Pubblicato il 30/12/2025

N. 10471/2025REG.PROV.COLL.

N. 06473/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6473 del 2025, proposto da TO LA, GE LL, AT LL, AT OL, rappresentati e difesi dall'avvocato Clemente Manzo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Presidenza Consiglio dei Ministri - Unita' Tecnico Amministrativa, non costituito in giudizio;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 876/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. DO PI e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda l’occupazione d’urgenza e la sostanziale acquisizione dei terreni del ricorrente in primo grado, il Sig. LL HE, deceduto il 27 gennaio 2022.

In particolare, il ricorrente era proprietario di alcuni appezzamenti di terreno siti nel Comune di Santa Maria Capua Vetere, censiti al catasto terreni al foglio 9, p.lla 145, di are 64,32; al foglio 13, p.lla 13 di are 88,60 (frazionata nella particella 13 di are 71,74 e nella particella 214 di are 1,59); al foglio 13 p.lla 12 di are 30,34.

Con ordinanza n 19/2000, il Presidente della Regione Campania, in qualità di Commissario del Governo per l’emergenza rifiuti per la Regione Campania, disponeva l’occupazione per cinque anni dei terreni sopra indicati, per la realizzazione di impianti di produzione di Combustibile derivato dai rifiuti (CDR).

In data 10 aprile 2000, la Fisia Impianti S.p.A., in nome e per conto del Commissario di Governo, procedeva all’occupazione delle predette aree.

2.Scaduta la fase di occupazione legittima, e stante la mancata emanazione del decreto di esproprio, il Sig. LL HE conveniva l’Autorità Commissariale dinanzi al Tribunale ordinario per conseguire il risarcimento del danno derivante dall’occupazione e dalla irreversibile trasformazione dei fondi, unitamente all’indennità di occupazione per il periodo legittimato.

Con sentenza n. 1003/2007, il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere declinava la competenza territoriale in favore del Tribunale di Napoli, il quale, a sua volta, con sentenza n. 11382/2010, dichiarava il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in favore del Giudice amministrativo, stante che il comportamento asseritamente illecito - ovvero la protrazione dell’occupazione senza decreto di esproprio - risultava indirettamente ricollegabile all’esercizio di poteri pubblici espropriativi.

Con il ricorso in primo grado, il Sig. LL HE riassumeva il giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, instando per la condanna al risarcimento del danno da occupazione e irreversibile trasformazione, oltre accessori, nonché per il pagamento dell’indennità di occupazione legittima per il quinquennio 10 aprile 2000 -10 aprile 2005.

Con ordinanza collegale n. 3949/2014, il TAR Campania conferiva consulenza tecnica d’ufficio al fine di compiere gli accertamenti tecnici necessari alla risoluzione della controversia dedotta in giudizio; la relazione peritale veniva depositata il 10 dicembre 2014.

Con sentenza n. 1886/2015, il TAR Campania ha accolto il ricorso nei termini che seguono:

- ha ordinato al Presidente della Regione Campania, in qualità di Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, di provvedere alla restituzione dei fondi illegittimamente detenuti, previa necessaria riduzione in pristino e salva la facoltà di adottare gli ulteriori provvedimenti previsti dall’art. 42- bis T.U.327/2001;

- ha comunque condannato l’Amministrazione resistente al risarcimento del danno da occupazione illegittima, determinata nella misura pari al 5% annuo del valore venale dei beni illegittimamente detenuti.

Pertanto, sulla base della CTU depositata, il Giudice di primo grado ha liquidato il danno patrimoniale in € 1.161.650,85 e il danno non patrimoniale in € 223.330,17, nella misura pari al 5% annuo del valore venale dei beni illegittimamente detenuti. Tale danno doveva essere liquidato a decorrere dalla data di cessazione dell’efficacia del decreto di occupazione d’urgenza, fissata al 10 aprile 2005, fino al momento della restituzione del bene o dell’adozione del provvedimento di acquisizione sanante di cui sopra.

- ha dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine alla domanda volta ad ottenere la condanna al pagamento dell’indennità di occupazione legittima, stante la cognizione del Giudice ordinario.

3.Avverso la sentenza del TAR Campania, proponeva appello la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità Tecnico Amministrativa (UTA), quale soggetto subentrato ex lege al Commissario.

Con sentenza n. 876 del 2 febbraio 2018 il Consiglio di Stato ha accolto l’appello con le seguenti motivazioni:

-ha respinto le eccezioni pregiudiziali sollevate dall’appellato circa la tardività dell’appello, riconoscendo quindi la scusabilità dell’errore temporale legato alla modifica della sospensione feriale. Ha altresì respinto l’eccezione circa il difetto di legittimazione attiva dell’UTA, riconoscendo, invece, la successione nei rapporti attivi e passivi già intestati alla gestione commissariale.

-nel merito ha respinto il primo motivo di censura relativo all’asserito vizio di ultrapetizione e l’ineseguibilità dell’ordine di restituzione; al riguardo è stato statuito che la tutela ripristinatoria reale costituisce un prius necessario rispetto alla tutela risarcitoria, salvo l’esercizio dei poteri di cui all’art. 42- bis , d.P.R.327/2001;

- l’ordine di restituzione “ deve essere inteso e interpretato alla luce dell’effettiva disponibilità del suolo e dell’opera pubblica sul medesimo insistente, e quindi come onere di attivazione presso la Provincia di Caserta e/o l’Ambito territoriale ottimale che utilizza l’impianto di trattamento dei rifiuti al fine di sollecitarne alternativamente la restituzione o l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante, salva ogni responsabilità di quest’ultima nel rapporto “interno” con la Presidenza del Consiglio dei Ministri qualora, in mancanza di acquisizione sanante, debba provvedersi nondimeno al pagamento della somma liquidata a quel punto a mero titolo risarcitorio e con ulteriori negative conseguenze risarcitorie per la protrazione ulteriore dell’occupazione illegittima .”(sub 4.2.2)

-“ dovendosi determinare la somma da corrispondere a titolo risarcitorio, o a titolo d’indennità in caso di acquisizione sanante, nel prodotto tra il valore di €69,15 mq. e l’estensione effettiva del suolo riferibile al LL, pari a mq.9.625; e così a € 665.569,75 per il danno patrimoniale; € 133.113,75 per il danno non patrimoniale, computato al 20% del danno patrimoniale, secondo la non contestata misura percentuale individuata dal primo giudice; con la conseguente riduzione del danno da occupazione illegittima, da computarsi in base al valore e con il criterio indicati dal C.T.U. (5% annuo del suddetto valore venale) rapportati ai giorni di occupazione a decorrere dal 3 febbraio 2007 e sino al momento della restituzione o dell’acquisizione sanante (sub 5).

3.1 Relativamente al secondo motivo di appello, il Consiglio di Stato lo ha ritenuto fondato. Infatti, il Giudice di seconde cure ha ritenuto di accogliere le doglianze relative alla quantificazione, riformando parzialmente la sentenza impugnata.

In particolare, ha accertato che:

- l’estensione effettiva del suolo di proprietà del Sig. LL, dante causa degli attuali ricorrenti , è di mq. 9.625, in quanto l’altra porzione, pari a mq. 7.174, risultava intestata al Consorzio CE 2.

- in virtù della proroga disposta con ordinanza commissariale n. 21/2005, il periodo di occupazione legittima si sarebbe dovuto estendere fino al 2 febbraio 2007, con l’effetto di quantificare il danno a partire dalla data del 3 febbraio 2007, e non dal 10 aprile 2004.

È stato inoltre confermato il valore unitario di € 69,15 al mq, come correttamente stabilito dalla relazione peritale del consulente tecnico d’ufficio.

Pertanto, sulla base dei parametri rivisti, la sentenza ottemperanda statuiva che la somma dovuta (a titolo risarcitorio o d’indennità in caso di acquisizione sanante) dovesse essere determinata come segue:

- € 665.569,75 a titolo di danno patrimoniale;

- € 133.113,75 a titolo di danno non patrimoniale, computato al 20% del danno patrimoniale;

- il danno da occupazione illegittima, da computarsi applicando il criterio del 5% annuo del suddetto valore venale, rapportato, ai giorni di occupazione a partire dalla data del 3 febbraio 2007 e fino alla restituzione del bene o all’acquisizione sanante.

4. I ricorrenti eredi di LL HE, i Sig.ri LA TO, LL GE, LL AT e IC AT hanno proposto ricorso per l’ottemperanza, lamentando la mancata esecuzione della sentenza di questo Consiglio, sez. IV, n. 867/2018.

In particolare, i ricorrenti evidenziano che, nonostante la suddetta statuizione fosse stata notificata in data 23 aprile 2024, la stessa è rimasta inadempiuta dalla soccombente ammnistrazione.

Inoltre, non risultando depositato alcun ricorso per revocazione, ed essendo stato il ricorso per Cassazione dichiarato inammissibile con la sentenza n. 8842/2020, sulla sentenza n. 867/2018 si è formato il giudicato.

Pertanto, con il ricorso in esame, i ricorrenti intendono censurare la perdurante inerzia e l’inadempimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, unica Amministrazione nel giudizio di cui alla sentenza ottemperanda.

Sul quantum debeatur , e sulla base delle coordinate fissante dalla sentenza n. 876/2018, gli eredi - del Sig. LL hanno prodotto un elaborato peritale asseverato, datato 31 luglio 2025, sulla scorta del quale, gli stessi chiedono la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme ivi quantificate.

5. Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti che di seguito si stabiliscono.

Preliminarmente va ribadito un insegnamento risalente nel tempo e costante in giurisprudenza in base al quale, una volta passata in giudicato la sentenza, al giudice dell’ottemperanza non è consentito rivedere la portata del decisum e conseguentemente deve darsi piena attuazione al giudicato senza introdurre modifiche di sorta.

Nel caso in questione, come evidenzia l’amministrazione intimata:

- la procedura per l’attuazione dell’intervento fu curata dalla Fisai Italimpianti S.p.A., aggiudicataria del servizio di smaltimento, in nome e per conto del Commissario Straordinario di Governo;

- la procedura espropriativa dei fondi su cui esso sorge non veniva completata nel termine quinquennale, successivamente prorogato di altri due anni con ordinanza n. 21 del 31 gennaio 2005;

- la proprietà degli impianti di produzione CDR (oggi STIR Stabilimento di tritovagliatura e imballaggio dei rifiuti), compreso quello di Santa Maria Capua Vetere, è stata trasferita alle competenti Province giusta l’articolo 6- bis del D.L. n. 90/2008 (convertito con Legge n. 123/2008); - con verbale del 29 dicembre 2009, l’impianto è stato trasferito alla Provincia di Caserta.

Nell’atipicità della fattispecie emerge che è certo il diritto degli odierni ricorrenti a ottenere l’esecuzione della sentenza passata in giudicato.

A tal riguardo l’amministrazione intimata rileva che:

-già con nota prot. n. 2196 del 22 ottobre 2018, ha invitato la Provincia di Caserta all’adozione dei provvedimenti opportuni ai fini della definizione della vicenda espropriativa dei fondi;

- con successiva nota prot. n. 915 dell’11 marzo 2025, non avendo avuto riscontro della precedente richiesta, l’Amministrazione ha rinnovato la diffida alla Provincia di Caserta, ripetendo l’avvertenza - già espressa nella precedente diffida - che ogni conseguenza pregiudizievole derivante dal ritardo nella regolarizzazione della fattispecie avrebbe dovuto considerarsi a carico della Provincia medesima;

- in riscontro a tale ultima comunicazione, in data 28 aprile 2025, la Provincia di Caserta ha chiesto “ la trasmissione della documentazione e degli atti relativi al contenzioso, al fine di consentire alla scrivente Amministrazione l’espletamento delle opportune valutazioni e delle conseguenti azioni da approntare ”; documentazione tempestivamente trasmessa il successivo 30 aprile 2025;

- con ulteriore nota n. 4681 del 24 ottobre 2025 la Presidenza del Consiglio ha ancora una volta sollecitato la Provincia di Caserta.

Da quanto sin qui descritto emerge, per un verso, che l’amministrazione intimata ha svolto ogni utile iniziativa nei confronti della Provincia di Caserta che non ha ancora fatto quanto necessario per dare esecuzione alla sentenza. Per altro verso, va osservato che nel giudizio da cui origina la sentenza ottemperanda, l’unica parte presente era il “Presidente della Regione Campania, in qualità di Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti della Regione Campania” e dunque la Presidenza del Consiglio, pur essendo comunque la Provincia ormai titolare del bene.

Emerge dunque che, in ragione del principio di diritto richiamato all’inizio di questo paragrafo, l’unico soggetto responsabile dell’esecuzione della sentenza ottemperanda, in ragione del combinato disposto della sentenza del Tar n. 1886/2015 e della sentenza di questo Consiglio di Stato, è la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è quest’ultima che deve curarne l’esecuzione esattamente nei termini stabiliti dalla sentenza ottemperanza in particolare al paragrafo 4.2.2. Come detto, in questa sede di giudizio di ottemperanza non può essere modificata la portata oggettiva e soggettiva della sentenza passata in giudicato né con riferimento ai soggetti coinvolti né tantomeno ai fatti accertati.

In conclusione, a fronte del necessario soddisfacimento del diritto del privato a vedere ottemperata la sentenza passata in giudicato, deve disporsi che l’Amministrazione, l’ Unità Tecnico Amministrativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri, provveda entro 120 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione se anteriore della presente decisione, a darvi esecuzione, ferme restando le ragioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri nei confronti della Provincia di Caserta, per il ritardo come riconosciuto nella sentenza ottemperanda e ben evidenziato nelle molteplici diffide tempestivamente operate dalla richiamata Unità tecnica, come stabilito, ancora una volta, nella sentenza ottemperanda (si veda in particolare il paragrafo 4.2.2.).

In considerazione della complessità della fattispecie sussistono idonei motivi per la compensazione delle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), dispone che la Presidenza del Consiglio dei Ministri dia esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 876/2018.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE ER, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

DO PI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO PI	CE ER

IL SEGRETARIO