Pubblicato il 27/04/2026

N. 03253/2026REG.PROV.COLL.

N. 03382/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3382 del 2025, proposto da
ES – Ente di Supporto Tecnico – Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 934653088C, rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano Viciconte, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, viale Mazzini 60;

contro

HE Systems International S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Michielin, Helga Garuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, non costituita in giudizio;

nei confronti

Roche Diabetes Care Italy S.p.A., Ascensia Diabetes Care Italy S.p.A., Lifescan Italy S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 507/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di HE Systems International S.p.A.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale proposto da A. IN NO S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. LO RP e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Il presente contenzioso concerne il Lotto n. 1 della gara europea per la conclusione di un accordo quadro per la fornitura di sistemi di automonitoraggio della glicemia a distribuzione territoriale per i pazienti diabetici della Regione Toscana e della Regione Marche, aggiudicato da ES - Ente di Supporto Tecnico – Amministrativo Regionale, ai seguenti operatori economici, classificati nell’ordine seguente: A.IN NO s.r.l. (1° classificato), Roche Diabetes Care Italy s.p.a. (2° classificato), HE Systems International s.p.a. (3° classificato), Ascensia Diabetes Care Italy s.r.l., Lifescan Italy s.r.l. (4° classificato).

2. Il Disciplinare di gara prevedeva, per i Lotti nn. 1 e 2, il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, riservando la stipulazione dell’accordo quadro ai primi 5 concorrenti in graduatoria.

In particolare, l’art. 23 del Disciplinare di gara, concernente la fase esecutiva dell’accordo, prevedeva una linea di approvvigionamento dei glucometri oggetto di fornitura differenziata in relazione alla tipologia dei pazienti, disponendo che “ per i nuovi pazienti riconducibili alla tipologia di monitoraggio prevista nel lotto 1 verrà scelto il fornitore primo in graduatoria, salvo diversa indicazione dei Centri di Diabetologia della Regione ”, mentre “ i pazienti attualmente utilizzatori di glucometri di ditte che risulteranno aggiudicatarie nella nuova gara potranno, sempre a giudizio del medico curante, continuare ad utilizzare lo stesso apparecchio se ancora perfettamente funzionante e corrispondente al ref/ codice aggiudicato in gara ”, con l’ulteriore precisazione che “ nel corso della fornitura i pazienti dovranno essere accompagnati all’utilizzo dei nuovi sistemi aggiudicati con la presente gara, in modo da sostituire gradualmente i vecchi prodotti (ESTAR si impegnerà a garantire gli attuali sistemi in uso per il periodo necessario all’entrata a regime della nuova gara). In ogni caso, entro massimo 1 anno dall’inizio della nuova fornitura, i glucometri verranno sostituiti con quelli a minor costo fra quelli aggiudicati nel rispettivo lotto ”.

3. A seguito dell’avvio del servizio di fornitura, la società HE (3° classificata) ha rilevato un andamento anomalo degli ordini ricevuti dalle Amministrazioni aderenti, risultati notevolmente inferiori rispetto alle attese desumibili dai criteri di scelta stabiliti negli atti di gara, con particolare riguardo alle previsioni relative alla sostituzione dei vecchi dispositivi.

La società ha pertanto segnalato, in due occasioni, la riscontrata anomalia ad ES, la quale ha riscontrato la seconda segnalazione rilevando, con la nota prot. 3816/AF/QZ del 24 gennaio 2025, che la lex specialis di gara non prevedeva alcuna preferenza a favore del dispositivo offerto al minor costo nella sostituzione dei vecchi sistemi, ma solo una preferenza a vantaggio del fornitore primo in graduatoria in qualità di migliore offerente.

4. HE ha impugnato tale determinazione dinanzi al T.a.r. per la Toscana, assumendola violativa delle condizioni e delle modalità di scelta dei contraenti previste dalla lex specialis di gara, chiedendone l’annullamento.

