N. 06628/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 24/02/2026
N. 01501 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06628/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6628 del 2025, proposto dal Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12
contro
PU AT, non costituita in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta)
n. 11269/2025, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; N. 06628/2025 REG.RIC.
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. MA NI;
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza appellata è stato accolto il ricorso proposto per l'annullamento del provvedimento con cui è stata respinta l'istanza di riconoscimento del titolo di specializzazione sul sostegno conseguito in Romania (“Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l'inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”, rilasciato dall'Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 30 luglio 2022 con n. 1850).
La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.
L'Amministrazione, rilevata l'assenza nella documentazione presentata di alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla direttiva 2005/36/CE”, ha valutato “di procedere comunque, con il massimo favor per l'istante”, al confronto tra la formazione conseguita dallo stesso in Romania e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale.
All'esito di tale raffronto, l'Amministrazione ha ritenuto “che la formazione conseguita dall'istante è radicalmente diversa da quella prevista in Italia e, perciò, totalmente inidonea all'insegnamento di sostegno in Italia”; in particolare, ha rilevato che dalla documentazione presentata dall'istante: non emergevano attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio nonché in merito allo svolgimento di un esame finale.
Infine, il Ministero ha ritenuto che la differenza emersa tra le due formazioni - sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo – sia tale da non poter essere colmata in alcun N. 06628/2025 REG.RIC.
modo, nemmeno attraverso l'assolvimento di misure compensative; pertanto, ha rigettato l'istanza con decreto n. 1451 del 6 giugno 2024.
Il Tar ha rilevato che il Ministero, nel procedere al necessario confronto tra i due percorsi formativi, ha riscontrato carenze nella documentazione presentata dalla ricorrente a corredo dell'istanza - in particolare per quanto concerne la specificità delle attività formative, l'espletamento di laboratori e lo svolgimento del tirocinio - senza attivare un corretto contraddittorio procedimentale con l'interessato.
Il Tar ha ritenuto che l'Amministrazione, nell'ottica di un'istruttoria completa, avrebbe dovuto attivarsi per acquisire la documentazione ritenuta mancante, evitando di limitarsi a constatare la carenza di informazioni e dati allegati all'istanza; la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione
(ai sensi dell'art. 16 D. lgs 206/2007 “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l'autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all'interessato. Ove necessario, l'Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”. Rileva, inoltre, l'art. 17 comma 2 D. lgs
206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “l'eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all'articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all'autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”).
Secondo il Tar non risulta che il Ministero - prima di determinarsi in ordine all'insussistenza nel percorso formativo di quel contenuto minimo che consenta di soddisfare anche parzialmente le condizioni per il riconoscimento in Italia della specializzazione per l'insegnamento del sostegno - abbia chiesto alla ricorrente di produrre le integrazioni documentali ritenute opportune ovvero di fornire le N. 06628/2025 REG.RIC.
informazioni sulla formazione svolta; informazioni che, invece, gli uffici sono tenuti a richiedere prima di pronunciarsi sull'esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano, come espressamente previsto dal citato art. 17 D.lgs. 206/2007.
Tra i documenti la cui utilità ai fini dell'esame appare indubbia, risulta il piano formativo-didattico analitico svolto all'estero (doc. 18 allegato al ricorso introduttivo) avendo il Ministero effettuato il confronto fra il percorso per l'abilitazione all'insegnamento sul sostegno in Italia e l'attestato finale, di natura sintetica e riassuntiva; tale carenza anche istruttoria, secondo il Tar, non rende inattaccabile la valutazione degli uffici sulle deficienze del percorso formativo svolto all'estero.
Il Tar ha considerato che il provvedimento sfavorevole, infatti, non è stato neanche preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all'istante di conoscere i motivi ostativi all'accoglimento della domanda e di presentare le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti.
Il Tar ha ritenuto che la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall'istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all'insegnamento in Italia, appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame. Allo stato, infatti, non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all'apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l'impossibilità individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall'istante e quella prevista dall'ordinamento italiano).
Il Tar ha altresì ritenuto non motivata la valutazione ministeriale di non disporre misure compensative. N. 06628/2025 REG.RIC.
