Pubblicato il 04/12/2025

N. 09577/2025REG.PROV.COLL.

N. 05401/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5401 del 2025, proposto da
Presidenza del Consiglio dei ministri, Unità tecnica-amministrativa ex d.P.C.M. 20 febbraio 2014, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B03FD26F4A, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Gruppo IR Global Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

nei confronti

GI Service soc coop, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 4608/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gruppo IR Global Service s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. SA FF IN e uditi per le parti gli avvocati Tozzi e dello Stato Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la gara “ per l’affidamento del servizio di pulizia e igiene ambientale dei locali adibiti ad uffici ed archivi dell’UTA, di cui alla procedura indetta mediante il ricorso all’Appalto Specifico (AS) nell’ambito del sistema Dinamico di Acquisizione della Pubblica Amministrazione (SDAPA) ” CIG B03FD26F4A.

2. Gruppo IR Global Service s.r.l. (di seguito: “IR”), avendo partecipato alla gara, ha impugnato:

- il decreto n. 288 del 17/07/2024 di aggiudicazione in favore della società GI Service soc. coop. (di seguito: “GI”);

- tutti i verbali di gara;

- il disciplinare di gara laddove interpretabile in modo non escludente per la controinteressata;

- il bando di gara laddove interpretabile in modo non escludente per la controinteressata;

- la determina a contrarre e della lex specialis ;

- le comunicazioni intercorse tra la ricorrente e l’Amministrazione nella parte in cui ha ritenuto corretto il proprio operato;

- le note primo luglio 2024 n. 2798 e 25 giugno 2024 n. 2610 dell’UTA;

- tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Con il ricorso IR ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto, nelle more eventualmente stipulato, e l’accertamento del diritto al subentro della ricorrente, per l’intera durata dell’affidamento, oltre ad avere presentato istanza ex art. 116 comma 2 c.p.a. del 29 luglio 2024 per l’ostensione dell’offerta tecnica e giustifiche dell’aggiudicataria non oscurate.

3. A seguito della trasmissione, da parte dell’amministrazione, della documentazione richiesta ex art. 116 comma 2 c.p.a., con sentenza in forma semplificata n. 6128 dell’11 novembre 2024 il Tar Campania – Napoli ha dichiarato “la cessazione della materia del contendere” sulla predetta istanza di accesso.

4. IR ha presentato motivi aggiunti con cui ha dedotto ulteriori vizi dell’aggiudicazione.

5. Il Tar Campania – Napoli, con sentenza 19 giugno 2025 n. 4608, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti.

6. La Presidenza del Consiglio dei ministri ha appellato la sentenza con ricorso n. 5401 del 2025.

7. Nel corso del presente grado di giudizio si è costituita IR.

8. All’udienza del 27 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha accolto il ricorso introduttivo per formulazione del ribasso “non sull’intero importo a base d’asta (euro 192.600,00), comprensivo, quindi, della parte di esso relativa al costo della manodopera (euro 128.730,08), bensì su tale importo al netto dei costi della manodopera”.

Secondo l’appellante l’art. 41 comma 14 prima e seconda parte del d. lgs. n. 36 del 2023 e l’art. 19 del capitolato non supportano detta conclusione mentre l’art. 4 del capitolato non rileva rispetto alle modalità di presentazione dell’offerta.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Non è controverso che GI abbia offerto un ribasso dell’87,17%, ma non sull’importo a base d’asta di € 192.600,00, bensì su quell’importo decurtato dai costi della manodopera, € 128.730,08, con la conseguenza che la somma alla quale ha applicato il ribasso è pari a € 63.869,92.

Gli altri concorrenti hanno offerto il ribasso rispetto all’importo a base di gara, pari ad € 192.600,00.

10.3. Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede:

- “ Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera ”;

- “ I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso ”;

- “ Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale: “ è da escludere che - come sostenuto dalla ricorrente in primo grado e ritenuto anche dal T.a.r. - l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola - opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 - che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico per indicare l’importo contrattuale oggetto della sua offerta economica complessiva ” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).

La conseguenza è che il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

Non può desumersi diversamente dal fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.

L’onere di indicazione separata dei costi della manodopera, indirizzato alla stazione appaltante, è infatti volta a “ imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa ”, rafforzando la tutela della manodopera e a “ fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi ” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “ Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza ” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “ Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale ”.

L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire di applicare “il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta ” (Cons. St., sez. V, 9 ottobre 2025 n. 8225).

Detta indicazione separata dei costi della manodopera non è invece strumentale di per sé a ritenere che il parametro del ribasso non sia l’intero importo a base di gara.

Piuttosto, l’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con un importo ribassabile che li comprende.

Infatti, “ per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera (ai sensi dell’art. 41, comma 14, primo periodo); su tale importo va applicato il ribasso “complessivo” offerto dall’operatore economico ” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

L’interpretazione è condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo cui “ l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi ” (parere 17 aprile 2024 n. 2505), e dall’Anac, secondo cui “ i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale offerto dai concorrenti ” (delibera 10 aprile 2024 n. 174).

Pertanto, in base all’art. 41 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede, la percentuale di ribasso va calcolata, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

10.4. La legge di gara, laddove stabilisce che “ L’Offerta Economica deve indicare, a pena di esclusione ” il “ ribasso percentuale al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze ”, “ la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro ” e “ la stima dei costi della manodopera ”.(art. 19 del capitolato), è coerente con la disciplina legislativa.

Lo stesso art. 19 del capitolato richiama, in relazione alle “ stima dei costi della manodopera ”, l’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, laddove specifica che “ Ai sensi dell’art. 41, comma 14 del Codice i costi della manodopera indicati al paragrafo 4 del presente Capitolato d’Oneri non sono ribassabili ” e che “ Resta la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera ”.

In base all’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 il ribasso percentuale è parametrato, come visto, sull’importo a base di gara (comprensivo del costo della manodopera), così come definito nell’art. 4 dello stesso capitolato, pari a € 192.600,00.

Né si rinviene, nell’ambito della legge di gara, una prescrizione in senso difforme.

Non può infatti attribuirsi tale portata alla previsione, contenuta in detto art. 19 del capitolato, dell’indicazione separata dei costi della “stima dei costi della manodopera ”, così come alla disposizione, contenuta nell’art. 4 del capitolato, secondo la quale “ I costi della manodopera non sono soggetti al ribasso ”.

Dette previsioni non sono infatti da intendere, nel contesto sopra descritto, come strumentali a ritenere che il parametro del ribasso non sia l’importo a base di gara, ma questo decurtato dai costi della manodopera.

Come visto, infatti, l’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con l’indicazione separata del costo della manodopera, con la conseguenza che la percentuale di ribasso va comunque calcolata sull’importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

Né il trattamento riservato al costo della manodopera, proprio in quanto indicato separatamente, incide sul fatto che “ la percentuale di ribasso va calcolata sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera ”, posto che l’indicazione separata del costo della manodopera è compatibile, come visto, con l’applicazione del ribasso offerto, calcolato sull’importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta.

Del resto l’espressione “non ribassabile” di cui al capitolato fa il paio con l’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, laddove stabilisce che “ I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso ”. La conseguenza è che l’operatore economico ha “ la possibilità” di “ dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

Ne deriva, in base alla giurisprudenza di questa Sezione, che il calcolo del ribasso sull’importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, convive con la possibilità, per l’offerente, di non applicarlo anche al costo del personale, allorquando la situazione non consente allo stesso di comprovare la più efficiente organizzazione aziendale (Cons. St., sez. V, 9 ottobre 2025 n. 8225).

In detta prospettiva non si apprezza, rispetto alla censura qui in esame, la portata dirimente della clausola del capitolato riguardante la non ribassabilità del costo della manodopera rispetto al calcolo del ribasso offerto sull’importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera): infatti, a tacer d’altro, se il calcolo del ribasso offerto rispetto all’importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera) è compatibile con la scelta dell’offerente di non ribassare il costo della manodopera, detta compatibilità non viene meno in ragione del fatto che il costo del personale venga definito non ribassabile nel capitolato.

E ciò senza che sia necessario, al fine di scrutinare la censura, valutare le ricadute sulla clausola della non ribassabilità dei costi della manodopera della previsione espressa della possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (entrambe contenute nel capitolato, nei termini sopra richiamati), considerato anche che “ L’indicazione fornita dal legislatore alle stazioni appaltanti non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13, e di “scorporare” gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso ” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

Anche considerando la legge di gara, pertanto, si perviene alla conclusione che l’offerta deve contenere un ribasso percentuale rispetto all’importo a base di gara, a € 192.600,00.

Non depone infatti in senso contrario la, richiamata dall’appellante, richiesta di chiarimenti formulata da IR, ricorrente in primo grado, “ i cui contenuti non solo confermano che l’importo della manodopera stimato dalla S.A. era basato su una durata di n. 36 mesi (21+12+3) e non di 21 mesi (durata dell’appalto), ma anche e soprattutto (confermano) che il costo della manodopera era da qualificare come “non ribassabile” (tale essendo testualmente definito dalla concorrente) ”: da un lato è riferita la domanda posta da uno dei concorrenti, priva, di per sé, di rilievo interpretativo, e, dall’altro lato, l’espressione “non ribassabile” (il quesito è posto “ anche in considerazione che i costi della manodopera non sono soggetti al ribasso ”) è da interpretare, al fine di scrutinare la censura in esame, nel senso anzidetto, non antinomico rispetto al calcolo del ribasso sull’importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera).

Quindi GI ha formulato il ribasso su un importo diverso da quello indicato dalla legge di gara.

Detta offerta, pertanto, risulta indeterminata, assumendo come parametri di determinatezza quelli previsti per la gara, e sopra illustrati.

Peraltro il ribasso offerto dall’aggiudicataria originaria è stato formulato su un importo minore rispetto a quello prescritto e utilizzato dagli altri concorrenti.

Detta circostanza, considerato che il punteggio dell’offerta economica è calcolato sulla base di un coefficiente che dipende dal ribasso percentuale (artt. 21.4 e 21.5 del capitolato), ha consentito alla stessa società di usufruire di una situazione di vantaggio, potendo applicare una percentuale di ribasso maggiore e mantenendo immune dal ribasso i costi della manodopera, di cui si è assicurata l’integrale remunerazione.

10.5. Pertanto merita conferma la decisione del Tar di accogliere il primo motivo del ricorso introduttivo.

11. Risulta quindi assorbito l’ulteriore motivo di appello, con il quale l’appellante ha dedotto l’erroneo accoglimento del primo mezzo contenuto nei motivi aggiunti. Ciò in quanto, con la reiezione del primo motivo (e quindi la conferma dell’accoglimento della censura riguardante il ribasso offerto da GI), IR mantiene il bene della vita anelato con il ricorso introduttivo e ottenuto con la pronuncia di primo grado, cioè l’aggiudicazione.

Invero la censura è stata accolta dal giudice di primo grado in quanto GI, nel presentare il ribasso sull’importo a base di gara decurtato del costo della manodopera, ha formulato un’offerta “ arbitraria e confliggente con la declaratoria sopra riportata della legge di gara ”, oltre ad avere anche (“ Va altresì considerato ”) ritagliato “ a suo favore una rilevante posizione di vantaggio ”.

Pertanto l’accoglimento del motivo qui in esame da parte del Tar, qui confermato, è l’annullamento dell’aggiudicazione in quanto entrambi gli assunti spesi dal Tar conducono a detta conclusione.

In particolare, da un lato, l’annullamento dell’aggiudicazione si fonda sul fatto che “ l’offerta economica di SAMIR è maggiormente conveniente per l’Amministrazione ” rispetto a quella dell’aggiudicataria originaria (così il ricorso introduttivo a pag. 14). In ragione di detta maggiore convenienza IR, con il primo motivo di ricorso, ha chiesto “ l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione ”: l’accoglimento di detto motivo ha comportato quindi il richiesto annullamento dell’aggiudicazione.

Dall’altro lato, il primo assunto speso dal Tar al fine di accogliere la doglianza (“ offerta arbitraria ”) conduce all’annullamento dell’aggiudicazione per esclusione dell’offerta di GI. L’erronea indicazione del parametro del ribasso rende infatti l’offerta indeterminata in quanto non rispondente ai criteri della disciplina di riferimento (“ confliggente con la declaratoria sopra riportata della legge di gara ”, così il Tar), con conseguente esclusione dell’offerente. Infatti “ nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l'esclusione dell'offerta difettosa ” (Cons. St., sez. V, 28 marzo 2025 n. 2605). Detta conclusione risulta in linea non solo con il principio del risultato, ma anche con il principio della fiducia, di cui all'art. 2 del d. lgs. n. 36 del 2023, il quale assume portata bidirezionale, nonché in correlazione con il principio della buona fede, di cui al successivo art. 5, avente parimenti portata bidirezionale, i quali nel loro complesso non possono che condurre alla valorizzazione del principio di autoresponsabilità gravante sugli operatori economici.ùIn tale seconda prospettiva, peraltro, si spiega la statuizione, contenuta nella pronuncia gravata, sulla “ portata dirimente dello scrutinato primo motivo di ricorso ”, che “ consente di assorbire le ulteriori censure ” contenute nel ricorso introduttivo.

L’assorbimento degli ulteriori motivi contenuti nel ricorso introduttivo, in parte finalizzati all’esclusione dell’aggiudicataria, si giustifica infatti solo in ragione della produzione dell’effetto escludente derivante dall’accoglimento del suddetto motivo.

In ogni caso, in ragione di entrambi gli assunti l’accoglimento della censura, determina l’annullamento dell’aggiudicazione.

La reiezione del primo motivo di appello, tesa a riformare la statuizione del giudice di primo grado rispetto alla doglianza, contenuta nel ricorso introduttivo, riguardante il ribasso offerto, comporta pertanto, di per sé sola, il mantenimento, da parte di IR, dell’aggiudicazione ottenuta con la pronuncia di primo grado.

La conferma della fondatezza del motivo contenuto nel ricorso introduttivo assorbe quindi l’interesse alla trattazione del secondo motivo d’appello, con il quale è stato impugnato l’accoglimento del primo mezzo contenuto nei motivi aggiunti. E ciò in quanto l’eventuale accoglimento del secondo motivo di appello non potrebbe avere come conseguenza la riforma della statuizione di annullamento dell’aggiudicazione, comunque derivante dalla conferma dell’accoglimento, da parte del Tar, del primo mezzo contenuto nel ricorso introduttivo.

12. In conclusione, l’appello va respinto.

La novità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO GI NI TT, Presidente

SA FF IN, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA FF IN	LO GI NI TT

IL SEGRETARIO