Pubblicato il 18/07/2025

N. 06384/2025REG.PROV.COLL.

N. 01022/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1022 del 2024, proposto da EA- Agenzia per le erogazioni in agricoltura, Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

le seguenti aziende agricole: MA PE, La IC società agricola cooperativa, OL società agricola cooperativa, OL NO e EN soc. sempl., soc. agricola Filippo s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio;
IN OL, NI NT, AO, DA e UG ST soc. sempl., NI RE, LI RI, OS OL, NI RL, RA UG, AM e AB soc. sempl., RD UR, GA SI, VI LE, TO CC, LL NT, DI AR, TA LU, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Maddalena Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Maddalena Aldegheri sito in Verona, via Albere n. 80;
SO Agricola AS SI e OR DA soc. sempl. già Soc. Agr. AS SI ed NO soc. sempl., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato OL Botasso, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Placidi, sito in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio (Sezione quinta) n. 2173 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle società appellate;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. PE La Greca;

Uditi per le parti gli avv.ti Massimo Di Benedetto, Maddalena Aldegheri e OL Botasso;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Oggetto della domanda di annullamento proposta con il ricorso di primo grado era la comunicazione EA prot.n. AGEA.AGA.2015.44595 del 27 luglio 2015 denominata « Regime quote latte - Esito dei calcoli di fine periodo per le consegne 2014/2015 » inviata alla acquirente del latte « OL SO Agricola RA », congiuntamente alle contestuali comunicazioni del prelievo imputato, queste ultime inviate a ciascuno dei ricorrenti produttori di latte, tutti ricorrenti in prime cure.

1.2.- Avverso detti atti i ricorrenti facevano valere plurimi vizi di legittimità.

1.3.- EA e il Ministero delle politiche alimentarie forestali si costituivano in giudizio e si opponevano all’accoglimento del ricorso.

1.4.1.- Il T.a.r. per il Lazio, sez. V- ter , con sentenza n. 2173 del 2024, disattendeva preliminarmente l’eccezione intesa a revocare in dubbio l’ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo sul rilievo che « nel caso in esame, i ricorrenti non hanno impugnato esclusivamente le singole comunicazioni pervenuta da EA, ma hanno anche chiesto l’annullamento del provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta ». L’impugnazione dell’atto generale presupposto alle singole intimazioni sarebbe « di per sé sufficiente a far ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità e, ciò, considerando che le censure dedotte fanno riferimento all’applicazione di detta disciplina generale, comune a tutti le aziende agricole ricorrenti, senza che sia stati evidenziati elementi sufficienti a differenziare la posizione di ciascuna azienda agricola ».

Nel merito il T.a.r. riteneva fondata « la censura di violazione di legge per la incompatibilità con la normativa comunitaria della disciplina introdotta dall’art. 9 del d.l. n. 49 del 2003, convertito nella legge n. 119 del 2003, come modificato da ultimo dall’art. 1, del d.l. 51 del 2015 (proprio in relazione all’ultimo periodo di applicazione del regime di contingentamento della produzione lattiera, oggetto dell’odierno ricorso), e dall’art. 2 del d.l. n. 157 del 2004, convertito nella legge n. 204 del 2004, che richiama il detto articolo 9 ».

1.4.2.- Il T.a.r. accoglieva, quindi, parzialmente il ricorso con conseguente annullamento dei provvedimenti con esso impugnati e obbligo dell’Amministrazione « di rideterminarsi, applicando i criteri previsti a legislazione vigente, sulle quote di prelievo supplementare dovuto dai produttori ».

2.- Avverso la predetta sentenza hanno interposto appello EA e il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste i quali ne hanno chiesto la riforma sulla base della dedotta erronea mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso collettivo e violazione e degli artt. 40 c.p.a. e 100 c.p.c.

