Pubblicato il 04/12/2025

N. 09564/2025REG.PROV.COLL.

N. 09394/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9394 del 2022, proposto da RI ME SA, rappresentato e difeso dall'avvocato FA Pasqualini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ciampino, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 15197/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 22 ottobre 2025 il Cons. OV UL e viste le conclusioni della parte appellante come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante, proprietaria di un immobile sito in Ciampino, alla Via Riace n. 110, presentava dichiarazione di inizio attività per l’esecuzione di opere di ristrutturazione edilizia di un preesistente immobile posto a ridosso della sua abitazione.

Dalla relazione tecnica asseverata risultava che le opere da realizzare comprendevano l’apertura di una finestra sul prospetto frontale, la demolizione della copertura a tetto del locale di sgombero con la realizzazione di una copertura piena mantenendo la cubatura originaria, nonché la realizzazione di un terrazzo (copertura del locale sgombero) e di un balcone posti al piano rialzato.

In sede di controlli, l’Amministrazione riscontrava la realizzazione in assenza di titoli abilitativi di un’unità residenziale mediante ampliamento del locale magazzino preesistente, specificando che “l’unità abitativa generata risulta completamente rifinita e abitata ed è composta da una cucina, un bagno, una camera e un vano ripostiglio con accesso dall’esterno. Dimensioni del manufatto pari circa a mc.7,35 x 4,46 x h interna 2,30, superficie appartamento + ripostiglio pari circa a mq. 34,88”.

Con ordinanza Dirigenziale 2010 n. 24/Urb. Prot. N. 30468 del 21.07.2010, notificata il 24.08.2010, la stessa disponeva la demolizione delle suddette opere unitamente al ripristino dello stato dei luoghi.

2. Impugnato tale provvedimento davanti al T.A.R. del Lazio, questo respingeva il ricorso, ritenendo insussistente la violazione dell’art. 7 della L. 241\90, in ragione dell’inutilità della comunicazione di avvio del procedimento avente ad oggetto l’accertamento e la repressione di illeciti edilizi (richiamando conforme giurisprudenza sul punto); considerava inoltre pacifica la necessità del permesso a costruire in luogo della D.I.A per la realizzazione delle opere oggetto del provvedimento sanzionatorio, conformemente al disposto degli artt. 10, 22 e 36 del D.P.R. n. 380 del 2001.

3. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

Il Comune di Ciampino non si è costituito in giudizio.

Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 22 ottobre 2025.

4. Con l’unico motivo di gravame l’appellante deduce “ Violazione dell’art. 7 L. 241\90 – Violazione degli artt. 10 e 22 D.P.R. 6.6.2001 n. 380 – Violazione dell’art. 36 D.P.R. 6.6.2001 n. 380. - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ”.

Si censura il capo della sentenza che ha rigettato il motivo relativo alla ritenuta violazione procedimentale, affermando la superfluità della comunicazione di avvio del procedimento volto all’accertamento dell’illecito edilizio.

Secondo il T.A.R., infatti, un eventuale apporto partecipativo del destinatario non avrebbe potuto in alcun modo indirizzare l’esito del procedimento, essendo quest’ultimo puntualmente tipizzato e caratterizzato dal compimento di meri accertamenti tecnici sulla consistenza e sul carattere abusivo delle opere realizzate.

Diversamente, l’appellante sostiene che il Comune di Ciampino avrebbe dovuto consentire la partecipazione all’istruttoria procedimentale.

Infine, viene contestata la decisione del T.A.R. laddove ha considerato indispensabile il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione delle opere di ampliamento compiute dall’odierna appellante, il quale sostiene, al contrario, di aver eseguito delle “modestissime opere” per cui sarebbe sufficiente la D.I.A., ai sensi del combinato disposto dell’art. 22, co. 3, lett. a) (abrogato) e dell’art. 10, co. 1, lettera c), del D.P.R. n. 380 del 2001.

In via istruttoria, l’appellante chiede che venga disposta C.T.U. per accertare la conformità urbanistica del manufatto, ai fini dell’eventuale presentazione di un’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001.

5. L’unico motivo di appello pone due questioni: la prima, di diritto, attiene all’individuazione della natura del potere esercitato al fine di valutare l’applicabilità al caso in esame dell’art. 21 -octies , comma 2, primo periodo, legge n. 241/1990, secondo il quale “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

Questo profilo di censura è manifestamente infondato alla luce della pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, la quale è costante nel considerare i provvedimenti di repressione degli abusi edilizi come atti vincolati, per la cui adozione non presuppone una comparazione dell’interesse pubblico primario con gli interessi secondari coinvolti.

Considerato che l’Amministrazione procedente si limita ad accertare la sussistenza delle condizioni previste dalla legge per l’esercizio del potere, l’apporto partecipativo del privato si rileva inutile, non potendo incidere sul contenuto del provvedimento.

Tale principio è precipitato logico di un’interpretazione finalistica, e non meramente formalistica, dell’art. 7 della L. 241 del 1990, che impone di valutare l’effettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la Pubblica Amministrazione.

Ne consegue che laddove il potere sia vincolato una simile verifica risulta superflua, essendo evidente che un provvedimento sostanzialmente legittimo e di natura vincolata non potrebbe assumere un contenuto diverso da quello imposto dall’ordinamento (Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n.6404/2023; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 5590\2022; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 1281\2019, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 4368\2018).

Non sussistono pertanto ragioni per discostarsi dall’orientamento della “ pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo la quale “la natura obbligata dell'ingiunzione a demolire, in conseguenza dell'accertata violazione, non ne impone né una particolare motivazione, essendo l'interesse pubblico alla sua adozione sotteso in re ipsa, né il preventivo inoltro della comunicazione di avvio del procedimento, stante che la partecipazione della parte non potrebbe in alcun modo incidere sui contenuti dello stesso (cfr. Cons. Stato, A.P. 17 ottobre 2017, n. 9, nonché Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1281; Sez. II, 29 luglio 2019, n. 5317)” (sentenza n. 5943/2019). Analogamente, si ritiene pacificamente che “L'ordinanza di demolizione, costituendo un atto doveroso e vincolato emesso all'esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime, non deve quindi essere preceduta, come affermato dall'appellante, dall'avviso di avvio del relativo procedimento, considerando anche la sua conseguente intangibilità ai sensi dell'art. 21 octies della L. n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2227). 8.4. D'altra parte, la invocata partecipazione procedimentale non avrebbe potuto eliminare la circostanza, non contestata, che le opere erano state realizzate senza il necessario titolo. In tale contesto, il provvedimento, essendo rigidamente ancorato alla sussistenza dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non necessitava neppure di una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che imponevano la rimozione dell'abuso (cfr. Cons. Stato sez. VI, 3 dicembre 2018, n.6839)” (sentenza n. 2086/2019) ” (Consiglio di Stato, sentenza n. 6125/2023).

6. La seconda questione attiene alla individuazione della disciplina applicabile al caso in esame.

Il problema è se gli interventi edilizi realizzati dall’appellante siano suscettibili di rientrare nel campo di applicazione dell’art. 22, d.P.R. n. 380 del 2001, e quindi tra gli interventi per i quali è sufficiente la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività, oppure siano ricompresi tra quelli la cui realizzazione è subordinata al rilascio del permesso a costruire di cui all’art. 10 del medesimo testo unico.

La censura è infondata non essendo possibile, sulla base della documentazione in atti, ritenere dimostrato il presupposto fattuale della stessa, vale a dire che l’effettiva portata dell’intervento edilizio consista, come affermato dall’appellante, in “modeste opere di ampliamento” (e non in un “ampliamento strutturale che necessita del permesso a costruire”, come ritenuto dal T.A.R. Lazio e dall’Amministrazione comunale).

In argomento giova richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo la quale l’onere della prova, in materia di caratteristiche dell’immobile in cause relative all’impugnazione di provvedimenti relativi al regime degli stessi, è di norma posto a carico del ricorrente, secondo il c.d. principio di vicinanza della prova.

In argomento va richiamata, ex multis , la sentenza di Consiglio di Stato n. 2187/2024, resa in fattispecie relativa alla prova della data di ultimazione dei lavori: il principio si estende, ricorrendo la medesima ratio , anche alla fattispecie – oggetto del presente giudizio - in cui la prova concerne le caratteristiche strutturali dell’immobile, in quanto, come ricorda la sentenza ultimo citata, l’onere di provare la “ consistenza di un immobile di cui l'Amministrazione contesti l'abusività spetta a colui che ha commesso il contestato illecito edilizio, cosicché solo la deduzione, da parte di quest'ultimo, di concreti elementi di riscontro trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all'Amministrazione ”.

Nel caso di specie la censura si limita a dedurre che “ l’intervento posto in essere dalla ricorrente non solo è relativo ad un manufatto preesistente (come è scritto nella premessa dell’atto impugnato), ma per qualità e quantità è sicuramente compatibile con la normativa relativa alla D.I.A. di cui all’art. 22 D.P.R. 380/2001 ”.

L’appellante non ha dunque fornito, e neppure soltanto indicato, reali elementi tali da dimostrare che le opere realizzate, per le loro concrete caratteristiche, non fossero soggette a permesso di costruire, limitandosi ad affermare – con argomento più valutativo che fattuale - di aver eseguito soltanto modesti interventi di ampliamento.

Ne consegue l’infondatezza del mezzo e l’inaccoglibilità della connessa richiesta istruttoria relativa all’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio, la quale non può evidentemente supplire al rilevato difetto di allegazione (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 5643/2020; sentenza n. 1320/2022).

Peraltro tale richiesta istruttoria risulta inaccoglibile anche per l’ulteriore ragione di essere finalizzata ad un accertamento relativo ad un potere amministrativo non ancora esercitato (l’appellante infatti, dopo aver dedotto che “ la ricorrente si riserva di chiedere al Comune di Ciampino di poter “sanare” il piccolo immobile presentando istanza ex art. 36 DPR 380/2001, essendo sicuramente il bene de quo conforme agli strumenti urbanistici del Comune resistente ”, ha chiesto ammettersi “ C.T.U. tecnica per accertare la conformità urbanistica ex art. 36 DPR 380/2001 del manufatto della ricorrent e”).

7. Il ricorso in appello risulta pertanto infondato, e come tale deve essere respinto.

Nulla dev’essere statuito in materia di spese del giudizio, non essendosi costituito il Comune appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA IE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

OV UL, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV UL	FA IE

IL SEGRETARIO