2. il Ministero appellante rileva che parte ricorrente in primo grado non ha prodotto, all'atto della presentazione della domanda di riconoscimento, alcun attestato o titolo riconducibile alla figura disciplinata dall'articolo 11 della direttiva 2005/36/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, bensì un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, al più annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell'ordinamento romeno per la formazione continua dei docenti già in servizio.
Il Ministero dell'istruzione e del merito non ha ritenuto di procedere all'effettuazione di alcuna richiesta di integrazione documentale, poiché una tale richiesta presuppone la necessità di determinare il percorso formativo – quanto ai contenuti ed ai caratteri essenziali – seguito dall'istante all'estero e di cui l'istante medesimo richiede il riconoscimento in Italia.
Nel caso di specie infatti tutte le informazioni sui contenuti e sui caratteri essenziali dei percorsi formativi, seguiti all'estero erano già a disposizione del Ministero, poiché gli attestati di formazione prodotti dagli istanti che hanno seguito corsi di formazione presso l'Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures, in Romania (o presso l'Università "Titu Maiorescu" di Bucarest, in Romania) si caratterizzano per una palese ed evidente sovrapponibilità dei contenuti, i quali non di rado sono addirittura identici.
Pertanto, il Ministero, non richiedendo ulteriore documentazione all'istante non ha fatto altro che legittimamente omettere un inutile passaggio procedimentale, dando per questa via piena attuazione anche al fondamentale principio di non aggravamento del procedimento.
Il Ministero lamenta la contraddittorietà e, per l'effetto, l'ingiustizia in parte qua della sentenza in epigrafe, per non avere la stessa adeguatamente rilevato, accertato e N. 06628/2025 REG.RIC.
valutato l'omessa produzione da parte ricorrente di documentazione, dalle medesime sentenze ritenuta e qualificata come imprescindibile ai fini della piena e completa valutazione della domanda di riconoscimento della qualifica professionale che si pretende acquisita all'estero.
Osserva che il modus operandi seguito ed applicato dal Ministero, il quale, in sede di istruzione della domanda di riconoscimento proposta dagli istanti in epigrafe, ha in concreto proceduto all'effettuazione della comparazione in concreto della formazione acquisita all'estero con quella richiesta nel nostro paese dal Decreto M.I.U.R. 30 settembre 2011 ai fini dell'insegnamento di sostegno.
L'istante d'altro canto non ha prodotto alcun attestato o titolo riconducibile alla figura disciplinata dal citato articolo 11, bensì un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, al più annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell'ordinamento rumeno per la formazione continua dei docenti già in servizio.
3. L'appello è fondato.
Il collegio ribadisce principi già espressi, tra le tante, da Consiglio di Stato VII n° 7765 del 3 ottobre 2025, 7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025 e 10423 del 27 dicembre
2024.
Il Ministero è giunto alla decisione finale di negare il riconoscimento, avendo riscontrato incolmabili differenze, sotto vari profili, tra la formazione prevista dalla normativa italiana vigente, per l'accesso all'insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno, e la formazione sul sostegno conseguita all'estero dalla appellante.
Il Ministero ha tra l'altro considerato che l'istante non ha presentato nella documentazione allegata alla propria istanza, come sopra richiamata, alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, rilasciato dal competente Ministero rumeno e valido per dimostrare il possesso dell'abilitazione all'insegnamento di sostegno in N. 06628/2025 REG.RIC.
Romania, ma ha presentato un mero attestato di formazione professionale conseguito nell'ambito del “Programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo”, denominato, in lingua italiana, «La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali», rilasciato, non dal competente Ministero rumeno, ma dall'Università.
Trattasi di mero attestato conclusivo relativo a un corso di formazione professionale continua, ovvero di quella formazione in servizio che, ai sensi dell'articolo 245 della citata legge nazionale rumena n. 1/2011, è un diritto e un obbligo per i docenti in servizio, cioè per coloro che siano già membri del corpo docente rumeno.
Il Ministero dell'Istruzione ha specificamente evidenziato la necessità dei seguenti requisiti per l'attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico, come previsti dall'art. 3 del DM 30 settembre 2011:
a. proposta didattica conforme ai contenuti degli allegati al […] decreto;
b. direzione del corso affidata a un professore universitario di I o II fascia del settore scientifico disciplinare M-PED 03, il quale abbia nel curriculum competenze specifiche sui temi dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
c. laboratori affidati a docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di insegnamento su posto di sostegno, preferibilmente per il grado di scuola per il quale è attivato il laboratorio, ovvero con provate e documentate esperienze nell'ambito dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
d. utilizzo in qualità di tutor di docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di servizio su posto di sostegno;
e. convenzioni con le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione ricomprese nell'elenco di cui all'art. 12 del decreto ministeriale 10 settembre 2010, n.
249 finalizzate alle attività di tirocinio comprensive del relativo progetto”. N. 06628/2025 REG.RIC.
Il Ministero ha osservato che nulla, in riferimento a detti requisiti, è presente nei percorsi formativi seguiti dall'istante ai fini del conseguimento dell'attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento.
Riguardo la necessità del titolo di abilitazione il collegio ribadisce che attualmente l'art. 13, comma 5, del D.M. n. 249 del 2010 esclude che un qualsivoglia effetto abilitante possa discendere, in Italia, dalla sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno (così Consiglio di Stato VII n° 7765 del 3 ottobre
2025,7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025).
Quanto sopra è del resto conforme a Corte di Giustizia VIII 20 novembre 2025 (C-
340/24 e C-442/24) secondo cui le libertà di circolazione non possono imporre allo
Stato membro ospitante di attribuire a un titolo di formazione rilasciato nello Stato membro d'origine un valore superiore a quello che esso ha in quest'ultimo Stato.
L'Amministrazione ha comunque esaminato in concreto, i contenuti della formazione acquisita, verificando il contenuto e la quantità delle ore di formazione svolte presso l'Ateneo romeno e così le materie trattate, gli istituti studiati, le modalità di studio (a distanza o in presenza), lo svolgimento di esercitazioni e di attività di laboratorio, le modalità del tirocinio, le modalità di svolgimento delle prove finali e ciò al fine di verificare la compatibilità in concreto dell'ambito disciplinare oggetto di formazione in Romania, con la classe di concorso per la quale parte appellante aveva presentato istanza di riconoscimento.
Così è emerso tra l'altro quanto segue.
A fronte delle discipline specifiche di insegnamento previste nell'Allegato B al DM
30 settembre 2011, dall'esame dettagliato dell'attestato formativo, nonché dei programmi dei moduli formativi relativi al corso “Programma Postuniversitario per la
Formazione e lo Sviluppo Professionale Continuo” denominato, in linga italiana,
“Formazione dei professori itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali”, erogato dall'Università N. 06628/2025 REG.RIC.
“Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures, si deduce che l'istante ha frequentato discipline di insegnamento di carattere generale, prive di specificità didattica, prive dei caratteri della formazione specializzata rivolta all'insegnamento, non riconducibili, nemmeno parzialmente, alle discipline specialistiche previste nel citato Allegato B al DM 30 settembre 2011.
A fronte dei seguenti requisiti per l'attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico, come previsti dall'Art. 3 del DM 30 settembre 2011:
a. proposta didattica conforme ai contenuti degli allegati al […] decreto;
b. direzione del corso affidata a un professore universitario di I o II fascia del settore scientifico disciplinare M-PED 03, il quale abbia nel curriculum competenze specifiche sui temi dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
c. laboratori affidati a docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di insegnamento su posto di sostegno, preferibilmente per il grado di scuola per il quale è attivato il laboratorio, ovvero con provate e documentate esperienze nell'ambito dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
d. utilizzo in qualità di tutor di docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di servizio su posto di sostegno;
e. convenzioni con le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione ricomprese nell'elenco di cui all'art. 12 del decreto ministeriale 10 settembre 2010, n.
249 finalizzate alle attività di tirocinio comprensive del relativo progetto”; nulla, in riferimento a detti requisiti, è noto per i percorsi formativi seguiti dall'istante ai fini del conseguimento dell'attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento.
A fronte della previsione, nell'Allegato B al DM 30 settembre 2011, dell'espletamento di laboratori didattici diversificati per ciascun grado di scuola (con Tutor specializzato sul grado di scuola corrispondente) che, per la scuola secondaria di secondo grado, a cui si riferisce l'istanza dell'interessata, sono previsti in: N. 06628/2025 REG.RIC.
- Orientamento e Progetto di Vita e alternanza scuola-lavoro;
- Didattica speciale: codici comunicativi della educazione linguistica;
- Didattica speciale: codici del linguaggio logico e matematico;
- Didattica delle Educazioni e dell'area antropologica;
- Didattica per le disabilità sensoriali;
- Interventi psico-educativi e didattici con disturbi comportamentali;
- Interventi psico-educativi e didattici con disturbi relazionali;
- Linguaggi e tecniche comunicative non verbali;
- Metodi e didattiche delle attività motorie e sportive, con la ulteriore previsione di 20 ore d'aula per ciascun laboratorio e con la ulteriore previsione secondo cui “Le attività di laboratorio sono realizzate privilegiando modalità di apprendimento cooperativo e collaborativo, ricerca-azione, apprendimento metacognitivo, attraverso:
- lavori di gruppo, simulazioni, approfondimenti;
- esperienze applicative in situazioni reali o simulate;
- esperienze applicative relative ad attività formative nei settori disciplinari caratterizzanti la classe (gestione del gruppo-classe), dalla documentazione relativa al corso seguito dall'istante in Romania, in particolare dai programmi dei singoli moduli formativi del corso; non si evince alcun riferimento specifico ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola, a specifiche attività laboratoriali e alle ore ad esse dedicate, come previsto dalla normativa italiana.
A fronte della previsione, nell'Allegato B al DM 30 settembre 2011, dell'espletamento di un tirocinio da svolgersi esclusivamente presso istituzioni scolastiche, diversificato per ordine e grado di scuola, nulla è possibile desumere dalla documentazione relativa al corso seguito in Romania dall'istante.
A fronte delle disposizioni di cui all'Art 9 del DM 30 settembre 2011, secondo cui, tra l'altro: N. 06628/2025 REG.RIC.
“1. Il corso si conclude con un esame finale al quale è assegnato uno specifico punteggio; nulla è possibile desumere dalla documentazione medesima, in riferimento allo svolgimento di un esame finale (nazionale), come previsto dall'articolo 241 della citata legge rumena n. 1/2011 per l'accesso alla professione di docente.
Il Ministero ha dunque adempiuto ai propri obblighi di effettuare una comparazione in concreto tra il percorso professionale seguito in Romania e quello richiesto al fine di ottenere l'abilitazione in Italia.
In relazione a quanto sopra è parimenti infondata la censura attinente alla mancata predisposizione di misure compensative, essendo stata accertata in concreto un'incompatibilità tale tra l'attestato ottenuto in Romania e il percorso abilitante italiano, da non permettere di rimediare alle lacune riscontrate con misura compensative.
Anche sulla base di tali considerazioni, il collegio osserva che la comunicazione del preavviso di diniego, cui ha fatto riferimento il Tar, non avrebbe potuto condurre ad un diverso esito, in quanto l'Amministrazione si è correttamente determinata sulla base del titolo che era stato presentato per il riconoscimento e che il Ministero ha dimostrato, anche sulla base di analitica valutazione del percorso di studi, che il riconoscimento non era possibile e che nemmeno tale esito di valutazione richiedeva l'esercizio di ulteriori poteri istruttori.
Trattasi dunque di atto in concreto dovuto e vincolato, in quanto l'assenza dei presupposti per il riconoscimento emergente dalla descritta comparazione non lascia alcun margine all'amministrazione per un esito diverso del procedimento, che in alcun modo l'apporto procedimentale del privato avrebbe quindi potuto mutare.
L'appello deve pertanto essere accolto.
In riforma della sentenza appellata deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado. N. 06628/2025 REG.RIC.
Le oscillazioni giurisprudenziali consentono comunque la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
IO CO, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
MA NI, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
MA NI IO CO N. 06628/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO