N. 06317/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 01441 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06317/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6317 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello De Vito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Caldarozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda)
n. -OMISSIS- N. 06317/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. SA IA
IN e uditi per le parti l'avvocato Fiammetta Lorenzetti per delega dichiarata dell'avv. Rita Caldarozzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l'originario ricorso la signora -OMISSIS- chiedeva al Tar Lazio di annullare lo sgombero dell'immobile di Via -OMISSIS-, eseguito il 1° ottobre 2024, unitamente alla determina dirigenziale di sgombero n. -OMISSIS-del Comune di Roma Capitale del 28 maggio 2024, mai notificata, ed ogni atto connesso, conseguente e presupposto, ordinando al Comune di Roma Capitale la immediata reintegrazione nell'immobile.
La ricorrente deduceva di essere una novantaduenne invalida al 100% e di risiedere nell'immobile dal 1974, vale a dire da quando l'alloggio era stato assegnato dal
Comune di Roma al marito -OMISSIS-, nella sua qualità di custode dell'Istituto scolastico -OMISSIS-.
Quando il marito era andato in quiescenza lavorativa, il 1° settembre 1994 all'età di
67 anni, l'immobile era stato concesso ai coniugi dal Comune di Roma Capitale sulla scorta della delibera giuntale n. -OMISSIS-, previo pagamento di un corrispettivo pari al canone previsto dalle vigenti disposizioni normative in materia di Edilizia
Residenziale Pubblica, commisurato alla capacità reddituale del soggetto così come previsto dalle stesse disposizioni.
Anche a seguito del decesso del marito, avvenuto in data 25 agosto 2014, la ricorrente riferiva di avere sempre versato il corrispettivo deliberato, pagando le utenze e provvedendo alla manutenzione. N. 06317/2025 REG.RIC.
Ciò malgrado, in data 1° ottobre 2024, il Comune di Roma Capitale procedeva allo sgombero dell'immobile, cambiava la serratura della porta e recuperava l'immobile al patrimonio comunale impedendole l'accesso all'abitazione in cui aveva vissuto per 50 anni, ove tuttora risultavano detenuti tutti i suoi effetti personali ed il mobilio.
Impugnato il provvedimento il Tar adito, con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. depositata in data 31 gennaio 2025, rigettava il ricorso stesso.
Appellata la sentenza, resiste Roma Capitale.
All'udienza del giorno 11 febbraio 2026 la causa passava in decisione
DIRITTO
1. Con il primo motivo di appello l'appellante deduce: Violazione artt. 7 e 8 L. n.
241/1990, violazione art. 21 bis L. n. 241/1990, violazione del diritto di difesa di cui all'art. 24 Costituzione, del principio del giusto procedimento e della trasparenza dell'azione amministrativa - procedimento nullo/inesistente. Eccesso di potere per disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Omessa pronuncia della sentenza di primo grado.
Deduce che tanto l'atto di avvio del procedimento, quanto la conclusiva determina dirigenziale di sgombero, n. -OMISSIS-del 28 maggio 2024 non erano stati notificati dal Comune di Roma Capitale all'appellante.
2. Con il secondo motivo di appello l'appellante deduce: violazione delibere giuntali n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, violazione D.A.C. n. -OMISSIS-, eccesso di potere per carenza ed erroneità dell'istruttoria e dei presupposti motivazionali ed eccesso di potere per disparità ed ingiustizia manifesta - violazione degli articoli 1168/1170 c.c.
- accertamento della natura di bene indisponibile ed accertamento incidentale dell'usucapione.
Evidenzia di avere prodotto non solo i documenti anagrafici che il Comune non aveva valutato e che attestavano la residenza nell'immobile continuata a far data dal 1974, N. 06317/2025 REG.RIC.
ma anche i documenti risultanti dal sito della Società -OMISSIS-, partecipata al 100% del Comune e che, nella sezione personale della ricorrente attestavano non solo la residenza ma anche la sussistenza di un rapporto di concessione sull'immobile datato dalla stessa società comunale 1 gennaio 2010, con regolare emissione nella stessa pagina di tutti i bollettini mensili del corrispettivo d'uso intestati alla ricorrente, regolarmente pagati.
Lamenta la gravissima lesione dei suoi diritti non avendo potuto svolgere le difese a propria tutela nel corso del procedimento amministrativo, ai sensi articoli 7 ed 8 L. n.
241/1990.
I motivi, da trattarsi unitariamente per la loro stretta connessione non sono fondati.
È stato documentato in atti che la Polizia Locale, su richiesta specifica di accertamenti istruttori da parte del dipartimento che, poi, ha proceduto allo sgombero (v. nota prot.
-OMISSIS-– doc.3 del fascicolo di parte del primo grado di giudizio), ha eseguito apposito sopralluogo, relazionando come segue: “disabitato, come riferitoci dal responsabile -OMISSIS- …Dopo aver conferito con L'-OMISSIS- verificavamo di persona quanto riferitoci provando ad accedere all'alloggio la cui porta risultava ben chiusa così come tutte le finestre” (Nota prot. -OMISSIS- – doc.4 del fascicolo di parte del primo grado di giudizio).
All'esito della citata relazione della Polizia Locale, il Dipartimento emanava la D.D. impugnata “nei confronti di chiunque occupi il bene in questione”, pubblicandola all'albo pretorio del Comune di Roma Capitale per gg.15.
Per come riportato nel verbale redatto il 1° ottobre 2024 facente fede fino a querela di falso (Verbale di sgombero prot. -OMISSIS- e foto - doc.5 del fascicolo di parte del primo grado di giudizio), il giorno dello sgombero la sig.ra -OMISSIS- non risultava all'interno dell'alloggio e il genero, arrivato sui luoghi circa un'ora dopo l'inizio delle operazioni, rappresentava che la suocera era a casa sua da tempo, a causa di malattia, senza saper quantificare da quanto con certezza. In un secondo momento interveniva N. 06317/2025 REG.RIC.
anche la sig.ra -OMISSIS-, figlia della ricorrente che, dopo le prime rimostranze, forniva la chiave per consentire l'accesso nell'immobile; la porta si apriva con molta fatica, data un evidente ostruzione del foro della chiave; ad ingresso avvenuto, si constatava che “l'alloggio risulta in condizioni di abbandono ed evidente inutilizzo, ingombro di masserizie impacchettate e impolverate; presenti inoltre escrementi probabili di animale; la sig.ra -OMISSIS- viene edotta del procedimento in atto e sulle procedure di recupero delle proprie masserizie; …Si procede ad un rilievo foto – video a testimonianza dello stato di luoghi”.
Tanto premesso, ritiene il Collegio che l'atto adottato dall'Amministrazione non sia inficiato da inadeguata istruttoria, né tanto meno da alcun errore di individuazione dell'immobile. L'appellante era evidentemente a conoscenza dello sgombero essendosi presentati sui luoghi i suoi familiari, poco dopo l'inizio delle operazioni.
Non è ravvisabile alcun difetto di notifica, atteso che l'atto è stato pubblicato sull'albo pretorio per 15 giorni consecutivi, in quanto l'immobile risultava disabitato da tempo, come è stato verificato durante il corso delle operazioni di sgombero.
Il Tar ha evidenziato che l'immobile è sito all'interno del plesso dell'istituto scolastico “-OMISSIS-” sito in Roma, via -OMISSIS-, quale porzione immobiliare adibita ad alloggio di servizio del custode dell'istituto medesimo, e che lo stesso è pertinenza e servizio di tale complesso scolastico così da essere, pertanto, ascritto alla categoria inventariale dei beni indisponibili, in quanto utilizzato per fini sociali e/o istituzionali (in tale senso, la nota del Dipartimento Patrimonio n. prot. -OMISSIS-).
Ne discende come la collocazione dell'immobile e la sua natura pertinenziale rispetto all'utilizzo scolastico e, dunque, ad un fine istituzionale ne determinino l'appartenenza al patrimonio indisponibile di Roma Capitale, con la conseguenza che effettivamente l'alloggio risultava essere occupato senza titolo dalla ricorrente fin dalla collocazione a riposo del marito da custode del complesso scolastico in questione, atteso che vi è N. 06317/2025 REG.RIC.
connessione funzionale tra la concessione del bene a fini alloggiativi e lo svolgimento del rapporto di servizio, la cui cessazione determina la decadenza della concessione.
Ai sensi dell'art. 826, u.c., c.c., fanno parte del patrimonio indisponibile “gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio” e, di conseguenza, un immobile di proprietà comunale adibito ad alloggio di servizio per chi svolga le mansioni di custode della scuola primaria, assolve la funzione di essere utilizzato per un pubblico servizio.
La concessione in godimento dell'alloggio di servizio è correlata al nesso funzionale fra il servizio espletato e l'alloggio medesimo, cosicché all'atto della cessazione del servizio il godimento diviene sine titulo, con possibilità di ricorso ai poteri di autotutela esecutiva.
Né la circostanza che, per un determinato periodo, l'immobile non sia stato impiegato come alloggio di servizio, perché occupato sine titulo, determina il venir meno della qualità di bene patrimoniale indisponibile: la finalità di tale bene, infatti, è e rimane quella di garantire un servizio pubblico.
Conseguentemente l'ordine di sgombero era legittimo, visto che il potere di autotutela esecutiva può essere esercitato anche rispetto a beni del patrimonio indisponibile, pure essendoci un'espressa previsione nell'art. 823 c.c. con riguardo ai beni del demanio;
l'esercizio di tale potere ha natura vincolata, per cui non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per consentire la partecipazione endoprocedimentale da parte del destinatario.
La natura di atto dovuto del provvedimento di recupero dell'alloggio di servizio una volta terminato il rapporto di lavoro con la P.A., inoltre, esclude che possa avere rilievo qualsiasi difetto di esplicitazione delle ragioni a base del provvedimento.
L'adozione di provvedimenti di autotutela possessoria nei confronti dei soggetti che occupano abusivamente alloggi di servizio è quindi legittima, a nulla rilevando la presenza di una prestazione patrimoniale a carico dell'utente, quali che siano la misura N. 06317/2025 REG.RIC.
e le modalità di accertamento e di pagamento della medesima ed ancorché tale pagamento continui pur dopo la perdita del titolo ad occupare l'alloggio.
Nella specie, l'immobile per il quale è causa, ha natura patrimoniale indisponibile, trattandosi di immobile adibito ad alloggio del custode dell'istituto scolastico e, pertanto, il relativo utilizzo è destinato all'assolvimento di un pubblico servizio.
Dunque, non è controvertibile che, essendo cessato da tempo il rapporto di servizio del coniuge dell'appellante con l'amministrazione e perdurando il godimento sine titulo, con sottrazione dell'immobile all'utilizzo suo proprio, il Comune abbia legittimamente proceduto all'esplicazione dei poteri di autotutela esecutiva.
Ciò posto, il provvedimento impugnato risulta sufficientemente e ragionevolmente motivato in relazione ai presupposti di fatto e di diritto che ne hanno indirizzato l'adozione, essendo la concessione in godimento dell'alloggio inscindibilmente correlata al perdurare del nesso funzionale fra il servizio espletato e l'alloggio medesimo. A fronte di tale presupposto fattuale, dunque, come ribadito dalla costante giurisprudenza, è ben possibile il ricorso ai poteri di autotutela esecutiva, senza che occorra alcuna motivazione sotto il profilo della comparazione dell'interesse della parte pubblica - legittimamente indicato nell'ipotesi di specie nella necessità di ripristino della legalità, costituente ragione di per sé sufficiente a sorreggere l'atto adottato, al fine di destinare il cespite occupato alle sue finalità istituzionali - con quelle della parte occupante privo di titolo legittimante (in termini, cfr. ex multis Cons. di Stato, IV, 14 febbraio 2008, n. 510).
Né in senso ostativo varrebbe opporre il diritto all'abitazione, riconducibile agli artt.
2 e 3 Cost. e all'art. 8 C.E.D.U., il quale non viene tutelato in termini assoluti, ma deve essere contemperato con altri valori di pari rango costituzionale (cfr. Cons. Stato sez.
VII, n. 11037/23); e, del resto, il cd. "diritto all'abitazione" non può certo comprendere anche la legittimazione all'occupazione abusiva di immobili pubblici, ovvero al suo mantenimento una volta che l'occupazione sia stata effettuata, innanzitutto in ragione N. 06317/2025 REG.RIC.
della evidente intrinseca contraddittorietà tra il preteso "diritto" e la riconosciuta antigiuridicità della condotta che lo fonderebbe, ma anche perché tale conclusione sacrificherebbe il concorrente diritto proprietario (che riguarda, ovviamente, anche il soggetto pubblico titolare) che "non può essere compresso in permanenza perché, in caso contrario, si verificherebbe, di fatto, un'alterazione della destinazione della proprietà al di fuori di ogni procedura legale o convenzionale" (cfr. Cass., n.
8603/2015). Tale affermazione è ancor più pregnante allorché riguardi, come nella specie, immobili di proprietà pubblica, il cui uso è disciplinato per legge coerentemente con la funzione impressa e non può essere condizionato o limitato dalle condotte degli occupatori che tale funzione (e tale naturale destinazione) venissero unilateralmente a modificare, anche qualora si trattasse di alloggi popolari da assegnarsi secondo procedure pubbliche e regolamentate (cfr. Cass., n. 8603/2015)
Né vale a sostenere la legittimità dell'occupazione il richiamo alla deliberazione n. -
OMISSIS- della Giunta Comunale e ad altri atti deliberativi, che sarebbero valsi a conferire regolarmente l'immobile alla deducente.
La deliberazione in questione concerne gli occupanti abusivi di immobili ERP, tra cui quelli un tempo destinati ai portieri o custodi dei predetti edifici; in ogni caso la deliberazione in questione muove esattamente dal presupposto dell'occupazione abusiva perpetrata in detti immobili e non vale a costituire alcun titolo in favore degli stessi, preoccupandosi unicamente di stabilire un'indennità da occupazione (appunto) abusiva dovuta, nell'attesa di eventuale ed ipotetica regolarizzazione in astratto ammessa solo per coloro i quali risultavano comunque in possesso dei requisiti prescritti ex lege per l'accesso alla c.d. “Casa popolare”; i destinatari del provvedimento erano, tra gli altri, gli “ex portieri o custodi di stabili comunali ad uso abitativo che utilizzano tuttora l'alloggio di servizio a suo tempo consegnato per
l'espletamento del lavoro”(v. dispositivo dell'atto deliberativo depositato dalla ricorrente) e non i loro familiari. N. 06317/2025 REG.RIC.
La Deliberazione della Giunta capitolina n. -OMISSIS- detta linee programmatiche per il riordino dell'intero patrimonio indisponibile di Roma Capitale, in parte occupato abusivamente ed in parte altresì fuorviato dalle finalità pubblicistiche sottese alla sua destinazione edilizio-urbanistica, coniugata a quella amministrativa, impartita ab origine dall'Amministrazione; la Deliberazione fissa solo un cronoprogramma delle attività propedeutiche al recupero dei beni ed alla messa a bando per le future riassegnazioni ma, non potendo garantire la contestualità delle stesse, prevede di legittimare in via provvisoria e per un tempo limitato il godimento degli attuali occupanti, in presenza di predeterminati presupposti, tra cui quello (comunque, non ricorrente nella fattispecie) di uso conforme al titolo originario.
3. Con il terzo motivo di appello l'appellante formula richiesta di reintegrazione nel possesso e/o nella piena legittima detenzione e in ogni caso nel godimento dell'immobile ai sensi articoli 1168 e 1170 c.c. - Domanda di risarcimento del danno.
Per le ragioni esposte nell'esame delle due prime censure il motivo deve essere respinto.
In considerazione della novità della questione trattata le spese processuali possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento
(UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere N. 06317/2025 REG.RIC.
all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
FA IE, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
SA IA IN, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
SA IA IN FA IE
IL SEGRETARIO N. 06317/2025 REG.RIC.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.