Sostengono le appellanti Amministrazioni che:

- pur volendo condividere l’affermazione del T.a.r., secondo cui le censure prospettate avverso i provvedimenti di carattere generale sarebbero comuni a tutte le Aziende ricorrenti – affermazione che non sarebbe condivisibile, considerato che il provvedimento di attribuzione del QRI, presupposto delle comunicazioni impugnate, non potrebbe considerarsi atto ‘generale’ – nel caso di specie, non sarebbe possibile stabilire in astratto, né le Aziende avrebbero fornito alcuna prova al riguardo, se le singole situazioni siano, in concreto, identiche;

- sia l’entità del prelievo richiesto, sia il QRI a monte, determinerebbero inevitabilmente posizioni che richiedono specifici singoli approfondimenti, anche al fine di accertare la sussistenza di situazioni in conflitto;

- costituirebbe presupposto legittimante la proposizione del ricorso stabilire se le aziende ricorrenti siano state effettivamente pregiudicate dalla contestata modalità di computo del prelievo.

La citata circostanza sarebbe determinante per verificare la lesività degli impugnati provvedimenti, e potrebbe essere diversa a seconda della situazione nella quale si trova la singola azienda;

- in tema di quote latte, il ricorso del singolo allevatore, per risultare ammissibile, dovrebbe, in tesi, specificare quanto meno quale sia la pretesa posta da EA a base del proprio provvedimento e quali siano il petitum , cioè la domanda di ritenere non dovuto in tutto o in parte l'importo determinato dall'Amministrazione, e la causa petendi , ossia la ragione giuridica posta a fondamento della pretesa, individuando in concreto come la fondatezza della censura comporterebbe l'accertamento o della non spettanza dell'intero importo richiesto o della non spettanza di una parte dell'importo, con conseguente riduzione del dovuto: nel caso di specie emergerebbe che le censure prospettate riguardino astratti principi di diritto, senza alcuna indicazione circa la ragione per la quale gli stessi sarebbero stati violati dall’Agenzia nella singola fattispecie concreta;

- nel caso di specie sarebbe carente l’interesse a ricorrere (e le doglianze dirette alla mancata rateizzazione non avrebbero potuto che postulare una acquiescenza).

3.1.- Si sono costituite in giudizio le Aziende agricole LI RI, IN OL, OS OL, NI RL, RA UG, AM e AB sox. sempl., RD UR, GA SI, NI NT, AO, DA e UG ST soc. sempl., VI LE, NI RE, CC TO, LL NT, TA LU, le quali hanno dubitato dell’ammissibilità dell’appello in ragione della sua (asserita) genericità soprattutto in punto di necessità di singole impugnazioni in prime cure al cospetto di atti generali, evidenziando (memoria del 3 aprile 2024) che « il ricorso di cui è causa riguarda atti generali con validità su tutto il territorio nazionale e che, soprattutto, la quantificazione dei prelievi contenuti nelle comunicazioni impugnate costituiscono meri atti attuativi dei provvedimenti generali pure impugnati nel presente giudizio ». In definitiva, le situazioni sostanziali e processuali fatte valere dai ricorrenti sarebbero, nel caso di specie, identiche.

3.2.- Dette aziende originarie ricorrenti hanno riproposto i motivi di ricorso di primo grado.

3.3.- Con un separato atto si è costituita in giudizio la soc. agricola AS SI e OR DA la quale ha concluso, anch’essa, per l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello.

4.- Con distinte memorie depositate in prossimità dell’udienza le parti hanno ribadito le rispettive posizioni difensive.

5.- All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, presenti i procuratori delle parti, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato. Tale esito esonera, per evidenti ragioni di economia processuale, il Collegio dallo scrutinio delle questioni in rito sollevate dalle parti private, oltre che dei motivi riproposti.

7.- La questione di diritto posta alla base del gravame delle parti pubbliche attiene all’ammissibilità o meno del ricorso collettivo e cumulativo di primo grado.

8.1.- La domanda caducatoria di prime cure verteva sulla comunicazione EA inviata ai produttori di latte con la quale veniva reso noto l’esito dei calcoli di fine periodo per le consegne 2014/2015 e il prelievo imputato.

8.2.- Nell’eccepire l’inammissibilità del ricorso collettivo/cumulativo EA, in prime cure, aveva rilevato che quantunque in presenza di un’ impugnazione riguardante un atto generale – la cui natura ultraregionale ha comportato la declaratoria di incompetenza territoriale del T.a.r. per l’Emilia Romagna, sez. staccata di Parma – nel caso di specie, non è possibile stabilire in astratto se le situazioni siano identiche; anzi, sia l’entità del prelievo richiesto, sia il QRI a monte, potrebbero determinare posizioni che richiedono specifici approfondimenti individualizzati, con il rischio di situazioni in conflitto. Tale la deduzione dell’amministrazione appellante: il rischio di un conflitto potenziale fra i ricorrenti (non la differenziazione delle posizioni ed il vulnus all’interesse defensionale dell’amministrazione ).

