Pubblicato il 29/01/2026

N. 00763/2026REG.PROV.COLL.

N. 07646/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7646 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Dal Prà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cittadella, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Brusatin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Seconda), 26 giugno 2023, n. 904, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cittadella;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione presentata dall’appellante;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere CA EM CI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il diniego espresso dal Comune di Cittadella sulla domanda di condono ex legge 326 del 2003, proposta dall’appellante.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante è proprietario di un fabbricato residenziale realizzato, in assenza di titolo edilizio, nel Comune di Cittadella, in area assoggettata a vincolo;

- nel marzo 2004, l’appellante ha provveduto al versamento dell’oblazione e degli oneri concessori previsti dall’art. 32 della legge 24 novembre 2003, n. 326 (c.d. “terzo condono”) e, in data 19 luglio 2004, ha presentato la relativa domanda;

- a seguito dell’istruttoria, il Comune ha comunicato all’interessato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, rilevando che, in applicazione della legge regionale Veneto n. 21 del 2004, le nuove costruzioni realizzate in aree vincolate non sono suscettibili di sanatoria;

- nonostante le controdeduzioni dell’interessato, corredate da parere legale, la Commissione edilizia comunale integrata ha espresso parere negativo sul rilascio del titolo in sanatoria;

- con provvedimento prot. 47633 del 29 dicembre 2010, il Comune di Cittadella ha quindi negato il condono edilizio, ritenendo applicabile alla domanda – presentata successivamente al 12 luglio 2004 – la disciplina regionale.

3. Il provvedimento è stato impugnato dall’interessato davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, che ha respinto il ricorso con sentenza n. 904 del 26 giugno 2023.

3.1. In particolare, secondo la motivazione della pronuncia:

- ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile in materia di condono edilizio, assume carattere dirimente la data di formale presentazione della domanda, secondo quanto previsto dall’art. 2, comma 2, della legge regionale Veneto n. 21 del 2004;

- poiché la domanda di condono è stata presentata in data 19 luglio 2004, successivamente al termine del 12 luglio 2004 previsto dalla disciplina regionale, alla fattispecie risulta applicabile la legge regionale n. 21 del 2004, e non la normativa statale di cui all’art. 32 della legge n. 326 del 2003;

- la circostanza che l’appellante avesse provveduto, nel marzo 2004, al pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori non è idonea a incidere sull’individuazione del regime normativo applicabile, non potendo il mero versamento delle somme integrare, neppure implicitamente, una domanda di condono;

- in presenza di una nuova costruzione realizzata in area assoggettata a vincolo, la disciplina regionale applicabile preclude il rilascio del titolo in sanatoria, con conseguente legittimità del diniego adottato dal Comune;

- non sussistono, infine, i presupposti per ravvisare una violazione del principio di affidamento, atteso che la disciplina intertemporale dettata dal legislatore regionale è chiara e non irragionevole.

4. Avvero la predetta sentenza, il sig. -OMISSIS- ha proposto appello affidato ai seguenti motivi:

I. « Violazione ed errata applicazione dell’art. 32 della L. n. 326/2003 e degli artt. 2 e 3 della L.R. n. 21/2004, nonché del principio di affidamento e di certezza del diritto »;

II. «Violazione ed errata applicazione dell’art. 32 della L. n. 326/2003 e del principio di affidamento sotto un ulteriore profilo»

5. Si è costituito in giudizio il Comune di cittadella, eccependo l’inammissibilità dell’appello per genericità e argomentando per il rigetto del gravame.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è infondato nel merito, il che consente di assorbire l’eccezione di inammissibilità – per mera riproposizione delle censure articolate in primo grado – formulata dal Comune di Cittadella.

8. Con il primo motivo di appello, si deduce l’erronea applicazione dell’art. 32 della legge 24 novembre 2003, n. 326 e della legge regionale del Veneto 5 novembre 2004, n. 21. In sintesi, l’appellante sostiene che fino all’entrata in vigore della legge regionale avrebbe dovuto continuare ad applicarsi la più favorevole disciplina statale del condono. Viceversa, la sottoposizione alla disciplina regionale di tutte le domande presentate a partire dal 12 luglio 2004 (cfr. l’art. 2, comma 2, lett. b) della legge regionale), determinerebbe la sostanziale retroattività dell’intervento legislativo, con lesione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento.

8.1. Il motivo è infondato e va respinto.

8.2. In primo luogo, si osserva che l’interpretazione proposta dall’appellante, volta a escludere l’applicabilità della disciplina regionale ad un’istanza presentata il 19 luglio 2004, è preclusa dal chiaro tenore letterale del dato normativo, limite invalicabile di ogni attività ermeneutica. L’art. 2, comma 2, lett. b) della legge regionale 21 del 2004, infatti, individua in modo inequivocabile lo spartiacque temporale, rendendo vano ogni tentativo di attribuire al precetto un diverso significato.

8.3. L’accoglimento della doglianza richiederebbe, pertanto, la declaratoria di illegittimità costituzionale della menzionata disposizione transitoria. Il Collegio non individua, tuttavia, alcun profilo di illegittimità costituzionale della legge regionale.

8.4. La disciplina regionale in esame trae origine dalla nota sentenza n. 196 del 2004 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità di diverse disposizioni della disciplina sul “terzo condono” (art. 32 della l. 326 del 2003). La Corte, nel ricondurre la materia alla potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio, ha censurato la disciplina statale nella parte in cui escludeva la partecipazione delle Regioni, « impedendo loro di fare scelte diverse da quelle del legislatore nazionale, ancorché nell’ambito dei principi legislativi da questo determinati ». Per effetto di tale pronuncia, le norme statali sono divenute “cedevoli” rispetto alle valutazioni dei legislatori regionali, inaugurando una fase di necessaria transizione normativa.

8.5. In questo scenario, l’art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (convertito con modifiche dalla legge 31 luglio 2004, n. 191) ha dettato un regime di coordinamento intertemporale, prevedendo:

– la fissazione di un termine di quattro mesi per l’esercizio del potere legislativo regionale, decorso il quale, in mancanza di intervento, sarebbe rimasta definitivamente applicabile la sola disciplina statale (art. 5, comma 1);

– l’impossibilità di presentare domande di condono ai sensi della disciplina statale fino all’11 novembre 2004, data di scadenza del predetto termine (art. 5, comma 1, lett. c);

– la salvezza « a tutti gli effetti » delle domande di condono presentate prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della sentenza della Corte costituzionale n. 196 del 2004 (art. 5, comma 2- bis );

– la conservazione dei « soli effetti penali » delle domande di condono presentate nella finestra temporale intercorrente tra l’entrata in vigore del decreto (12 luglio 2004) e la sua conversione in legge (31 luglio 2004), « salva diversa statuizione, più favorevole, delle predette leggi regionali » (art. 5, comma 2- ter ).

8.6. Alla luce di quanto sopra, la legge regionale veneta, nello stabilire che le domande presentate tra il 12 e il 31 luglio 2004 fossero soggette alle sue disposizioni, non ha dunque inciso su situazioni altrimenti disciplinate dalla legge statale sul condono – resa inapplicabile fino alla scadenza del termine concesso alle regioni per l’adozione dell’eventuale disciplina regionale – ma ha fatto salva la rilevanza amministrativa di domande che, diversamente, non avrebbero prodotto alcun effetto utile ai fini del conseguimento del titolo edilizio in sanatoria.

8.7. In tal senso, la norma regionale non si è posta in termini di intervento retroattivo, bensì come ragionevole disciplina di un regime di transitorietà. Non si è verificata, pertanto, alcuna lesione del legittimo affidamento, che non ha mai potuto sorgere nel senso preteso dall’appellante.

9. Con il secondo motivo l’appellante censura la sentenza per avere ritenuto irrilevante, ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile, il pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori effettuato nel marzo 2004, ritenuta espressiva di una volontà idonea a radicare l’istanza di condono sotto il regime della legge statale. Il successivo deposito della domanda il 19 luglio 2004 costituirebbe un mero adempimento formale, non idoneo a elidere l’effetto sostanziale già prodottosi in conseguenza del pagamento anticipato.

9.1. Anche tale motivo è infondato e va rigettato.

9.2. Secondo i principi generali che regolano l'azione amministrativa, il procedimento di sanatoria edilizia prende avvio con il deposito della domanda presso l’ufficio competente (art. 2, l. 241 del 1990). Tale atto costituisce il presupposto indefettibile per la nascita del rapporto giuridico procedimentale tra il privato e la pubblica amministrazione, segnando il momento in cui l'interesse del privato viene esternato e diventa oggetto di valutazione da parte dell'ente. In tal senso, sia la legge statale (art. 32, commi 32, 36 e 40 della l. 326 del 2003) che la legge regionale (art. 2 e art. 3, commi 4 e 5 della l. reg. 21 del 2004) in materia di condono, sono inequivoche nel dare rilievo esclusivo alla « domanda », senza ammettere atti equipollenti.

9.3. Il pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori effettuato spontaneamente nel marzo 2004, pur potendo denotare un’intenzione “preparatoria” dell’interessato, non può essere qualificato come l’atto d’impulso iniziale del procedimento, né può avere l’effetto di “cristallizzare” una disciplina normativa che il legislatore ha espressamente correlato alla data di presentazione dell'istanza. Il versamento degli oneri, se non accompagnato dal deposito della domanda, non è funzionalmente riferibile a un determinato procedimento di sanatoria, né quindi è idoneo, di per sé, a instaurare un rapporto procedimentale con l’amministrazione. Come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, in mancanza dell’istanza si è in presenza del mero pagamento di una somma di denaro, qualificabile come atto isolato e privo di autonoma giustificazione causale.

9.4. Nel caso in esame, pertanto, il fatto che l’istanza sia stata depositata in data 19 luglio 2004 – ovvero oltre la data spartiacque del 12 luglio 2004 fissata dal d.l. 168 del 2004 e dalla l. reg. 21 del 2004 – attrae inevitabilmente il procedimento nell'alveo della disciplina regionale, restando irrilevanti i pagamenti antecedenti effettuati dal ricorrente.

10. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

10.1. La particolarità delle questioni giuridiche affrontate giustifica la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BI NC, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

CA EM CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA EM CI	BI NC

IL SEGRETARIO