5. Con la sentenza in questa sede impugnata, il T.a.r., superata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da ES, ha accolto il ricorso, rilevando come l’art. 23 del Disciplinare di gara avesse previsto chiaramente che la sostituzione dei misuratori in favore dei pazienti già utilizzatori di glucometri dovesse avvenire fornendo, salva diversa prescrizione medica, gli apparecchi meno costosi e non necessariamente quelli offerti dall’impresa classificatasi per prima (A.IN). Conseguentemente, il T.a.r. ha scartato la tesi sostenuta in giudizio da ES – tendente ad estendere il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa anche alla fase esecutiva dell’accordo quadro – ritenendo che la stazione appaltante avesse confuso i criteri di selezione delle imprese aggiudicatarie dell’accordo quadro con la scelta motivata dei prodotti da acquisire per mezzo delle successive convenzioni attuative.

6. ES ha impugnato la decisione deducendo che la tesi propugnata dal T.a.r. avrebbe snaturato il criterio di scelta del contraente prescelto dall’Amministrazione, la quale aveva adoperato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa a vantaggio dei pazienti già utilizzatori dei glucometri, al fine di fornire loro un prodotto qualitativamente superiore, e non il prodotto a più basso costo.

6.1. A fondamento delle proprie censure, l’appellante ha evocato i criteri esegetici individuati dagli articoli 1362 e 1363 Codice Civile per i contratti, i quali avrebbero dovuto indurre il primo giudice a superare il dato meramente letterale dell’art. 23 del Disciplinare di gara, per addivenire ad una interpretazione sistematica della disposizione, coerente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e, dunque, tendente a privilegiare la migliore offerta in termini di qualità-prezzo, ovverosia quella con il punteggio più alto in graduatoria (A.IN).

7. Si è costituita HE, chiedendo la reiezione del gravame.

8. Ha proposto appello incidentale A. IN, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’inammissibilità ( rectius irricevibilità) del ricorso introduttivo del giudizio per tardività, richiamandosi nel merito ai motivi di appello principale.

9. HE ha preso posizione sull’impugnazione incidentale, eccependone l’inammissibilità per carenza di interesse e facendo rilevare che A.IN era risultata prima classificata per il Lotto n. 1 della procedura e, pertanto, doveva ritenersi sostanzialmente estranea alle procedure di scelta dei fornitori per le sostituzioni dei glucometri in favore dei pazienti già utilizzatori di vecchi dispositivi.

Inoltre, HE ha preso posizione sugli ulteriori motivi di appello incidentale, ritenendoli inammissibili e comunque infondati.

10. Con ordinanza n. 1666/2025 il Collegio ha respinto l’istanza di misure cautelari formulata dall’appellante.

11. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Principiando dalle eccezioni preliminari, A.IN ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’inammissibilità ( rectius irricevibilità) del ricorso introduttivo del giudizio per tardività.

13. Entrambe le eccezioni sono infondate.

13.1 Quanto all’eccezione di difetto di giurisdizione, deve osservarsi che HE ha adito il T.a.r. per la Toscana per far valere la propria pretesa in merito all’assegnazione delle forniture conformemente a quanto previsto dalla lex specialis di gara. Tale pretesa non è riconducibile ad una posizione di diritto soggettivo e non è diretta a contestare un inadempimento contrattuale da parte di ES.

Al riguardo è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Plesso, secondo cui dall’accoro quadro non sorge in capo all'aggiudicatario un diritto a eseguire le prestazioni nella loro integralità, ma solo ad eseguire quelle prestazioni che l'Amministrazione deciderà di affidargli secondo le proprie esigenze (non avendo dunque alcuna certezza di quali e quante saranno), ciò che, riferito all'ipotesi di accordo quadro con più operatori economici, non può che voler dire che non vi è un diritto di ciascun aggiudicatario ad essere individuato a preferenza degli altri; pertanto, la “decisione motivata” di individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell'accordo quadro, è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cons. St., sez. III, 15 dicembre 2022, n. 10989).

Tanto è confermato anche dalla giurisprudenza del giudice ordinario, il quale ha statuito che la controversia relativa all'aggiudicazione di un appalto (nel caso di specie di pubblico servizio) rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche qualora l'affidamento del servizio non consegua ad una procedura di evidenza pubblica, ma sia atto esecutivo di un accordo quadro, poiché l'aggiudicatario - scelto con la procedura di evidenza pubblica che ha portato alla stipulazione del suddetto accordo - ottiene gli appalti in virtù di affidamenti diretti la cui illegittimità, per contrarietà alle norme dell'accordo quadro su cui sono basati, può essere fatta valere, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a. (che ha replicato l'art. 244 del d.lgs. n. 163 del 2006), esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Cass. civ., SS.UU., 30 novembre 2022, n. 35335).

13.2. Venendo all’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio formulata da A. IN, prima di procedere al suo esame è necessario affrontare la questione concernente l’ammissibilità dell’appello incidentale per carenza di interesse, sollevata da HE.

13.3. Ritiene il Collegio che A.IN abbia interesse ad impugnare la sentenza, nutrendo un interesse diretto, concreto e attuale ad ottenere la quota di forniture destinate alle sostituzioni, nonostante la sua qualità di primo classificato. L’interesse di A. IN non si esaurisce infatti nella sola conservazione della quota di mercato relativa ai nuovi pazienti, ma si estende alla fornitura dei dispositivi sostitutivi destinati ai “vecchi” pazienti, sebbene questi ultimi, come si approfondirà appresso, devono avvenire sulla base del criterio del "minor costo" anziché della "migliore offerta".

13.4. Tanto premesso, deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio, formulata da A. IN, non potendosi ritenere che MI fosse già a conoscenza dei vizi rilevati con il ricorso introduttivo alla data della segnalazione del 15 novembre 2024.

Ed infatti, HE, già con una prima nota del 15 settembre 2023, aveva segnalato l’anomalo andamento degli ordini, rilevando presunte incongruenze nell’emissione degli ordinativi di fornitura rispetto alle stime attese. A quella nota ha dato riscontro ES in data 22 settembre 2023, evidenziando il carattere prematuro dell’incongruenza rilevata, stante la fase iniziale di implementazione della fornitura, impegnandosi ad attuare l’accordo quadro nei tempi e nei modi previsti. Successivamente, HE, con la nota del 15 novembre 2024, a seguito della perdurante situazione di anomalia, ha reiterato la segnalazione, ottenendo un riscontro idoneo fornire un’effettiva conoscenza della lesione subita, e delle relative cause, solo con la nota ES del 24 gennaio 2025, tempestivamente impugnata dinanzi al T.a.r.

14. Esaurito l’esame delle eccezioni preliminari, può ora passarsi all’esame del merito dell’appello di ES, che risulta infondato per le seguenti ragioni.

15. L’art. 23 del Disciplinare di gara e l’art. 2.1 del Capitolato Normativo prevedono che la scelta del fornitore tra gli aggiudicatari dell’accordo, sia effettuata secondo la valutazione di idoneità terapeutica da parte dei medici, utilizzando i seguenti criteri:

- “ per i nuovi pazienti riconducibili alla tipologia di monitoraggio prevista nel lotto 1 verrà scelto il fornitore primo in graduatoria, salvo diversa indicazione dei Centri di Diabetologia della Regione”;

- “i pazienti attualmente utilizzatori di glucometri di ditte che risulteranno aggiudicatarie nella nuova gara potranno, sempre a giudizio del medico curante, continuare ad utilizzare lo stesso apparecchio se ancora perfettamente funzionante e corrispondente al ref/ codice aggiudicato in gara”;

- “nel corso della fornitura i pazienti dovranno essere accompagnati all’utilizzo dei nuovi sistemi aggiudicati con la presente gara, in modo da sostituire gradualmente i vecchi prodotti (ESTAR si impegnerà a garantire gli attuali sistemi in uso per il periodo necessario all’entrata a regime della nuova gara). In ogni caso, entro massimo 1 anno dall’inizio della nuova fornitura, i glucometri verranno sostituiti con quelli a minor costo fra quelli aggiudicati nel rispettivo lotto ”.

16. Discende da tali previsioni della lex specialis che, mentre per i nuovi pazienti, nella scelta dei sistemi per l’automonitoraggio della glicemia, è prevista la preferenza a favore del fornitore primo in graduatoria, ossia il concorrente che ha ottenuto in gara il miglior punteggio complessivo (A. IN), invece, per i pazienti che sono già utilizzatori dei sistemi in questione, è prevista la possibilità di continuare a utilizzare lo stesso dispositivo in uso, se ancora idoneo e se fornito da un operatore aggiudicatario dell’Accordo Quadro, oppure, in mancanza di tali condizioni, è prevista la sostituzione dei vecchi dispositivi “ con quelli a minor costo fra quelli aggiudicati ”, ovverosia nel caso di specie quelli forniti da HE.

17. Il tenore letterale della legge di gara è dunque chiaro nel prevedere che, per quanto riguarda le sostituzioni dei vecchi dispositivi già in uso ai pazienti diabetici, la scelta del fornitore debba avvenire sulla base del prezzo offerto, ovverosia “ a minor costo fra quelli aggiudicati nel rispettivo lotto ”.

18. Non risulta pertanto fondata la tesi sostenuta da ES, secondo cui la previsione della lex specialis di gara dovrebbe essere interpretata secondo il criterio sistematico, in modo coerente con il metodo stabilito per la scelta del contraente (offerta economicamente più vantaggiosa), che porterebbe a sostituire la chiara previsione del disciplinare (“ a minor costo fra quelli aggiudicati nel rispettivo lotto ”) con il diverso criterio della migliore offerta in termini di qualità prezzo, per tale intendendosi quella presentata dal primo classificato, a prescindere dal prezzo.

19. Se, da un lato, è vero che nelle procedure di gara, ai fini dell'interpretazione delle clausole della lex specialis , la giurisprudenza ha ritenuto talvolta applicabili le norme in materia di contratti - richiamando il criterio letterale e quello sistematico ex artt. 1362 e 1363 cod. civ. - tale indicazione deve essere correttamente intesa, non potendo in nessun caso le clausole della lex specialis essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, dovendo piuttosto essere interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione e, soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, preferendo il significato più favorevole al concorrente (Cons. St., sez. IV, 15 aprile 2025, n. 3253; sez. V,15 febbraio 2023, n. 1589; id. 29 novembre 2022, n. 10491; id. 4 ottobre 2022, n. 8481).

20. Non è pertanto predicabile l’interpretazione della lex specialis sostenuta dall’appellante, tesa a sovvertire il criterio del “minor costo” previsto dal Disciplinare con quello del miglior rapporto qualità-prezzo, valorizzando altre clausole del bando e del capitolato che obliterano il chiaro dato letterale e che, a tutto voler concedere, avrebbero potuto essere prese in considerazione soltanto nel caso in cui vi fosse un'aporia tra i vari documenti costituenti la lex specialis , tale da impedire l'interpretazione in termini strettamente letterali (cfr. Cons. St., sez. sez. V. 28 maggio 2025, n. 4635). L'interpretazione delle clausole del bando, pertanto, deve svolgersi per quanto possibile sul piano letterale, al fine di assicurare la massima trasparenza delle regole di gara ed evitare che l'attività ermeneutica assuma funzione integrativa.

21. Nessuna aporia può invece rinvenirsi nel caso dell’art. 23 del Disciplinare, poiché, com’è stato osservato dal primo giudice, la clausola è chiara nel disporre che la sostituzione dei misuratori dovrà avvenire fornendo, salva diversa prescrizione medica, ai pazienti gli apparecchi meno costosi che non sono necessariamente quelli offerti dall’impresa classificatasi per prima.

22. E del resto, l’applicazione delle regole sull’interpretazione del contratto (art. 1362 e ss. c.c.) al bando di gara ed agli altri documenti della lex specialis , talvolta ammessa dalla giurisprudenza del giudice amministrativo nei limiti sopra richiamati, non può essere intesa, come preteso dall’appellante, traponendo, sic et simpliciter , la disciplina civilistica nell’ambito di un rapporto non paritetico e, soprattutto, in relazione ai documenti che compongono la lex specialis , i quali non hanno natura contrattuale. A tal riguardo, è utile rilevare che il bando di gara e gli altri documenti di gara hanno natura giuridica di atti amministrativi generali e contengono clausole generali ed astratte, rivolte a soggetti non ancora determinati, ma determinabili solo a posteriori.

Da tale angolo prospettico, emergono chiaramente le differenze rispetto alle clausole di un contratto di diritto privato, a cui si applicano, naturalmente, le norme sull’interpretazione dei contratti, recate dagli articoli 1362 -1371 del codice civile. Queste ultime tendono, come noto, alla ricerca della volontà effettiva dei contraenti, che è riconducibile a soggetti determinati ed espressa in un determinato testo. Ed è per questo motivo che, nell’ambito nelle norme sull’interpretazione del contratto, assumono rilievo preliminare le norme sull’interpretazione soggettiva (art. 1362 – 1365), tese a chiarire la comune intenzione delle parti, con conseguente invito del legislatore nei confronti dell’interprete a non limitarsi al senso letterale delle parole. Solo nel caso in cui l’indagine sulla comune volontà delle parti non abbia portato ad alcun risultato utile, il codice civile consente di utilizzare le norme di interpretazione oggettiva (art. 1367 – 1370) e, tra di esse, innanzitutto l’interpretazione secondo buona fede.

Al contrario, in relazione ai documenti che compongono la lex specialis di gara, non è predicabile l’applicazione diretta delle regole sull’interpretazione soggettiva, non sussistendo accordo alcuno su clausole redatte unilateralmente dalla stazione appaltante in un regolamento che assume, una volta reso noto, anche la natura di invito ad offrire, pur rimanendo saldamente un atto amministrativo generale.

Ne consegue che, nell’interpretazione del bando, il criterio letterale assume un valore assolutamente preminente, risultando maggiormente calzante, sotto questo angolo prospettivo, l’accostamento ai criteri dettati dal medesimo codice civile in relazione all’interpretazione della legge in generale (art. 12 cd. “preleggi”), con costante ricerca del senso “ fatto palese dal significato proprio delle parole ”, piuttosto che quelli relativi all’interpretazione del contratto.

Ed è in questo senso che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha già ripetutamente avuto modo di osservare che le regole contenute nel bando di gara - ma stesso discorso vale per gli avvisi con cui è indetta una procedura per l'erogazione di contributi pubblici per l'identica natura giuridica - vincolano rigidamente l'operato dell'amministrazione procedente, la quale è obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità per preservare i principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti che sarebbero pregiudicati ove si consentisse di modificare le regole (o anche disapplicarle) a seconda delle varie condizioni dei partecipanti; per questa ragione il bando deve essere interpretato in termini strettamente letterali ( ex plurimis , Cons. St., sez. V, 6 maggio 2022, n. 3561)

23. Tanto chiarito, deve anche essere rilevato che, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, il criterio del “minor costo” per la scelta dei dispositivi da destinare alle sostituzioni, previsto dall’art. 23 del Disciplinare, non contrasta affatto con il criterio di aggiudicazione dell’accordo quadro (offerta economicamente più vantaggiosa), non solo perché la scelta del dispositivo deve essere sempre supportata dalla valutazione di idoneità e appropriatezza clinica da parte del medico, ma anche perché la lex specialis mira a garantire la continuità terapeutica, consentendo ai pazienti già utilizzatori dei dispositivi di continuare a servirsi dello stesso sistema, qualora il fornitore risulti aggiudicatario della nuova gara, mentre solo in ultima analisi è prevista la sostituzione dei vecchi dispositivi con il criterio del “minor costo”, ma pur sempre nell’ambito di un lotto aggiudicato seguendo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

24. In definitiva, l’appello principale e quello incidentale devono essere respinti.

25. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello principale e su quello incidentale, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna l’appellante principale e l’appellante incidentale, in solido, al pagamento delle spese del presente grado di giudizio e le liquida nella somma complessiva di € 8.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

LO RP, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
LO RP	Michele Corradino

IL SEGRETARIO