8.3.- Ora, le aziende originarie ricorrenti hanno evidenziato che « Nelle more del giudizio di primo grado, e precisamente nel mese di agosto 2016, nel corso della conversione in legge del D.L. 24 giugno 2016 n. 113, convertito con modificazioni in L. n. 160/2016, il legislatore italiano ha introdotto un emendamento all’art. 23 del ridetto decreto (precisamente il comma 6-quater che a sua volta modifica la L. n. 91/2015 introducendo, tra l'altro, al punto a) i commi da 4-bis a 4-sexies) con il quale, in applicazione al diritto comunitario, è stato stabilito, con effetto retroattivo, che il pagamento dell'importo del prelievo supplementare sul latte bovino per l'ultima campagna di commercializzazione 2014/2015 qui in discussione, venisse effettuato solo in misura corrispondente al prelievo supplementare effettivamente dovuto alla UE, maggiorato del 5% (ossia, ad Euro 30,53 milioni, più un 5% pari ad Euro 1,53 milioni, secondo i calcoli AGEA risultanti nella relazione illustrativa di fine periodo - in contestazione, doc. 6 TAR), con esclusione, quindi della pretesa di recuperare ulteriore somme non destinate alla UE ai sensi dell'art. 9, comma 4-quater, L. n. 119/03 (per totali 71,65 milioni di Euro), mantenendo peraltro ferme le illegittime categorie prioritarie di compensazione, non previste dal diritto ed introdotte senza la previa consultazione della commissione e, per di più, a campagna conclusa, una volta in possesso dei dati produttivi, ai sensi della L. n. 51/15, con illegittimo effetto retroattivo.

Ebbene, tale modifica normativa ha di fatto confermato l’illegittimità (comunitaria) della pretesa del legislatore italiano di imputare ai produttori l’esubero produttivo nazionale non confermato in sede UE pari a circa 70 milioni di Euro (e quindi in particolare l’art. 9, comma 4-quater, L. n. 119/03), come già eccepito dalla presente difesa con il I motivo di ricorso avanti al TAR (comune a tutti i ricorrenti, siccome relativo alle operazioni nazionali di quantificazione del prelievo), derivandone da ciò comunque l’illegittimità sopravvenuta degli atti impugnati, già sollevata dalla presente difesa in primo grado - peraltro AGEA ad oggi non ha inviato alcun nuovo provvedimento di rettifica, limitandosi a procedere, tramite le Regioni competenti ai sensi dell’art. 1, comma 9, L. n. 119/03, a mettere in esecuzione gli atti impugnati solamente nella percentuale ridotta dal legislatore (circa il 30% dell’importo indicato) » (memoria soc. OL e altre datata 11 aprile 2025).

8.4.- Nel caso di specie era dedotto in primo grado che l’amministrazione, per l’annualità di riferimento (2014/15), avesse calcolato a carico dei produttori un prelievo supplementare di oltre il 70 per cento quello corrispondente all’effettivo esubero calcolato rispetto alla quota nazionale stabilita.

8.5.- In detta sede era dedotta l’illegittimità dell’imputazione ai produttori di un prelievo supplementare ammontante a 103,71 di euro, dei quali 30,53 pagati all’Unione Europea in ragione del superamento della quota nazionale; 1, 53 milioni di euro accantonati ex L. n. 119/2003 e 71, 65 milioni di euro destinati al fondo per gli interventi nel settore lattiero caseario: questi ultimi, era dedotto, illegittimamente confermati da EA nonostante non costituissero prelievo ex art. 78 del Regolamento CE n. 1234/2007 e non fossero destinati al finanziamento di misure per l’abbandono definito della produzione ex art. 75, para 1, lett. a) della medesima fonte comunitaria (le Aziende sostenevano che detto illegittimo prelievo corrispondesse alla porzione di quota nazionale non utilizzata).

8.6.- Era poi dedotto che « per l'annata 2014/2015, a fronte di un esubero nazionale pari a (sole) 109.720,545 ton., corrispondente ad un prelievo supplementare dovuto alla comunità di (soli) Euro 30,53 milioni, l'amministrazione italiana ha calcolato a carico degli allevatori italiani a titolo di prelievo supplementare una somma di oltre tre volte superiore, ossia 103.71 milioni di euro. peraltro imputandone l'onere del pagamento solo a 2.040 aziende (tra cui quelle dei ricorrenti), rispetto alla totalità delle aziende in esubero » (cfr. atto di riassunzione di primo grado, pagg. 12-13).

8.7.- Così inquadrato l’oggetto delle doglianze formulate in primo grado, deve riconoscersi una sostanziale omogeneità delle posizioni dei ricorrenti che contestavano le modalità con le quali venivano eseguite le imputazioni riferite alla campagna lattiera 2014/15.

8.8.- Lo svolgimento, in ipotesi errato, di tali calcoli (profilo in ogni caso estraneo al perimetro di cognizione presente giudizio limitato dall’appellante a profili pregiudiziali) impatta sull’intera platea dei produttori cui non può essere negata la titolarità di un interesse al corretto svolgimento di operazioni che comunque si riflettono sulle singole posizioni.

8.9.- Ne deriva che la posizione fatta valere dai produttori nel presente giudizio non può considerarsi alla stregua di un generico interesse alla legittimità dell’azione amministrativa posto che si verte in tema di determinazioni suscettibili di incidere concretamente e in maniera diretta nella sfera giuridica di ciascuno.

8.10.- L’allegazione del concreto e attuale interesse all’impugnazione, sul cui preteso difetto trova fondamento la tesi dell’amministrazione, nel caso di specie, è rinvenibile nella precipua natura dell’atto impugnato, rivolto ad una ben definita, per quanto vasta, platea di destinatari in via diretta incisi dalla prospettata illegittimità del « provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta » (così definito dal T.a.r.) che in realtà poi oltre a esplicare i criteri generali contestualmente identifica (in tutti i produttori) coloro che ne saranno destinatari.

8.11- La Sezione, peraltro, in presenza di una analoga fattispecie in cui EA eccepiva l’inammissibilità del ricorso proposto da più produttori nelle forme del ricorso collettivo/cumulativo (l’amministrazione allegava che « il palese difetto di allegazione di omogeneità, cui la Controparte non s’è minimamente dedicata in primo grado; ma era suo onere farlo, desiderando derogare alla regola generale che vuole che un singolo amministrato impugni un singolo provvedimento » poiché « è semplicemente evidente che alcuni tra gli amministrati potrebbero vedersi richiesta una somma maggiore, come altri una somma inferiore, all’esito del ricalcolo ») riteneva l’infondatezza dell’eccezione rilevando come « la parte privata non è tenuta a dimostrare quale sarebbe l’esito del ricalcolo e che lo stesso sarebbe vantaggioso per lei: diversamente opinando si arriverebbe a riconoscere una sorta di inversione dell’onere della prova » (Cons. Stato, Sez. VI, 17 dicembre 2024, n. 10143).

8.12.- Nel caso di specie, con riferimento all’impugnazione dell’atto presupposto, la cui illegittimità travolgerebbe tutte le imputazioni individuali a valle, la contestazione è comune e non si palesano situazioni di conflitto anche potenziale fra le Aziende ricorrenti, oggi appellate. Né nel caso di specie l’Amministrazione ha fatto riferimento specifiche singole istruttorie, in mancanza di censure, anche di carattere procedimentale, involgenti gli elenchi allegati, così potendosi affermare che il punto controverso – risultante dal modo in cui l’appello ha circoscritto la materia del giudizio - consiste nella ( tempestivamente ) dedotta questione di legittimità comunitaria.

9.- L’ammissibilità del ricorso di primo grado determina il rigetto dell’appello (limitato alla contestazione di tale specifico profilo) e consente di prescindere dallo scrutinio dei motivi di primo grado assorbiti dal T.a.r. e qui riproposti in quanto non più sorretti da un concreto interesse non essendo contestato il favorevole esito, nel merito, del giudizio di primo grado.

10.- Per quanto precede l’appello deve essere rigettato.

11.- La specificità della questione controversa consente di procedere alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 15 maggio 2025 e del giorno 14 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

PE La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PE La Greca	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO