Pubblicato il 18/09/2025

N. 07362/2025REG.PROV.COLL.

N. 08189/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8189 del 2023, proposto da IMPREF Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ermes Coffrini, Massimo Colarizi e Marcello Coffrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Massimo Colarizi in Roma, via Giovanni Antonelli 49;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma n. 212 del 28 giugno 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla determinazione prot. n. PG 2021/0052182 del 26 febbraio 2021 del Comune di Reggio Emilia, contenente “Risposta a…nota del 3 febbraio 2021 in merito all’approvazione del Piano urbanistico attuativo di iniziativa privata relativo ad un’area posta in località Marmirolo denominato TI 3-60”;

- dagli atti richiamati in detta determinazione, con particolare riferimento alla delibera del Consiglio comunale di Reggio Emilia n. 18 del 12 febbraio 2018.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, dalla IMPREF Immobiliare s.r.l. sulla base del seguente unico articolato motivo: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 4 comma 4 e segg. della l. reg. n. 24/2017, travisamento, falso presupposto, illogicità.

3. Con la sentenza n. 212 del 28 giugno 2023 il T.a.r. per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. La IMPREF Immobiliare s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello, anche in questo caso, ad un unico motivo così rubricato: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 4 comma 4 e segg. della l. reg. n. 24/2017, travisamento, contraddittorietà, falso presupposto, illogicità manifesta.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, deducendo l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie dell’8 e dell’11 aprile 2025 e repliche del 17 e del 22 aprile 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. La società IMPREF Immobiliare s.r.l., proprietaria nel Comune di Reggio Emilia, in località Marmirolo, di alcuni terreni inedificati ricompresi nel Piano urbanistico attuativo (PUA) TI3-60, approvato con delibera della Giunta comunale n. 184 del 14 ottobre 2015, intendendo dare concreta attuazione a tale piano, ha chiesto con istanze del 24 settembre 2020 e del 3 febbraio 2021 all’Amministrazione comunale di essere ammessa al convenzionamento e di poter, così, realizzare l’obiettivo perseguito dall’art. 4 comma 5 ultimo periodo della legge regionale n. 24/2017, ricevendo, però, in risposta la nota del Comune del 26 febbraio 2021 con cui l’ente locale le comunicava di non poter accogliere la sua richiesta, avendo deciso “di demandare alla valutazione di successivi atti di programmazione operativa i seguenti PUA derivanti dal PSC 2001 approvati e non stipulati … TI 3-60 …, previa richiesta da parte dei soggetti proponenti e previo adeguamento ai nuovi parametri di PSC/RUE, non dando, dunque, prosecuzione ai suddetti PUA come previsto dall’art. 3, comma 4 delle norme del POC”.

9. Avendo impugnato tale provvedimento negativo dinanzi al T.a.r. - che ha respinto il suo ricorso sulla base di un’interpretazione restrittiva della normativa transitoria prevista dalla legge regionale n. 24/2017 per gli strumenti attuativi già approvati ed ancora in attesa di convenzionamento - la società ricorrente adisce il Consiglio di Stato, lamentando l’erroneità della pronuncia di primo grado, che sarebbe stata adottata sul falso presupposto di una avvenuta “archiviazione” del suo PUA da parte del Comune.

10. Secondo l’odierna appellante, il T.a.r. non si sarebbe “avveduto che la ragione del diniego opposto alla (sua) richiesta di convenzionamento del PUA non era quella da esso esposta in motivazione della sentenza, bensì l’assenza di uno strumento quale il POC, non più contemplato dalla nuova legge regionale”.

11. L’interpretazione data dal giudice di prime cure alla disciplina regionale sarebbe stata, altresì, a dire dell’originaria ricorrente, in contrasto con lo stesso comma 6 dell’art. 4 della legge regionale n. 24/2017, pure richiamato in sentenza, secondo cui i PUG adottati e approvati avrebbero comunque dovuto fare “salvi” gli strumenti attuativi precedentemente approvati, come il PUA riguardante i suoi terreni.

12. Tali doglianze non possono essere accolte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Per una migliore comprensione delle questioni sottoposte all’esame di questo Consiglio di Stato, il quadro fattuale e giuridico in cui la controversia si inscrive può essere così sintetizzato:

- in data 18 novembre 2015, dopo l’approvazione del PUA TI 3-60, avvenuta con delibera della Giunta comunale n. 184 del 14 ottobre 2015, il Comune di Reggio Emilia inviava alla IMPREF una raccomandata per invitare la società a compiere gli adempimenti preliminari alla stipula della convenzione e per addivenire alla sottoscrizione di tale atto;

- nonostante il suddetto invito, la società ricorrente non provvedeva alla stipula della convenzione né entro i 12 mesi successivi alla delibera n. 184/2015 di approvazione del PUA né nei successivi 24 mesi dall’entrata in vigore del POC per il quinquennio 2014-2019, come previsto da quest’ultimo all’art. 3 comma 4 delle NTA;

- con delibera della Giunta comunale n. 221 del 17 novembre 2016, il Comune decideva di demandare alla valutazione di successivi atti di programmazione operativa una serie di PUA derivanti dal PRG 2001, approvati e non stipulati, tra cui il TI 3-60 di interesse della ricorrente, previa richiesta da parte dei soggetti proponenti e previo adeguamento ai nuovi parametri di PSC/RUE, non dando, dunque, prosecuzione ai suddetti PUA;

- il 15 marzo 2017 il Comune comunicava alla IMPREF “l’archiviazione” del suo PUA a causa della mancata stipula della convenzione urbanistica entro i termini prescritti;

- in data 24 febbraio 2020 con delibera n. 35 il Consiglio comunale di Reggio Emilia approvava una variante specifica al PSC e al RUE, ai sensi degli artt. 33 e 34 della legge reg. 20/2000 e dell’art. 4 della legge reg. 24/2017 nel frattempo intervenuta per la razionalizzazione delle disposizioni vigenti, la valorizzazione della città storica e la modifica dell’accordo territoriale dei poli dell’area nord, in base alla quale il PUA della ricorrente, prima era ricompreso all’interno del “territorio urbanizzato”, veniva incluso nel “territorio urbanizzabile”;

- con istanze del 24 settembre 2020 e del 3 febbraio 2021 la IMPREF formulava alla fine la sua domanda di convenzionamento, cui gli uffici comunali rispondevano, però, sottolineando che, vista la scadenza dei termini, “l’eventuale proposta di attuazione degli interventi (era)…demandata alla valutazione di futuri atti di pianificazione e programmazione di accordi operativi, successivamente all’approvazione del PUG del Comune di Reggio Emilia, attualmente in fase di predisposizione, secondo quanto previsto dalla L.R. 24/2017”;

- in data 7 ottobre 2021, con la delibera n. 178, la Giunta comunale assumeva la proposta di Piano urbanistico generale (PUG) dichiarata immediatamente eseguibile, a norma dell’articolo 45 comma 2 della legge reg. n. 24/2017, che individuava le aree di proprietà della IMPREF non più come soggette a piano urbanistico d’iniziativa privata, ma come agricole e non rientranti all’interno del Territorio Urbanizzato (TU);

- dopo la fase di pubblicazione, con deliberazione n. 79 del 23 maggio 2022 il Consiglio comunale adottava – ai sensi dell’art. 46, comma 1, della legge reg n. 24/2017 - il PUG, definendo la nuova destinazione urbanistica delle aree in argomento come agricola, non avendo ritenuto accoglibile l’osservazione presentata dalla ricorrente e, con deliberazione n. 91 dell’8 maggio 2023, approvava definitivamente il nuovo piano, confermando la suddetta destinazione urbanistica dei fondi di proprietà della IMPREF.

14. Alla luce delle suddette circostanze, le censure dell’appellante appaiono, come anticipato, infondate.

15. A norma dell’art. 4 dello schema di convenzione approvato dalla Giunta comunale con la delibera n. 184/2015 la società ricorrente, in qualità di soggetto attuatore, avrebbe dovuto provvedere alla stipula della convenzione urbanistica “entro 12 mesi dall’esecutività della deliberazione di approvazione del PUA”, o quantomeno, come ricordato, secondo le NTA del primo POC, entro 24 mesi dall’entrata in vigore di quest’ultimo.

16. Non avendo osservato tali termini per la sottoscrizione della convenzione, l’impresa ricorrente, proprio a causa della sua condotta per lungo tempo inerte, è rimasta esposta al rischio connesso alla modifica della disciplina urbanistica ed edilizia della zona, che ha finito per incidere in modo assai rilevante sulla qualificazione dei suoi terreni e sulle relative possibilità edificatorie. Nelle more del procedimento è entrata, infatti, in vigore la legge regionale n. 24/2017 che, superando l’impostazione degli strumenti preposti al governo del territorio recata dalla precedente legge regionale n. 20/2000, ha sostituito il sistema formato da PSC (Piano strategico comunale), RUE (Regolamento urbanistico edilizio) e POC (Piano operativo comunale, scaduto il 23 aprile 2019) con il nuovo PUG. Nel frattempo, inoltre, le aree di proprietà della società appellante sono state dapprima oggetto di una variante che - adottata nel 2018 ed approvata nel 2020 - non le ha più ricomprese, come detto, nel territorio urbanizzato, venendo poi, addirittura, classificate come a destinazione agricola dal nuovo PUG.

17. Da tale evoluzione normativa e dal fatto che il Comune, nella sua discrezionalità, abbia scelto, all’indomani dell’entrata in vigore della legge reg. n. 24/2017, di non “procedere ai sensi del comma 2 art. 4 (della stessa legge)…non avendo selezionato una parte delle previsioni del PSC cui dare immediata attuazione ai sensi del comma 1…” deriva l’impossibilità per la stessa Amministrazione comunale di accogliere l’istanza della ricorrente, ormai in contrasto con la sopravvenuta disciplina urbanistica e non assistita da alcun effetto “prenotativo”.

18. In base alle argomentazioni che precedono, del tutto condivisibili appaiono, quindi, le conclusioni cui è giunto il T.a.r. nella sentenza impugnata circa la necessità di interpretare restrittivamente la normativa transitoria dettata dall’art. 4 della legge regionale n. 24/2017 e circa la legittimità del diniego di convenzionamento, dovuto a ragioni “sostanziali”, a prescindere dal superamento dello strumento costituito dal POC

19. In definitiva, l’appello deve essere, perciò, integralmente respinto con assorbimento di ogni altra doglianza.

20. Per la novità e la particolarità delle questioni trattate, sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO