Pubblicato il 30/03/2026

N. 00209/2026REG.PROV.COLL.

N. 00258/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 258 del 2025, proposto da
Mondialpol S.r.l., già Mondialpol Security S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 971880539A, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, non costituita in giudizio;
Regione Siciliana – Assessorato Regionale Economia, Regione Siciliana Ufficio Speciale Centrale Unica Committenza per Acquisizione Beni e Servizi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

Security Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Abbamonte, Carlo Comandè, con domicilio eletto presso lo studio Carlo Comandè in Palermo, via Caltanissetta n. 2/D;
UR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Napoli, con domicilio eletto presso lo studio SO LL in Palermo, via Caltanissetta n. 1;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 493/2025, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Security Service S.r.l., dell’Assessorato Regionale Economia, dell’Ufficio Speciale Centrale Unica Committenza per Acquisizione Beni e Servizi e della UR S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. RI NI SQ CO e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con D.D. n. 62 del 5.4.2023 veniva indetta la procedura aperta per l’affidamento del “ servizio di vigilanza armata per le Aziende del Servizio Sanitario Regionale ”, attraverso la piattaforma telematica di cui all’art. 58 del d.lgs. n. 50/2016, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 95, co. 3, del d.lgs. 50/2016 per l’importo complessivo di € 137.814.805,09 di cui € 821.957,09 per oneri di sicurezza, poi aumentato ad € 138.240.848,00.

La gara era articolava in n. 18 lotti.

L’art. 2 del disciplinare di gara, rubricato “ Oggetto, Durata ed Importi ”, a pag.11 precisava che “ Il costo della manodopera è stato stimato tenendo conto del costo orario medio adottato per la definizione dei costi della manodopera incidenti sugli importi a base di gara. Si è tenuto conto per il calcolo del costo rilevato dalle ultime tabelle pubblicate dal MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI allegate al Decreto del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali – 21 Marzo 2016 – opportunamente maggiorato di una percentuale pari all’aumento ISTAT del costo del lavoro e tenendo conto delle maggiorazioni per lavoro nei giorni festivi ”.

Alla scadenza del termine per la presentazione dell’offerta, coincidente con il 27.6.2023, pervenivano n. 19 offerte tra cui quella della Mondialpol s.r.l. (già Mondialpol Security S.p.A.) che gestiva anche il servizio del lotto oggetto di causa in forza di una precedente convenzione stipulata con l’A.S.P. CT in virtù dell’aggiudicazione disposta in suo favore con la Determinazione n. 3093 del 14/11/2018 della C.U.C.R.S..

La durata delle operazioni di gara si prolungava per oltre un anno ed all’esito dell’istruttoria procedimentale la ricorrente Mondialpol s.r.l. si collocava al primo posto delle graduatorie redatte in relazione ai lotti n. 1, n. 2 e n. 7, classificandosi peraltro come seconda o terza negli altri n. 15 lotti residui.

Poiché l’offerta della ricorrente aveva riportato un punteggio superiore ai 4/5 rispetto al massimo possibile per l’offerta tecnica e per quella economica (ex art. 97 comma 3 d.lgs. n. 50/2016), il R.U.P., con nota del 23.9.2024, chiedeva alla Mondialpol s.r.l., come anche ad altre concorrenti prime graduate, “ di offrire ogni utile supporto motivazionale a sostegno delle offerte presentate per i lotti dal n. 1 al n. 18 (tutti i lotti in gara), facendo specifico riferimento a quanto dettagliato all’art. 97 c. 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. 50/2016 ”.

Entro il termine assegnato, la Mondialpol s.r.l. produceva apposita relazione di oltre 60 pagine contenenti le giustificazioni richieste.

Il R.U.P. e la Commissione, nella successiva seduta riservata del 13.11.2024, stabilivano dei parametri di riferimento per l’esame delle giustificazioni, indicando, in particolare, i “ criteri sui quali verterà il giudizio di congruità o di non congruità dei giustificativi prodotti dai concorrenti, le cui offerte sono risultate anomale ” tra i quali rileva, per la controversia in questione, il “ CRITERIO 2 ” secondo cui: “ Con Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 50 dell’8 agosto 2024, a seguito del rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro per i lavoratori della vigilanza privata e dei servizi di sicurezza, è stato aggiornato il costo medio orario del lavoro per i lavoratori occupati dagli istituti di vigilanza privata, con decorrenza dai mesi di giugno 2023, giugno 2024, giugno 2025, dicembre 2025, aprile 2026 e dicembre 2026.... Il rinnovo del CCNL di settore impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi (Consiglio di Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453) … ”.

Dopo di che, il R.U.P. e la Commissione, senza chiedere ulteriori giustificazioni dipendenti dalla stipula dei nuovi C.C.N.L., procedevano alla verifica della congruità dell’offerta sulla base della documentazione già trasmessa dalla Mondialpol s.r.l., applicando il richiamato criterio e così definitivamente statuendo: “ La ditta, nei giustificativi ha dichiarato che a tutti i dipendenti nonché a quello proveniente dal cambio d’appalto, verrà applicato regolarmente il CCNL per i dipendenti da istituti ed imprese di vigilanza privata e servizi fiduciari con tutti gli aggiornamenti in corso al 30.06.2023, rispettando livelli e scatti di anzianità. Invero, la ditta non tiene conto dell’effettivo aumento del predetto costo medio orario del personale nei vari livelli di inquadramento per tutta la durata dell’appalto, così come previsto dalle tabelle allegate al nuovo CCNL D.D. n. 50/2024, limitandosi dunque a cristallizzare il predetto costo medio orario del personale nei vari livelli di inquadramento facendo riferimento esclusivamente alla tabella di Giugno 2023 e non considerando dunque le tabelle del D.D. n. 50/2024, riferite agli anni successivi che prevedono un incremento del costo medio orario del personale. Pertanto, in applicazione del criterio sub 2), sopra citato, lo scrivente RUP ritiene le giustificazioni prodotte dalla ditta Mondialpol Security spa non sufficienti a giustificare l’anomalia dell’offerta presentata e, pertanto, la sua globale e complessiva congruità ”.

Quindi, a seguito dello scorrimento della graduatoria, la gara inerente al lotto n. 1 veniva aggiudicata alla terza classificata Security Service s.r.l. che, in virtù di siffatta aggiudicazione e del limite imposto dall’art. 2.1 del Disciplinare di gara, non otteneva l’affidamento anche del lotto n. 2 in relazione al quale era risultata prima in classifica.

La Mondialpol s.r.l. impugnava sia l’esclusione che la nuova aggiudicazione, domandandone l’annullamento per i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 comma 5 lett. d) del D.Lgs. n. 50/2016 e dell’art. 69 della direttiva n. 2014/24/UE – violazione del principio del contraddittorio – difetto di istruttoria – poiché: a) il bando contemplava un costo del personale considerato dalla ricorrente per la formulazione dell’offerta e risalente “ alle ultime tabelle pubblicate dal MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI allegate al Decreto del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali – 21 Marzo 2016 ”; b) il criterio di accertamento della valutazione dell’anomalia, ossia quello basato sulla sopravvenienza contrattuale costituita dai nuovi CC.NN.LL., era stato adottato dalla Commissione soltanto il 13/11/2024, vale a dire dopo avere genericamente richiesto le giustificazioni e non prima; c) la Commissione, in un’ottica di leale collaborazione e nel rispetto del principio di buona fede, avrebbe dovuto contestualmente alla richiesta di chiarimenti indicare quali parametri di riferimento avrebbe seguito per valutare la congruità dell’offerta oppure avrebbe dovuto chiedere ulteriori chiarimenti alla luce dei parametri indicati soltanto dopo la ricezione delle giustificazioni, così consentendo alla Mondialpol s.r.l. di giustificarsi sul punto, tanto più considerati i lunghi tempi di definizione della procedura selettiva.

Peraltro, la condotta dell’Amministrazione violerebbe l’art. 69 par. 3 della Direttiva n. 2014/24/UE nella parte in cui prevede che « L’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente. Essa può respingere l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello dei prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al paragrafo 2 », inerenti ai profili sostanziali da tenere in considerazione ai fini del vaglio di anomalia;

2) violazione e falsa applicazione dell’art.97 comma 5 del d.lgs. n. 50/2016 – difetto di istruttoria, illogicità manifesta, violazione del principio del contraddittorio – poiché nella relazione di giustificazione, ed esattamente a pag. 56 ed a pag. 57, era stato chiarito che “ Per cautela non è stato preso in considerazione l'impatto finanziariamente positivo dei bonus occupazionali attualmente previsti e richiamati ad esempio:

“- Decontribuzione Sud oggi prorogata fino al 31/12/2024 ed in attesa di approvazione per gli anni successivi;

- Assunzione Donne;

- Assunzioni percettori reddito di cittadinanza;

- Esonero dell’1% sul previsto DL 20.10.2022 e s.m. per le aziende certificate alla parità di genere;

- Sgravi previsti dal decreto “Super Bonus”;

- Decreto Coesione ”.

Secondo la ricorrente, dunque, anche una soltanto delle suddette agevolazioni, come precisato nella tabella allegata alla relazione, sarebbe stata sufficiente a dimostrare la sostenibilità del “ maggiore costo dell’effettivo aumento del predetto costo medio orario del personale nei vari livelli di inquadramento per tutta la durata dell’appalto, così come previsto dalle tabelle allegate al nuovo CCNL, D.D. n. 50/2024 ”, con conseguente conferma della serietà dell’offerta.

L’Assessorato Regionale dell’Economia si opponeva all’accoglimento del ricorso.

L’aggiudicataria Security Service s.r.l. si costituiva, opponendosi all’accoglimento del ricorso in quanto, prima ancora che infondato, non procedibile per omessa notifica all’aggiudicataria del Lotto n. 2, ossia la UR Ivri S.p.A., che rivestirebbe la qualifica di controinteressata considerato che l’annullamento dell’aggiudicazione determinerebbe l’assegnazione automatica del predetto lotto alla Security Service s.r.l..

Quest’ultima notificava il 30 gennaio 2025 e depositava il 3 febbraio 2025 anche un ricorso incidentale, lamentando:

1) l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui non decretano l’anomalia dell’offerta della ricorrente principale in relazione alle invocate misure agevolative di cui al Decreto Coesione;

2) la violazione degli obblighi derivanti dall’applicazione della clausola sociale ex art. 24 del Disciplinare con riferimento alle giustificazioni presentate dalla ricorrente principale per la prima volta in sede processuale e al peculiare “progetto di riassorbimento” ivi proposto;

3) l’illegittimità della partecipazione alla gara della ricorrente principale in quanto soggetta a concordato preventivo per non avere notiziato di tale circostanza la S.A. e non avere allegato all’offerta l’autorizzazione del Tribunale e l’annessa relazione sul suo stato di solidità economica;

4) l’illegittimità della partecipazione alla gara della ricorrente principale in quanto dalla visura camerale storica versata in atti si evincerebbe la presenza di soggetti – sindaci e procuratori muniti di ampissime procure per la rappresentanza della società – cessati entro l’anno dalla pubblicazione della gara de qua , risalente al 5/4/2023, al punto che gli stessi sarebbero stati tenuti a rendere, in allegato alla domanda di partecipazione, le dichiarazioni ex art. 80 co. 1 e 2 D.lgs. 50/2016.

Con sentenza n. 493/2025 pubblicata il 3 marzo 2025 e pronunciata in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. I ha rigettato il ricorso principale e dichiarato improcedibile il ricorso incidentale, condannando la Mondialpol s.r.l. alle spese di lite sostenute dall’Amministrazione resistente e dalla controinteressata.

Con l’appello notificato il 4 marzo 2025 e depositato il 5 marzo 2025 la Mondialpol s.r.l. domandava la riforma della predetta decisione, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza dei motivi di illegittimità dedotti avverso gli atti impugnati con il ricorso principale di primo grado.

Con memoria depositata il 10 marzo 2025 si costituiva la Security Service s.r.l. opponendosi all’accoglimento dell’appello e riproponendo i motivi dedotti con il ricorso incidentale dichiarato dal T.A.R. improcedibile in ragione dell’infondatezza del ricorso principale proposto dalla Mondialpol s.r.l..

Il 6 marzo 2025 si costituiva l’Assessorato Regionale dell’Economia opponendosi all’accoglimento dell’appello con atto di mero stile, per poi il 24 marzo 2025 formulare specifiche difese con il deposito di apposita memoria.

L’appellante e la controinteressata appellata depositavano ulteriori memorie difensive.

Con ordinanza n. 107/2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana rigettava l’istanza cautelare dell’appellante.

Le parti depositavano delle memorie conclusive, insistendo nelle rispettive difese.

Con ordinanza n. 720/2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ordinava all’appellante l’integrazione del contraddittorio nei confronti della UR S.p.A. (già UR Ivri S.p.A.) in quanto potenzialmente interessata all’esito della controversia in ragione della rivestita posizione di aggiudicataria del lotto n. 2 per scorrimento della graduatoria, ai sensi dell’art. 2.1 del disciplinare di gara, e superamento della prima classificata Security Service s.r.l. in quanto a sua volta assegnataria (ancora per scorrimento) del lotto n. 1 oggetto di causa.

L’appellante ottemperava all’ordine di integrazione del contraddittorio e la UR S.p.A. si costituiva opponendosi all’accoglimento dell’appello.

Le parti depositavano delle memorie conclusive.

All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti costituite presenti, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Il primo motivo.

I.1. Con il primo motivo di appello si contesta la correttezza della decisione assunta dal T.A.R. in relazione al primo motivo del ricorso principale con il quale si lamentava l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione del principio del giusto contraddittorio nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, non avendo erroneamente la Commissione concesso all’appellante di adeguatamente interloquire sui profili critici della propria offerta e di controdedurre in merito alla sua congruità rispetto alle Tabelle Ministeriali di cui al DM n. 50 dell’8.8.2024.

I.2. Il T.A.R. ha ritenuto infondato il motivo poiché:

a) eventuali aumenti salariali sul costo del lavoro derivanti da fonti legislative primarie o secondarie sopravvenute e dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro nelle more stipulati in corso di gara ma in vigore prima dell’avvio del sub-procedimento di verifica di anomalia dell’offerta dovevano essere considerati dall’appellante nelle giustificazioni presentate;

b) il combinato disposto degli artt. 97 co. 5 D.Lgs. n. 50/2016 (secondo cui la S.A. “. .. esclude l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto: b) non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105 e 105 co. 9 D.Lgs. n. 50/2016 (secondo cui “ l'affidatario è tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni ”) imporrebbe alla Stazione Appaltante l’onere di verificare la sostenibilità dell’offerta con riferimento agli incrementi retributivi dovuti ai rinnovi del CCNL di cui il concorrente, in sede di presentazione delle giustificazioni, avrebbe a sua volta l’onere di computare i relativi incrementi vigenti al momento dell’avvio del subprocedimento di verifica, giustificando il prezzo offerto in ragione di questi ultimi;

c) nel caso in esame la Mondialpol s.r.l., nelle giustificazioni presentate nel settembre 2024, ha omesso di considerare l’incidenza sulla sostenibilità della propria offerta degli aumenti salariali derivanti dalle Tabelle Ministeriali n. 50/2024 in vigore dal 8.8.2024, a loro volta espressione degli aumenti salariali previsti nel CCNL del maggio 2023/febbraio 2024;

d) non vi era alcun onere per la Stazione Appaltante di chiedere al concorrente ulteriori chiarimenti a fronte dell’omessa trasmissione di una parte fondamentale dei documenti giustificativi, specie in relazione ad un notevole ribasso offerto, non potendo essere colmata siffatta lacuna mediante supplementi istruttori o interlocutori, che costituiscono uno strumento eccezionale perché determinano la rimessione in termini nel subprocedimento di verifica dell’anomalia.

I.3. L’appellante sostiene che la richiesta di generiche giustificazioni obbligasse in seguito, quanto meno, il R.U.P. all’assegnazione di un ulteriore termine per rendere chiarimenti mirati in ordine ai profili critici dell’offerta rilevati.

I.4. Il motivo è fondato.

I.4.1. Il Collegio, anzitutto, richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui la partecipazione ad « una procedura ad evidenza pubblica impone a tutti i partecipanti di curare con la necessaria accuratezza l’adempimento delle prescrizioni imposte dalla legge di gara, adottando tutti i necessari accorgimenti che vengono richiesti ad ogni operatore economico. È ragionevole dunque aspettarsi dall’operatore economico un agire consapevole, al fine di poter correttamente gareggiare nel concorrenziale mercato degli appalti pubblici » (Cons. Stato, Sez. V, n. 2372 del 12 marzo 2024). Dalla mancata osservanza dei doveri di diligenza che gravano su coloro che partecipano a gare per l’affidamento di contratti pubblici ne deriva per gli stessi l’assunzione di responsabilità per gli errori commessi. Ne consegue, pertanto, una correlazione tra il principio di autoresponsabilità e l’obbligo di diligenza (Cons. Stato, Sez. V, n. 2372 del 12 marzo 2024).

I.4.2. Sussiste, pertanto, un onere di completezza delle informazioni che gli operatori economici devono fornire agli Enti aggiudicatori durante tutte le fasi della gara, e dunque anche in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta.

I.4.3. Tuttavia, nella fattispecie alla Mondialpol s.r.l. è stata formulata una generica richiesta di chiarimenti rispetto alla quale la società ha fornito le giustificazioni conformi ai parametri seguiti in sede di formulazione dell’offerta e non anche rispetto a quelli aggiornati entrati in vigore nelle more della procedura.

Donde, il tema della legittimità di una decisione assunta dall’Amministrazione senza concedere un supplemento istruttorio che consentisse alla Mondialpol s.r.l. di provare la sostenibilità della propria offerta anche in base ai nuovi parametri inerenti al costo del lavoro.

I.4.4. Secondo quanto chiarito dal Consiglio di Stato in relazione alla previgente disciplina applicabile alla fattispecie ed assimilabile in parte qua a quella contemplata dall'art. 110, comma 2, D.Lgs. n. 36 del 2023, per la verifica di anomalia dell'offerta la legge prevede una « struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, com'era, invece, nel regime disegnato dal previgente art. 87 D.Lgs. n. 163 del 2006) » e, « pur consentendo alla stazione appaltante di far luogo a ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle 'spiegazioni', non introduce alcun obbligo in tal senso » ( inter multis , cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2022, n. 6577; III, 11 maggio 2021, n. 3709 e 3710).

Pertanto, l'art. 97, comma 5, D.Lgs. n. 50 del 2016 (come l'attuale art. 110, comma 5, D.Lgs. n. 36 del 2023) impone l'esclusione dell'offerta anomala « se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3 », oppure se “ l'offerta è anormalmente bassa ” in relazione ai parametri sub lett. a)-d) del medesimo comma 5 (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690).

Diversamente, qualora « la stazione appaltante non sia in condizione di risolvere tutti i dubbi in ordine all'attendibilità dell'offerta soggetta a verifica di anomalia, per non poter, in particolare, o ritenere insufficienti le giustificazioni presentate dal concorrente in relazione agli elementi di cui al comma 4 o accertare l'inadeguatezza complessiva dell'offerta sulla scorta degli indicatori di cui al comma 5 dell'art. 97 » (Cons. Stato, n. 690 del 2019, cit.; cfr. anche Id., sez. III, 11 ottobre 2021, n. 6818) è stata affermata la necessità di esperire ulteriori fasi di contraddittorio procedimentale (Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 690 del 28 gennaio 2019; Cons. Stato, sez. IV, 7 agosto 2020, n. 4973; Id., n. 6577 del 2022).

Il che è coerente con l'art. 69, par. 3, della Direttiva n. 2014/24/UE secondo cui nell'ambito della valutazione dell'anomalia " L'amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l'offerente. Essa può respingere l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello dei prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al paragrafo 2 ", inerenti ai profili sostanziali da tenere in considerazione durante la verifica di anomalia.

Donde, la possibilità di un supplemento istruttorio che, sebbene non prevista, non può nemmeno ritenersi implicitamente vietata dall’art. 95 co. 5 D.lgs. n. 50/2016, essendo, quindi, rimessa alle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione in ragione delle peculiarità del singolo caso. Come, infatti, di recente affermato, se è vero che la legge ha previsto per la verifica di anomalia dell'offerta una struttura "monofasica" del procedimento e non più trifasica, « non si può tuttavia approdare all'estremo opposto in cui l'esternazione delle ragioni dell'anomalia dell'offerta avvenga in definitiva solo col provvedimento di esclusione, amputando ogni forma di confronto sui profili ritenuti critici, in spregio dei canoni di collaborazione e buona fede che devono informare i rapporti tra stazione appaltante e imprese partecipanti alla gara » (Cons. Stato, sez. III, 19 febbraio 2024, n. 1591; sez. V, 19 novembre 2024, n. 9214).

Donde, l’ammissibilità di un supplemento istruttorio ogniqualvolta non si possa stimare con certezza la sostenibilità economica e la serietà dell'offerta ovvero non possano ponderarsi ulteriori elementi rispetto ai quali l'interessata potrebbe fornire un utile apporto conoscitivo.

I.4.5. Il Collegio ritiene, dunque, di aderire all’orientamento giurisprudenziale, consolidatosi durante la vigenza del D.Lgs. n. 50 del 2016 ma tuttora applicabile in ragione della rilevata continuità con l’art. 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023 e con l’art. 69 della direttiva n. 2014/24/UE, per il quale « nel giudizio di anomalia delle offerte, è sempre considerato centrale il rispetto del principio del contraddittorio, imponendo alla stazione appaltante, prima di procedere all'esclusione dell'offerta, la attenta valutazione e ponderazione delle giustificazioni presentate dall'impresa "sospettata" di aver presentato un'offerta anormalmente bassa, atteso che l'esclusione automatica o, comunque, non attentamente ponderata di tale offerta rischia di pregiudicare i principi comunitari a tutela della concorrenza e della libertà di impresa » (cfr. Cons. Stato, sez. V, 25 marzo 2019, n. 1969).

Il Consiglio di Stato, al riguardo, è pervenuto alla conclusione secondo cui la gestione del sub-procedimento di anomalia non può culminare con l'esternazione delle ragioni dell'anomalia dell'offerta in definitiva soltanto con il provvedimento di esclusione, « amputando ogni forma di confronto sui profili ritenuti critici, in spregio dei canoni di collaborazione e buona fede che devono informare i rapporti tra stazione appaltante e imprese partecipanti alla gara … » (Cons. Stato, sez. III, 19 febbraio 2024, n. 1591; Cons. Stato, sez. V, 18/11/2024, n. 9214).

I.4.6. Con riguardo al caso in esame, il Collegio ritiene, pertanto, violato il diritto della Mondialpol s.r.l. ad un pieno confronto con l’Ente aggiudicatore, avendo appreso le ragioni della propria esclusione proprio con il provvedimento impugnato, senza poter preventivamente interloquire in sede procedimentale per chiarire gli aspetti critici rilevati.

I.4.7. Il che rende la decisione assunta dall’Amministrazione illegittima, deponendo in tal senso un’interpretazione dell’art. 95 D.Lgs. n. 50/2016 orientata al rispetto dei principi del giusto contraddittorio, del favor partecipationis , di proporzionalità e del risultato.

I.5. È sempre necessario, infatti, che tra l’Amministrazione e il concorrente si instauri un confronto completo e leale in ossequio ai canoni di correttezza e di buona fede su tutti gli aspetti idonei a dimostrare la serietà e sostenibilità di un’offerta, onde consentire una valutazione adeguatamente ponderata che assicuri l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa ai sensi dell’art. 97 Cost..

I.5.1. Anche sul piano del favor partecipationis (per il quale, come è noto, in caso di dubbi interpretativi o a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenuta in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la soluzione ermeneutica che consenta la massima partecipazione alla gara) l’esclusione della Mondialpol s.r.l. adottata nella circostanza è illegittima, se si considera l’interesse della Pubblica Amministrazione a valutare il maggior numero di offerte onde scegliere la migliore possibile.

È, infatti, consolidato l’orientamento secondo cui l'interpretazione della lex specialis di gara deve essere condotta secondo criteri di ragionevolezza e di proporzionalità, in modo da escludere soluzioni interpretative eccessivamente restrittive e con un effetto sostanzialmente anticoncorrenziale e ciò in omaggio al pacifico insegnamento della giurisprudenza che impone, in caso di dubbi esegetici, la soluzione che consenta la massima partecipazione alla gara (Cons. Stato, sez. V, n. 564 del 2023; Consiglio di Stato, sez. V, 3 giugno 2025, n. 4815).

I.5.2. Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo ai principi di proporzionalità e di ragionevolezza di cui all’art. 18, par. 1 della Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici del 26 febbraio 2014 n. 2014/24 UE (Pubblicata nella G.U.U.E. 28 marzo 2014, n. L 94) ed al Considerando 101 della medesima Direttiva, dovendosi ritenere sproporzionata ed irragionevole l’esclusione dalla gara di un operatore economico disposta senza un’adeguata interlocuzione che consenta la spiegazione di tutti gli eventuali profili rilevati in sede di anomalia dell’offerta. Il principio di proporzionalità impone, infatti, all'Amministrazione aggiudicatrice di effettuare una valutazione specifica e concreta dell'atteggiamento del soggetto interessato, sulla base di tutti gli elementi pertinenti (v., per analogia, sentenze del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C-465/11, EU:C:2012:801, punto 31, e del 3 ottobre 2019, D.A.C. 93, C-267/18, EU:C:2019:826, punto 29).

Con riguardo al caso in esame appare significativo che a fronte di una richiesta di chiarimenti generica e generalizzata, poiché inviata nel medesimo contenuto a tutte le imprese autrici delle offerte sottoposte a verifica, siano stati determinati dei criteri di giudizio soltanto dopo la ricezione delle giustificazioni, così rendendoli conoscibili agli operatori economici interessati soltanto dopo la ricezione del provvedimento di esclusione.

Se, infatti, i predetti criteri fossero stati preventivamente comunicati e gli operatori non li avessero seguiti sarebbe stata una chiara responsabilità di questi ultimi l’eventuale incompletezza delle giustificazioni fornite. Ma poiché l’Amministrazione ha scelto ex post , ossia soltanto dopo avere interpellato le imprese interessate, i criteri che avrebbe seguito per la valutazione dell’anomalia dell’offerta senza poi consentire alcuna interlocuzione sull’applicazione dei medesimi agli operatori economici concorrenti si è resa autrice di una condotta contraria a buona fede che rende l’impugnata esclusione non conforme al principio di proporzionalità.

Non vi era, infatti, ragione per celare i criteri che sarebbero stati seguiti in sede di verifica di anomalia dell’offerta o per non instaurare un puntuale contraddittorio dopo la determinazione degli stessi una volta ricevute le giustificazioni non conformi a siffatti parametri di giudizio.

I.5.3. Né può ritenersi che la decisione dell’Amministrazione sia legittima anche nell’ottica del rispetto del principio del risultato.

Come è noto, infatti, l’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che il principio del risultato costituisce il “ criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto ” (art. 1, comma 3, d.lgs. n. 36 del 2023) e costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei collaterali principi di efficienza, efficacia ed economicità.

Come affermato dal Consiglio di Stato (sez. III, 15 novembre 2023, n. 9812 e 26 marzo 2024, n. 2866), il “ principio del risultato ”, anche se è stato reso solo di recente esplicito dal nuovo codice dei contratti pubblici del 2023, era già “ immanente ” al sistema della c.d. amministrazione di risultato (ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023).

Anche la Corte costituzionale ha ribadito che quello del risultato è uno dei principi che reggono l’azione amministrativa nel settore degli appalti pubblici (Corte cost. 16 luglio 2024, n. 132) e costituisce diretta attuazione del canone di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., in quanto orienta l’azione delle stazioni appaltanti (Corte cost. 30 maggio 2025, n. 77) affinché si realizzi “ il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza ” (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023).

Inoltre, il risultato può essere adottato dal giudice quale criterio orientativo anche per i casi in cui debba essere risolto il dubbio sulla sorte di procedure ad evidenza pubblica non rette dal d.lgs. n. 36/2023 (Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2024, n. 1924; sez. VI, 4 giugno 2024, n. 4996; sez. II, 9 maggio 2025, n. 3959).

L’amministrazione, secondo questo nuovo paradigma, deve tendere al miglior risultato possibile per il raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito tramite la procedura ad evidenza pubblica, trattandosi “ di un principio considerato quale valore dominante del pubblico interesse da perseguire (…) e che esclude che l’azione amministrativa sia vanificata ove non si possano ravvisare effettive ragioni che ostino al raggiungimento dell’obiettivo finale (…) ” (Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2024, n. 1924).

Il dettato legislativo secondo cui il principio del risultato “ costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale ” va letto, dunque, nell’ottica di un recupero e di una valorizzazione dello spazio di discrezionalità dell’amministrazione (e, pertanto, della dimensione del “merito” amministrativo).

Siffatto nuovo paradigma deve orientare anche le decisioni del giudice amministrativo, in quanto, come detto, rappresenta il criterio interpretativo al quale ricorrere per risolvere (anche) i casi dubbi.

In coerenza, il Consiglio di Stato ha concretamente applicato il principio del risultato non nel senso di ampliare il sindacato del giudice amministrativo (essendo, invece, stata ampliata la discrezionalità dell’amministrazione), bensì nel senso di perseguire al meglio il risultato stabilito dalla stessa Amministrazione in sede di bando e che potrebbe essere contraddetto da alcune sue scelte (è il caso, ad es., Cons. Stato, sez. III, 26 marzo 2024, n. 2866, ma anche di sez. III, 27 maggio 2024, n. 4701, ove peraltro si dà atto anche dell’esistenza di una diversa impostazione teorica secondo cui il principio del risultato avrebbe ampliato il sindacato del giudice).

I.5.4. In ragione delle richiamate argomentazioni, il Collegio ritiene illegittima l’impugnata esclusione dalla gara per difetto di contraddittorio, non essendo stato chiarito in sede procedimentale se l’offerta della Mondialpol s.r.l. sia o meno congrua secondo i nuovi parametri di riferimento subentrati nelle more del procedimento.

I.5.5. Al riguardo occorre precisare che la mancata o anche la tardiva produzione delle giustificazioni dell'offerta non può comportare l'automatica esclusione dell'offerta sospettata di anomalia, perché in questi casi la stazione appaltante deve comunque valutare la stessa, anche sulla sola scorta della documentazione posseduta (Consiglio di Stato, sez. III, 20/10/2025, n. 8107). Peraltro, l’art. 97 co. 1 D.Lgs. n. 50/2016 non stabilisce un termine perentorio, limitandosi soltanto a prevedere che “ gli operatori economici forniscono, su richiesta della stazione appaltante, spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse, sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta ”. Né il termine di 15 giorni da assegnare all’operatore economico per rendere i chiarimenti del caso ai sensi dell’art. 97 co. 5 D.Lgs. n. 50/2016 può ritenersi perentorio (Consiglio di Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690; Consiglio di Stato, sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6231).

I.5.6. Inoltre, non si colgono dal disciplinare di gara indicazioni ostative ad una richiesta di ulteriori chiarimenti alla Mondialpol s.r.l..

I.5.7. Né, peraltro, poteva ritenersi preclusa in assoluto un’ulteriore possibilità di interlocuzione in ragione della definitività delle giustificazioni già rese poiché secondo il Consiglio di Stato la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo delle offerte è generalmente ammessa non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche allo scopo di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, a condizione che resti ferma l'entità originaria dell'offerta economica nel rispetto del principio dell'immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori, fermo il limite della radicale modificazione della composizione dell'offerta che ne alteri l'equilibrio economico (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2024, n. 6872; Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Cons. Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; sez. V, 11 dicembre 2020, n. 7943; sez. V, 24 aprile 2017, n. 1896).

I.6. Il primo motivo dell’appello è, dunque, fondato, dovendosi garantire alla Mondialpol s.r.l. in sede di verifica di anomalia dell’offerta un adeguato contraddittorio che non poteva essere pregiudicato dal significativo numero di Lotti oggetto di gara e da esigenze di celerità del procedimento.

I.6.1. La stazione appaltante non poteva, infatti, esimersi, come di fatto avvenuto, dall'esprimere una compiuta valutazione in merito ai giustificativi forniti dall'appellante - previa richiesta di chiarimenti ed eventuali integrazioni - non potendosi di certo configurare la carenza di " elementi essenziali " dell'offerta.

II. – Il secondo motivo di appello.

II.1. L’accoglimento del primo motivo determina l’assorbimento del secondo motivo di appello, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni tecnico-discrezionali non compiute e da compiersi.

II.2. Va, dunque, annullata l'esclusione dell'appellante dalla gara in questione e l’impugnata aggiudicazione del Lotto n. 1, dovendosi disporre, per l’effetto, l'ulteriore corso della verifica di anomalia dell'offerta della prima classificata Mondialpol s.r.l. da parte della stazione appaltante.

III. – La riproposizione dei motivi dedotti con il ricorso incidentale.

III.1. La Security Service s.r.l. ha riproposto con la memoria, non notificata, depositata in data 10 marzo 2025 le censure articolate con il ricorso incidentale presentato nel giudizio di primo grado e, come evidenziato nella narrativa in fatto, dichiarato improcedibile con la sentenza impugnata, in conseguenza della reiezione del ricorso principale.

III.2. Siffatti motivi non possono essere esaminati in quanto inammissibili.

III.3. L'orientamento della giurisprudenza, condiviso dal Collegio, infatti, è nel senso di ritenere necessaria, nel caso in cui, come nella fattispecie, il T.A.R. abbia dichiarato improcedibile il ricorso incidentale, non esaminando le relative censure, la proposizione dell'appello incidentale ( ex multis , C.G.A.R.S., 14 luglio 2025, n. 559; Cons. Stato, sez. VII, Sent., 25/10/2023, n. 9249; Cons. Stato, sez. V, 05/12/2022, n. 10641; C.G.A.R.S., 27 febbraio 2023, n. 161; C.G.A.R.S. 20 febbraio 2023 n. 143; C.G.A.R.S. 5 agosto 2024 n. 607; Cons. Stato, sez. V, 17/03/2015, n. 1379; Cons. Stato, sez. III, 4 febbraio 2014, n. 507; Cons. Stato, sez. V, 24 ottobre 2013, n. 5160).

III.4. Si è osservato, infatti, che « Ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a. la riproposizione in appello dei motivi di censura non esaminati dal giudice di primo grado o dallo stesso dichiarati assorbiti non richiede necessariamente la proposizione di appello incidentale proprio per la parte vittoriosa in primo grado, ma può avvenire anche con semplice memoria non notificata, con l'avvertenza che tale memoria, però, deve essere depositata a pena di decadenza entro il termine di sessanta giorni successivo a quello assegnato per il deposito del ricorso; peraltro, al contrario, un simile strumento non è consentito nel caso in cui, valutata l'infondatezza del ricorso principale, il primo giudice non abbia esaminato le doglianze contenute nel ricorso incidentale, e lo abbia dichiarato inammissibile o improcedibile, essendo in quest'ipotesi necessario utilizzare lo strumento dell'appello incidentale; di conseguenza da ciò deriva che, se il ricorrente incidentale decida di riproporre in appello le censure assorbite dal primo giudice non mediante semplice memoria depositata entro trenta giorni dalla notificazione del ricorso, ossia nel termine dimidiato per la costituzione, ma mediante la notifica di appello incidentale, quest'ultimo, che realizza con maggiore efficacia il contraddittorio con tutte le altre parti del giudizio, è idoneo ad assicurare l'effetto devolutivo per le doglianze non esaminate dal primo giudice e non può essere dichiarato inammissibile o tardivo, se viene rispettato attraverso la notifica lo stesso termine di trenta giorni previsto per la costituzione in giudizio » (Cons. Stato, Sez. V, 17 marzo 2015, n. 1379; in tal senso anche Cons. Stato, Sez. V, n. 10641/2022, cit.).

III.5. In questo giudizio d'appello era, dunque, necessario l’appello incidentale, vista la dichiarazione di improcedibilità emessa dal T.A.R. con riguardo al ricorso incidentale.

III.6. Come già da tempo chiarito dal Consiglio di Stato, « si deve osservare che la suddetta statuizione di improcedibilità non è per nulla assimilabile ad un omesso esame o ad una dichiarazione di assorbimento, le quali sole legittimano ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm. la riproposizione in appello dei motivi mediante memoria. La dichiarazione in questione, infatti, trae il proprio fondamento dal riscontro del sopravvenuto difetto di interesse alla pronuncia nel merito di una domanda (art. 35, comma 1, lett. c, cod. proc. amm.), dando luogo, dunque, ad una soccombenza su una questione pregiudiziale, ostativa all'esame nel merito. Si tratta più precisamente di una soccombenza virtuale, visto l'esito negativo dell'altrui impugnazione, ma che è destinata a concretizzarsi una volta riproposta quest'ultima mediante appello principale, rendendo conseguentemente necessaria l'incrociata controimpugnazione nelle suddette forme dell'appello incidentale, al fine di impedire la formazione del giudicato interno sulla questione negativamente risolta in primo grado » (Consiglio di Stato, sez. V, 24/10/2013, n.5160).

III.7. La ragione di siffatto orientamento deve rinvenirsi nel temperamento dell'effetto devolutivo dell'appello nel processo amministrativo, per cui in presenza di una espressa statuizione di improcedibilità del ricorso incidentale di primo grado contenuta nella sentenza si impone il ricorso all'istituto processuale proprio dell'appello incidentale, che consente di delineare l'ambito della devoluzione delle questioni con certezza e compiutezza, senza margini di ambiguità.

III.8. Il ricorso incidentale proposto in primo grado è stato dichiarato improcedibile, per cui non è stato assorbito o non esaminato e, in assenza di appello incidentale, su di esso si è formato il giudicato interno.

III.9. I motivi dedotti dalla Security Service s.r.l. con il ricorso incidentale sono stati, dunque, irritualmente riproposti con una memoria non notificata nel presente giudizio di appello e, pertanto, vanno dichiarati inammissibili per contrasto con il giudicato interno formatosi sulla statuizione di improcedibilità del ricorso incidentale pronunciata dal T.A.R..

III.10. In ogni caso, il Collegio precisa che i profili dedotti con i suddetti motivi potranno essere valutati dall’Amministrazione in sede di riedizione del potere, implicando l’effetto conformativo scaturente dall’accoglimento dell’appello la ripetizione del sub-procedimento di anomalia dell’offerta.

IV. – Conclusioni ed effetto conformativo.

IV.1. L’appello deve, dunque, essere accolto e la sentenza impugnata parzialmente riformata, con l’accoglimento del primo motivo del ricorso principale e l’assorbimento del secondo motivo, ferma restando la declaratoria di improcedibilità del ricorso incidentale.

IV.2. Per l’effetto, i provvedimenti impugnati, ossia l’esclusione dalla gara della Mondialpol s.r.l. e l’aggiudicazione della gara alla Security Service s.r.l. con riguardo al Lotto n. 1 (C.I.G. 971880539A), devono essere annullati, salve le ulteriori determinazioni della Pubblica Amministrazione.

IV.3. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, inoltre, precisa, ai sensi dell’art. 34 co. 1 lett. e ) c.p.a., che l’effetto conformativo scaturente dall’accoglimento dell’appello implicherà la ripetizione del giudizio di anomalia con l’assegnazione di un (ulteriore rispetto a quello originario) termine di 15 giorni alla Mondialpol s.r.l. per la presentazione delle giustificazioni della propria offerta alla stregua dei criteri già determinati dal R.U.P., all’esito provvedendo la Stazione appaltante alle determinazioni successive.

IV.4. Con riguardo poi alla sorte del contratto già stipulato, tenuto conto di quanto previsto dall’art. 122 c.p.a. e dell’esigenza di non interrompere l’erogazione del servizio in corso, se ne deve salvaguardare l’efficacia sino alla conclusione delle predette operazioni procedimentali da rinnovare, con la precisazione che:

a) in caso di esclusione della Mondialpol s.r.l., il contratto già concluso con la Security Service s.r.l. continuerà a produrre effetti;

b) in caso di aggiudicazione alla Mondialpol s.r.l., il contratto già concluso con la Security Service s.r.l. diventerà inefficace nel momento della conclusione del nuovo contratto con la Mondialpol s.r.l. che dovrà avere la medesima durata prevista dal bando per l’affidamento del servizio in questione con decorrenza dalla stipula.

V. – Le spese processuali.

V.1. La complessità delle questioni di diritto dedotte dalle parti in causa giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto in relazione alla procedura di affidamento identificata con il C.I.G. 971880539A, lo accoglie e, per l’effetto, riforma in parte la sentenza appellata e, in accoglimento del primo motivo del ricorso principale della Mondialpol s.r.l., annulla i provvedimenti impugnati, salve le ulteriori determinazioni della Pubblica Amministrazione, ferma restando la declaratoria di improcedibilità del ricorso incidentale della Security Service s.r.l..

Dichiara l’efficacia del contratto concluso dall’Amministrazione con la Security Service s.r.l. risolutivamente condizionata alla futura ed eventuale stipula del nuovo contratto sostitutivo, ove l’esito della rinnovazione delle fasi procedimentali interessate dall’accoglimento dell’appello comporti l’emanazione di una nuova aggiudicazione in favore della Mondialpol s.r.l..

Compensa per intero le spese del doppio grado di giudizio tra le parti in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE VA, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

RI NI SQ CO, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NI SQ CO	BE VA

IL SEGRETARIO