di cui al DPGR 64l/R/2013 e conseguentemente sussiste contrasto con i dettati degli art. 13, comma 7 e 66 NTA del Regolamento Urbanistico ”.

14. Con il secondo motivo d’appello la Società deduce error in iudicando , violazione degli articoli 13, comma 7, e 66 delle NTA al vigente Regolamento Urbanistico Comunale, nonché carenza di istruttoria e ingiustizia manifesta in relazione alla statuizione del TAR secondo cui “ il vano lavanderia non potrebbe essere considerato una tettoia ai sensi dell’Allegato A della D.P.G.R. n. 64/R/2013 perché “con la rimozione della parete vetrata prospiciente la terrazza e dei rimanenti infissi vetrati che costituiscono il locale lavanderia si ottiene la creazione di uno spazio che ha pur sempre un solo lato libero, giacché i due lati dai quali verrebbero rimossi gli infissi vetrati rimarrebbero parzialmente tamponati dal parapetto della terrazza, esattamente come prevede la definizione di loggia non collocata al pianterreno di un edificio”.

14.1. La statuizione afferisce alla censura articolata contro il capo del provvedimento impugnato in cui si afferma che “ 2) la trasformazione del vano lavanderia in loggia con sottostante collocazione di apparati tecnologici, è da ricondursi ad una modifica di sagoma e ad un incremento del volume lordo non compatibile con i dettati degli art. 13, comma 7 e 66 NTA del Regolamento Urbanistico ”.

14.2. Va precisato che parte appellante, oltre ad aver realizzato sul terrazzo di copertura dell’ultimo piano, senza titolo, l’importante corpo in cui ha realizzato il soggiorno con antistante tettoia, ha pure ricavato un locale lavanderia sulla terrazza posta sul retro della casa, avente una superficie di circa 12 mq. L’appellante ha proposto di trasformarla in locale tecnico per collocarvi tutti gli impianti meccanici e tecnici, ma al fine di evitare che la relativa superficie potesse costituire superficie lorda utile, ha prospettato, nell’ultima proposta del 2016, la rimozione della parete prospiciente la terrazza e la rimozione di parte della falda di copertura, al fine di trasformare il locale in una “loggia”, che nella memoria procedimentale presentata il 13 giugno 2016, dopo l’ultimo preavviso di diniego, l’appellante ha ulteriormente proposto di trasformare in “ tettoia, infatti asportando gli infissi vetrati presenti sui due lati…lo spazio coperto verrebbe trasformato in una tettoia …..”

14.3. Nel preavviso di diniego del 30 maggio 2016 e nel diniego definitivo il Comune ha ritenuto la proposta non assentibile in quanto anche così trasformato l’intervento avrebbe integrato un incremento di volume lordo, oltre che modificazione della sagoma.

14.4. L’appellante sostiene che la motivazione del provvedimento sarebbe insussistente, e che la rimozione delle tamponature non costituirebbe elemento dirimente ai fini della distinzione tra loggia e tettoia, considerato che entrambe presuppongono che la copertura sia libera da due lati, elemento che prescinde dalla presenza del parapetto. In ogni caso le motivazioni poste a fondamento della sentenza gravata non emergerebbero, neppure latamente, all’istruttoria procedimentale e dal provvedimento impugnato, e la trasformazione del locale in “tettoia” implicava che la relativa superficie non dovesse essere calcolata nella SUL, secondo quanto previsto dall’art. 10 del DPGR 64/R/13.

14.5. Anche su questo punto la decisione del TAR è condivisibile.

14.5.1. In disparte la questione relativa all’essere o meno tale manufatto visibile dalla strada – e come tale ammissibile anche se “fuori sagoma” - è evidente che con il preavviso di rigetto e con il successivo diniego il Comune ha affermato anche che la proposta trasformazione della lavanderia avrebbe determinato un incremento di volume, sull’implicito presupposto che la superficie dovesse essere conteggiata.

14.5.2. L’appellante, ben avendo compreso la problematicità della situazione, aveva essa stessa proposto la rimozione due delle pareti vetrate della lavanderia e la riduzione dalla copertura nel 2016, prospettando la trasformazione della lavanderia in “tettoia”, richiamando specificamente anche l’art. 10, comma 3, del DGPR 64/R/13, secondo cui “ dal computo della superficie utile lorda (SUL) sono escluse le seguenti superfici non residenziali o accessorie (SNR)….e) le superfici coperte da tettoie ”.

14.5.3. Orbene, il TAR ha richiamato le definizioni di “ loggia ” e “ tettoia ” contenute nell’allegato A al D.P.G.R. n. 64/R/13, laddove:

- per “ loggia ” si intende lo “[s]pazio praticabile coperto, aperto sul fronte esterno su uno o più lati talora scanditi da pilastri o colonne, direttamente accessibile dall’unità immobiliare o comunque ad uso privato esclusivo. Laddove non collocati al piano terreno la loggia o il portico sono di norma delimitati da un parapetto o da una ringhiera. Le logge o portici, pur non facendo parte dell’involucro edilizio, concorrono alla determinazione della sagoma dell’edificio ”,

- mentre per “ tettoia ” si intende la “ c]ostruzione o struttura sorretta da pilastri, o altri elementi strutturali puntiformi, prevalentemente o totalmente priva di tamponamenti esterni e provvista di una copertura capace di offrire stabilmente riparo dagli agenti atmosferici. Adibita ad usi accessori ad un’attività principale di riferimento, oppure alla fruizione protetta di spazi pertinenziali, la tettoia può essere: a) libera su tutti i lati; b) libera su due o tre lati e, per i restanti, posta in aderenza ad un fabbricato principale, dal quale può avere anche accesso diretto. La tettoia di cui alla lettera b), ove configurata come struttura obiettivamente distinta dal fabbricato principale dal punto di vista morfotipologico e strutturale, costituisce fattispecie distinta dalla loggia o portico e dal porticato. La sagoma della tettoia così configurata è da considerarsi autonoma e distinta da quella del fabbricato principale al quale è posta in aderenza ”.

14.5.4. A fronte di tali definizioni il TAR ha rilevato in modo condivisibile, che anche a seguito della rimozione delle vetrate su due lati lo spazio della lavanderia non avrebbe potuto configurarsi quale “tettoia”, poiché sarebbe rimasto libero solo su un lato, in quanto parzialmente tamponato da alcuni parapetti preesistenti: il manufatto avrebbe quindi configurato una “loggia” che avrebbe concorso alla determinazione della sagoma, della SUL e del volume, come definito dall’art. 22 del regolamento regionale d.P.G.R. n. 64/R/2013

14.5.4. Non si apprezza, pertanto, né inadeguatezza della motivazione addotta a sostegno del diniego impugnato, del resto perfettamente compresa da parte appellante, né sostituzione del TAR nella motivazione del provvedimento.

15. L’appello è, conclusivamente, infondato.

16. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Firenze delle spese relative al presente grado di giudizio, che si liquidano in €. 4.000,00 (quattromila), oltre accessori, se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “ Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia ”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113con l'intervento dei magistrati:

AB NC, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

OB SI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB SI	AB NC

IL SEGRETARIO