Pubblicato il 26/03/2026

N. 02546/2026REG.PROV.COLL.

N. 09648/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9648 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG B4D7FF54F8 da
Carlini Signal S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Principato, IM Togna, con domicilio eletto presso lo studio del secondo di essi in Roma, via Federico Cesi n. 21;

contro

Anas Gruppo Fs Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 18133/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Anas Gruppo Fs Italiane;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. IM AN e uditi per le parti l’avv. gli avvocati Francesco Saverio Cantella in delega dell'avv. Luigi Principato e dell'avv. IM Togna. Si dà atto che l'avvocato dello Stato Alessandro Jacoangeli ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante, in data 1° aprile 2025, è stata esclusa dalla gara AN per lavori di manutenzione dei tratti autostradali del GRA di ROMA e del collegamento Roma – Aeroporto di Fiumicino. Motivo dell’esclusione: n. 3 risoluzioni contrattuali relative a commesse in precedenza aggiudicate da AN stessa, per grave ritardo e grave inadempimento, nonché cancellazione dall’albo fornitori di AN disposta in data 27 marzo 2025 (e fondata proprio sulle ridette risoluzioni contrattuali). Di qui la sussistenza di un grave illecito professionale ai sensi degli artt. 95 e 98 del decreto legislativo n. 36 del 2023.

2. Il TAR Lazio, cui l’odierna società appellante si era rivolta per contestare la ridetta esclusione, rigettava il ricorso dal momento che l’atto di esclusione, oltre che rispondere sufficientemente al paradigma legale (plurimi inadempimenti contrattuali attestati da corrispondenti provvedimenti di risoluzione), risultava anche adeguatamente motivato per via del richiamo al provvedimento di revoca dall’albo fornitori AN (le cui valutazioni sarebbero state fatte proprie nel qui gravato atto di esclusione).

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di gravame per i seguenti motivi:

3.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato rilevato il chiaro difetto di motivazione e di istruttoria in capo al contestato provvedimento di esclusione dalla gara in questione;

3.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata presa in considerazione la omessa instaurazione da parte di AN, prima di provvedere alla ridetta esclusione dalla gara, del prescritto contraddittorio procedimentale.

4. Si costituiva in giudizio l’intimata società pubblica per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La stessa difesa erariale sollevata altresì eccezione di divieto di nova in relazione al secondo motivo di appello.

5. Alla pubblica udienza del 12 marzo 2026, la difesa di parte appellante rassegnava le proprie conclusioni (mentre l’avvocatura erariale aveva già chiesto il passaggio in decisione senza discussione) ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso, l’appello è infondato e deve essere rigettato per le ragioni di seguito esposte.

7. Quanto al primo motivo di appello, la motivazione del provvedimento di esclusione del 1° aprile 2025 è effettivamente sintetica ma si basa comunque su: a) tre risoluzioni pregresse; b) risoluzione per grave ritardo e grave inadempimento nella esecuzione delle prestazioni contrattuali; c) cancellazione dall’albo fornitori AN disposta il 27 marzo 2025 e fondata proprio sulle tre ridette risoluzioni contrattuali (risoluzioni dalle quali AN faceva discendere, attraverso il suddetto atto di cancellazione, una valutazione di inaffidabilità dello specifico operatore economico per quanto riguarda la sicurezza e le fluidità della circolazione stradale). Osserva in particolare il collegio che:

7.1. Il modello legale descritto dal codice dei contratti prevede che, ai fini di cui si discute (ossia esclusione dalla gara per la presenza di precedenti gravi illeciti professionali):

a) l’illecito professionale è configurabile anche in presenza di “significative o persistenti carenze nell'esecuzione di un precedente contratto di appalto … che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento” [art. 98, comma 3, lettera c)];

b) onde dimostrare la sussistenza di tali inadempimenti è sufficiente la sussistenza di una o più risoluzioni “per inadempimento” [art. 98, comma 6, lettera c)];

c) dopo avere allegato tali circostanze, occorre effettuare una valutazione sia di “gravità” della condotta pregressa (art. 98, comma 4) sia di “inaffidabilità” dell’operatore economico (art. 98, comma 7);

7.2. Tanto doverosamente premesso, nel caso di specie ricorrono tutti i presupposti e le condizioni che connotano il descritto modello legale dal momento che il gravato provvedimento di esclusione del 1° aprile 2025:

7.2.1. Quanto al requisito di cui all’art. 98, comma 3, lettera c), opera espresso riferimento a n. 3 risoluzioni contrattuali disposte da AN per grave ritardo e grave inadempimento nell’esecuzione di pregresse prestazioni contrattuali;

7.2.2. Mediante l’espresso richiamo al provvedimento di revoca dall’albo fornitori di AN del precedente 27 marzo 2025, è ben ricavabile che tali risoluzioni contrattuali si riferiscono in particolare a: lavori di manutenzione ordinaria degli impianti tecnologici effettuati su strade statali della Regione Liguria; due lotti di lavori di manutenzione riguardanti la segnaletica orizzontale su strade statali delle regioni Abruzzo e Molise [requisito art. 98, comma 6, lettera c)];

7.2.3. Quanto alle condizioni di cui all’art. 98, commi 4 e 7 (valutazione di “gravità” e di “inaffidabilità”), anche in questo caso mediante richiamo al suddetto provvedimento di cancellazione dall’albo fornitori AN si evince – sostanzialmente attraverso il meccanismo della motivazione per relationem – che tali risoluzioni contrattuali, riguardanti peraltro lavori di analoga natura (manutenzione ordinaria e tecnologica), sono avvenute di recente (2024) e sono tali da denotare uno stato di “improduttività diffusa” in capo all’odierna società appellante, sì da comportare un serio pregiudizio per la “la sicurezza dell’utenza stradale” nonché per “la regolare percorrenza delle strade di competenza di Anas”;

7.2.4. In altre parole, mediante il formale richiamo al provvedimento di cancellazione del 27 marzo 2025 le considerazioni in esso contenute sono state fatte proprie da AN anche per la valutazione di gravità e inaffidabilità da esprimere per il caso di specie: per tale via, il suddetto giudizio si è quindi ampiamente concretizzato ;

7.3. In ulteriore analisi, è irrilevante il fatto che la cancellazione dall’albo fornitori sia stata adottata soltanto in seguito alla ammissione alla gara della odierna appellante, nonché all’indomani della proposta di aggiudicazione della commessa in suo stesso favore, e ciò dal momento che il successivo provvedimento di esclusione dalla gara si è in sostanza basato, come appena affermato, proprio sulle valutazioni di gravità e inaffidabilità già ampiamente contenute nel predetto atto di cancellazione;

7.4. Per tutte le ragioni sopra indicate, il primo motivo di appello deve pertanto essere rigettato.

8. Quanto al secondo motivo di appello, esso si basa sulla mancata instaurazione del contraddittorio procedimentale, prima di procedere all’esclusione, ai sensi dell’art. 96, comma 6, del codice dei contratti. La tesi, al netto di ogni considerazione circa la sua possibile fondatezza, non può avere comunque seguito in quanto si tratta di motivo nuovo sollevato solo in questa sede di appello. Quindi la parte appellante incorre nel divieto di ius novorum . Osserva in particolare il collegio che:

8.1. Il ricorso di primo grado risulta incentrato sui seguenti motivi: a) scarna motivazione; b) assenza di “approfondimenti istruttori”; c) mancata considerazione, in concreto, delle vicende contrattuali pregresse;

8.2, Nessun cenno, invece, alla possibile violazione del contraddittorio procedimentale, propedeutico in quanto tale alla decisione di esclusione dalla gara di un qualsivoglia operatore economico, sulla base di quanto diffusamente descritto dall’art. 96, comma 6, del decreto legislativo n. 36 del 2023;

8.3. La difesa di parte appellante, con memoria in data 24 febbraio 2026, ha sostenuto che la violazione del contraddittorio procedimentale sarebbe nella sostanza “contenuta” nella censura con cui si è a suo tempo lamentato il difetto di istruttoria. La pur suggestiva tesi difensiva non tiene tuttavia conto del fatto che:

8.3.1. L’istruttoria viene sicuramente condotta attraverso l’apporto procedimentale del privato ma anche, e soprattutto (si deve almeno presumere), mediante le cognizioni tecniche ed amministrative proprie di ogni apparato della PA;

8.3.2. In questa specifica direzione, trattasi di due aspetti (istruttoria propria della PA e apporto procedimentale del privato) senz’altro complementari ma comunque distinti in termini logici e temporali;

8.3.3. A conferma di quanto appena affermato, il codice prevede due diverse norme rispettivamente dedicate al contraddittorio procedimentale propedeutico all’esclusione (art. 96, comma 6) ed alla istruttoria e valutazione dei gravi illeciti professionali che possono dare luogo a decisioni per l’appunto di esclusione (art. 98, commi 4 e 7);

8.3.4. Ne consegue che, ove si intenda far valere la carenza non solo della “istruttoria autonoma” della PA ma anche del contraddittorio procedimentale (in funzione pertanto di “istruttoria partecipata”) il ricorrente deve chiaramente indicare e distinguere, nei propri atti difensivi, la violazione di entrambe le fasi e quindi, altresì, delle due diverse corrispondenti disposizioni di legge (art. 96, comma 6, e art. 98, commi 4 e 7);

8.3.5. Una simile specificazione è del tutto mancata nel caso di specie, ove peraltro la difesa di parte ricorrente si è chiaramente limitata ad invocare la carenza di non meglio dettagliati “approfondimenti istruttori” (cfr. pag. 4 del ricorso di primo grado), e ciò anche in violazione del principio di specificità dei motivi di cui all’art. 40 c.p.a. Il tutto senza mai indicare la eventuale assenza di apporti procedimentali che avrebbero potuto casualmente determinare una decisione di segno differente;

8.3.6. Nel presente grado di appello si è poi registrata una marcata virata della strategia defensionale laddove ci si è riferiti non solo e non tanto alla mancanza di approfondimenti istruttori ma, piuttosto, alla radicale assenza di contraddittorio procedimentale. E ciò senza considerare, tuttavia, che si tratta di due momenti procedimentali (come già detto: istruttoria “autonoma” e istruttoria “partecipata”) che appartengono a due beni giuridici complementari ma pur sempre distinti;

8.3.6. In questa direzione, si condividono pertanto le considerazioni della avvocatura erariale secondo cui: “non vi è traccia, all’interno del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, di alcuna doglianza relativa al mancato avvio del contraddittorio procedimentale da parte della stazione appaltante (ex art. 96 D.lgs. 36/2023), né di una presunta violazione degli artt. 10 e 10bis della L. 241/1990”. Ed ancora: “Tale censura … è stata introdotta per la prima volta nell’odierno giudizio di appello ed è dunque inammissibile ai sensi di quanto previsto dall’art. 104 C.P.A., travalicando l’ambito del thema decidendum definito in prime cure” (pag. 4 memoria in data 9 gennaio 2026);

8.4. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il secondo motivo di appello deve pertanto essere dichiarato inammissibile.

9. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato.

10. Con compensazione in ogni caso delle spese di lite attesa la peculiarità delle esaminate questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

FA NI, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

IM AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IM AN	FA NI

IL SEGRETARIO