Pubblicato il 16/04/2026

N. 00263/2026REG.PROV.COLL.

N. 00299/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 299 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Castronovo e Tommaso Sciortino, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

AS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio De Salvo e Riccardo Giglione, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di AS s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 4 marzo 2026 il Cons. NN TI e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

E’ oggetto di gravame la sentenza in epigrafe, con cui il Tar Palermo, nella resistenza di AS s.p.a.: ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante avverso il provvedimento n. -OMISSIS- del 17 settembre 2029 (e il relativo preavviso di diniego), con cui AS ha denegato il nulla osta in sanatoria relativo a un immobile sito nel Comune di Alcamo, perché ricadente nella fascia di rispetto stradale; ha condannato la ricorrente alle spese del giudizio.

L’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza gravata per: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 8, della l.r. Sicilia 37/1985 e s.m.i., e del divieto di integrazione e modifica postuma della motivazione del provvedimento impugnato. Ciò nella parte in cui afferma “ la natura assoluta del vincolo autostradale … che, come tale, prescinde dalle caratteristiche dell'opera realizzata ”; 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 8, della l.r. Sicilia 37/1985 e s.m.i., dell’art. 42 Cost., dell’art. 3 della l. 241/1990, omessa valutazione del profilo di eccesso di potere, sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento impugnato. Ciò nella parte in cui afferma che AS avrebbe compiuto una valutazione concreta e non astratta del caso e l’atto impugnato non risulterebbe deficitario dal punto di vista motivazionale; 3) Sotto altro profilo, violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 8, della l.r. Sicilia 37/1985 e s.m.i., omessa valutazione del profilo di eccesso di potere, difetto ed erroneità di motivazione e di istruttoria, mancanza, erroneità e travisamento dei presupposti di fatto, illogicità e irragionevolezza. Ciò nella parte in cui afferma che AS avrebbe compiuto una valutazione concreta e non astratta del caso. Ha indi domandato l’appellante la riforma della sentenza, con annullamento degli atti impugnati e vittoria di spese di entrambi i gradi di giudizio.

AS si è costituita in resistenza, sostenendo l’infondatezza dell’appello e concludendo per la sua reiezione.

L’appellante ha depositato una memoria difensiva.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 4 marzo 2026.

DIRITTO

1. Le motivazioni sulla cui base il Tar è pervenuto alle qui contestate statuizioni sono le seguenti:

“ 6. In primo luogo, va affermata la natura assoluta del vincolo autostradale – ribadita costantemente dalla giurisprudenza (cfr., da ultimo, T.A.R. Palermo, sez. I, 1/4/2022, n. 1146) - che, come tale, prescinde dalle caratteristiche dell’opera realizzata (ex aliis, CGA 31 marzo 2021, n. 280; id. 21 gennaio 2019, n. 48; Cons. Stato, 28 febbraio 2018, n. 1250; Cons. St., Sez. IV, 2062/2013; id., Sez. I, 282/2016; id., Sez. IV 5014/2015; Cass. civ., Sez. I, 25401/2016; Id., 25668/2015) a meno che detto vincolo non sia sopravvenuto all’esecuzione delle opere abusive – circostanza che però non viene in rilievo nella causa in esame – e che per tale ragione non sarebbe ostativo in assoluto al condono, occorrendo invece una valutazione caso per caso rimessa all’Autorità preposta alla tutela (cfr. Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 16 giugno 2021, n. 539; id. 21 gennaio 2019, n. 139).

6.1. Quanto allo specifico caso di specie, in aggiunta a quanto sopra osservato, va ulteriormente posto in risalto che l’AS ha rigettato la richiesta di nulla-osta, adducendo che ‘la distanza, misurata in proiezione orizzontale tra il confine stradale AS SP e l’immobile, è pari a mt. 12,70, quindi non conforme alla distanza minima di mt 30,00 a protezione del nastro stradale’ e che ‘nell’ambito della discrezionalità tecnica … l’immobile in argomento potrebbe costituire un pericolo alla circolazione stradale” e, pertanto, non sarebbe ‘suscettibile di parare favorevole ai fini della sanatoria edilizia in corso’.

6.2. È di tutta evidenza, allora, che a differenza di quanto affermato dalla ricorrente, l’AS ha comunque compiuto una valutazione concreta e non astratta, ancorata allo specifico caso di specie, a dati puntuali, esternando l’avviso che l’immobile ‘potrebbe costituire un pericolo alla circolazione stradale’ e tale valutazione afferisce al merito delle scelte amministrative, sindacabili solo in caso di travisamento dei fatti, irragionevolezza, difetto di proporzionalità.

6.3. Ne deriva, di conseguenza, che la doglianza che si appunta su presunti deficit motivazionali dell’atto impugnato va disattesa, siccome del tutto infondata, trovando essa smentita nello stesso testo del provvedimento di diniego di nulla osta ”.

2. L’appellante formula avverso dette motivazioni tre ordini di doglianze.

2.1. Con il primo motivo l’appellante sostiene che, mentre AS ha valutato l’istanza di nulla osta per cui è causa sotto il profilo specifico e concreto della possibilità che l’immobile di che trattasi costituisse o meno una minaccia alla sicurezza del traffico, in conformità all’art. 23, comma 8, della l.r. Sicilia 37/1985, applicabile alla fattispecie poiché l’immobile ricade non nella fascia di rispetto autostradale ma nella fascia di rispetto di una strada statale, il Tar ha rivenuto un vincolo ostativo al condono in senso assoluto, che esclude la necessità di una valutazione caso per caso dell’Autorità di tutela, così a un tempo ampliando inammissibilmente le ragioni poste a sostegno del provvedimento e ponendosi in contrasto con il citato art. 23, comma 8, che non prevederebbe alcuna distinzione tra opere abusive realizzate prima o dopo l’imposizione del vincolo.

2.2. Con il secondo motivo l’appellante sostiene che il Tar non si sarebbe avveduto che il provvedimento gravato è affetto da apparente, carente ed errata motivazione, e da carenza della valutazione concreta, richiesta dal ridetto art. 23, comma 8, l.r. 37/1985, circa la minaccia costituita dall’immobile alla sicurezza del traffico, condizione che, anche in violazione dell’art. 3 della l. 241/1990, AS avrebbe meramente e apoditticamente asserito sulla sola base della distanza di questo dal confine stradale (metri lineari 12,70), e che il Tar avrebbe validato solo perché affermata da AS, vieppiù facendo riferimento a inesistenti “ dati puntuali ”.

In altre parole, per l’appellante, il primo giudice non avrebbe valutato le doglianze ricorsuali, non censurando nemmeno il carattere dubitativo (“ l’immobile in argomento potrebbe costituire un pericolo alla circolazione stradale ”) dell’affermazione contenuta nel diniego, così svilendo la funzione, cui la giurisprudenza amministrativa assegna fondamentale importanza, che la motivazione del provvedimento amministrativo deve assolvere sia in generale che nella fattispecie, alla luce del ridetto art. 23, comma 8, che avrebbe imposto ad AS di chiarire, alla luce della specifica condizione dei luoghi, in che modo l’immobile de quo costituisse concretamente (e non astrattamente) un pericolo per la circolazione stradale.

Il Tar, prosegue l’appellante, non si sarebbe neanche avveduto che il provvedimento impugnato non ha preso in considerazione le osservazioni endoprocedimentali svolte dall’interessata a seguito del preavviso di rigetto, e, ritenendo sufficiente una motivazione fondata su una minaccia alla sicurezza del traffico vagamente ipotizzata, avrebbe travisato il richiamato concetto di discrezionalità tecnica con quello di arbitrarietà, e consentito al provvedimento di incidere illegittimamente sulla sua proprietà privata, comprimendo il diritto di godimento e sfruttamento dell’immobile, in violazione dell’art. 92 Cost..

2.3. Con il terzo motivo, corredato da richiami giurisprudenziali, l’appellante ribadisce la sussistenza del vizio motivazionale che affliggerebbe il provvedimento gravato e l’erroneità delle contrarie conclusioni raggiunte dal Tar, e ciò sulla base del concreto stato dei luoghi, la cui corretta valutazione, a suo avviso, anche considerato che si tratta di immobile sopraelevato rispetto alla carreggiata, avrebbe dovuto far escludere la sussistenza di pericoli per la circolazione stradale.

3. Le predette censure possono essere trattate unitariamente e si rivelano infondate.

4. L’art. 23, comma 8, della l.r. Sicilia 37/1985 stabilisce che “ Possono conseguire la concessione o l’autorizzazione in sanatoria le costruzioni ricadenti nelle fasce di rispetto stradali definite dal decreto ministeriale 1° aprile 1968 sempreché a giudizio degli enti preposti alla tutela della viabilità le costruzioni stesse non costituiscano minaccia alla sicurezza del traffico ”.

La disposizione, come di recente osservato (C.G.A.R.S. Sez. giur., 21 gennaio 2025, n. 52), è stata più volte esaminata da questo Consiglio (fra altre, C.G.A.R.S., Sez. giur., 17 aprile 2023, n. 281), che ha operato una netta differenza tra:

A) la normativa relativa ai vincoli riguardanti la sicurezza, nella quale rientra anche quella stradale, di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione (Corte Cost., n. 119/2019), prevedente un vincolo di inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale (art. 9, l. 24 luglio 1961, n. 729; d.m. 1° aprile 1968, n. 1404), oggi ragguagliato a 60 metri dal confine autostradale (art. 26, d.P.R. 495/1992), che ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell’opera realizzata;

B) la normativa sulle fasce di rispetto stradale di cui al d.m. 1° aprile 1968, n.1404 “ Distanze minime a protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori del perimetro dei centri abitati ”, che, in quanto attuativo della normativa urbanistica (l. 1150/1942, art. 41- septies , aggiunto dalla l. 765/1967, art. 19), ricade nella competenza legislativa esclusiva regionale.

Pertanto, nella Regione Siciliana, ai sensi e alle condizioni di cui al citato art. 23, comma 8, l.r. 37/1985, i vincoli urbanistici del secondo tipo, a differenza di quelli posti a tutela della sicurezza stradale (C.G.A.R.S., Sez. giur., n. 281 del 2023, cit.), non precludono pregiudizialmente il condono, bensì lo subordinano al giudizio degli enti preposti alla tutela della viabilità circa il fatto che le costruzioni abusive non costituiscano un minaccia alla sicurezza del traffico (al riguardo della legislazione della Regione Sardegna: C. Stato, IV, 22 giugno 2004, n. 4398; 28 luglio 2005, n. 4013; 30 giugno 2005, n. 3591).

Ciò peraltro vale solo laddove il vincolo stradale sia sopravvenuto all’abuso (C.G.A.R.S., Sez. giur., n. 52/2025, cit.; 16 giugno 2021, n. 539).

Si tratta di una interpretazione coerente con la giurisprudenza secondo cui solo in caso di opere abusive realizzate prima dell’imposizione del vincolo si può applicare l’art. 32, comma 2, lett. c), della l. 47/1985 (“ Sono suscettibili di sanatoria, alle condizioni sottoindicate, le opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione e che risultino: […] c) in contrasto con le norme del decreto ministeriale 1° aprile 1968, n. 1404, […] e con agli articoli 16, 17 e 18 della legge 13 giugno 1991, n. 190, e successive modificazioni, sempre che le opere stesse non costituiscano minaccia alla sicurezza del traffico ”), trasposto nel ridetto art. 23, comma 8, della l.r. 37/1985, dovendosi ammettere esclusivamente in tal caso la possibilità di sanatoria, previa acquisizione del parere previsto con riferimento alla sicurezza del traffico, laddove, invece, il vincolo della fascia di rispetto stradale posto prima della realizzazione delle opere, disciplinato dall’art. 33 della l. 47/1985, è di inedificabilità assoluta, e impedisce il rilascio del condono (Cons. Stato, II, 12 febbraio 2020, n. 1100).

In altre parole, per consolidata giurisprudenza (Cons. Stato, II, n. 1100/2020, cit.):

- “ il vincolo imposto sulle aree site nella fascia di rispetto stradale o autostradale è di inedificabilità assoluta traducendosi in un divieto assoluto di costruire che rende inedificabili le aree site nella fascia di rispetto, indipendentemente dalle caratteristiche dell’opera realizzata e dalla necessità di accertamento in concreto dei connessi rischi per la circolazione stradale ”, traducendosi “ in un divieto di edificazione che rende le aree medesime legalmente inedificabili, trattandosi di vincolo di inedificabilità che è sancito nell’interesse pubblico da apposite leggi … e dai relativi regolamenti di attuazione - D.M. 1 aprile 1968 (Cons. Stato, Sez. IV, 13 giugno 2017, n. 2878) ”;

- questo vincolo “ non può essere inteso restrittivamente, cioè al solo scopo di prevenire l’esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede stradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e alla incolumità delle persone, ma è correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile per finalità di interesse generale, e, cioè, per esempio, per l’esecuzione dei lavori, per l’impianto dei cantieri, per il deposito dei materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza vincoli limitativi connessi alla presenza di costruzioni (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2076; id., 27 gennaio 2015, n. 347) ”.

- sicchè, “ in caso di opera realizzata dopo l’imposizione del vincolo di assoluta inedificabilità previsto dal D.M. n. 1404 del 1968 si ricade nell’ipotesi di cui all’art. 33, comma 1, della L. n. 47 del 1985, con la conseguenza della non sanabilità dell’opera abusiva, trattandosi di vincolo per sua natura incompatibile con ogni manufatto. Solo quindi, in caso di opere abusive realizzate prima dell’imposizione del vincolo, si può applicare l’ipotesi dell’art. 32, dovendosi ammettere solo in tal caso la possibilità di sanatoria, previa acquisizione del parere previsto dall’art. 32, comma 4, lettera c), con riferimento alla sicurezza del traffico (Cons. Stato, Sez. VI, 2 settembre 2019, n. 6035) ”.

5. Nel caso di specie, si tratta di un fabbricato che ricade nella fascia di rispetto della S.S. 731 che congiunge l’autostrada A/29 Palermo - Mazara del Vallo con il centro abitato di Castellammare del Golfo, risultando posizionato a una distanza di m 19,30 dal nastro stradale e a m 12,70 dalle pertinenze AS, ovvero abbondantemente al di sotto della distanza minima posta a protezione del nastro stradale dal d.m. n. 1404/1968 (m 30), e che è stato incontestatamente realizzato, come rimarcato dal Tar, in epoca successiva all’imposizione del relativo vincolo di inedificabilità: il richiamo da parte del primo giudice all’orientamento giurisprudenziale formatosi sulla fattispecie sopra illustrata sub B), avvenuto peraltro in termini molto generici, altro non è che la delineazione dell’ambito in cui la controversia si ascrive, e, in quanto tale, non refluisce nell’inammissibile ampliamento delle motivazioni poste a sostegno del provvedimento impugnato.

6. E, del resto, come pure sottolineato dal primo giudice, nonchè dalla medesima appellante, il provvedimento stesso fa emergere che nella fattispecie non è mancata né la valutazione specifica dello stato dei luoghi (i “ dati puntuali ” richiamati nella sentenza, ovvero la rilevazione della già detta distanza, in proiezione orizzontale, di m 12,70), che non trova qui alcuna confutazione fattuale, né l’esternazione della ragione del diniego, rappresentata sulla sussistenza, rilevata nell’ambito della discrezionalità di cui dispone in materia l’Ente di tutela, della condizione ostativa al rilascio del nulla-osta, costituita dalla suscettibilità del fabbricato di costituire pericolo alla sicurezza della circolazione stradale.

In altre parole, le ragioni di fatto e di diritto del diniego di nulla osta sono agevolmente percepibili, e risultano altresì prive di mende logiche.

In particolare, il concetto di “ minaccia ” alla sicurezza del traffico utilizzato dall’art. 23, comma 8, della l.r. Sicilia 37/1985, rimanda, di suo (art. 612 Cod. pen.), a uno stato di fatto serio e ragionevolmente credibile – qui rinvenibile – che non richiede la dimostrazione di un pericolo già verificatosi in concreto, e giustifica l’utilizzo dei termini ipotetici, stigmatizzati dall’appellante, utilizzati nel parere tecnico richiamato nel provvedimento stesso.

Inoltre, la rilevata condizione ostativa non viene meno, come sembra ritenere l’appellante, perché il fabbricato per cui è causa è posto a una quota di circa ml 9.10 dal piano stradale. Sul punto, oltre a considerare che il vincolo è volto a soddisfare le variegate esigenze di cui sopra, finalizzate ad assicurare la fluidità della circolazione stradale, che è obiettivo direttamente strumentale alla sicurezza della circolazione stessa, non si ravvisa alcuna ragione per discostarsi da quanto già osservato da questo Consiglio nel ritenere che le distanze previste dal d.m. n. 1404/1968 “ vanno rispettate anche con riferimento a costruzioni realizzate ad un diverso livello da quello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti ” (C.G.A.R.S. Sez. giur., n. 52/2025, cit.).

Resta da dire che l’appellante lamenta il mancato esame delle sue osservazioni endoprocedimentali, vizio insussistente, dal momento che, dopo la loro ricezione, l’istanza di nulla-osta, presentata il 17 gennaio 2018 e già fatta oggetto di un preavviso di rigetto, è stata sottoposta, come dà atto il provvedimento gravato, a una ulteriore valutazione proprio per tenere conto di tali osservazioni. Né rileva ai fini della legittimità dell’atto finale la carenza di una loro analitica confutazione, laddove essa, come nella fattispecie, emerga alla luce delle risultanze acquisite e dalla motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso (da ultimo, Cons. Stato, III, 19 febbraio 2026, n. 1341).

7. L’appello va pertanto respinto.

Le spese del grado, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.

Condanna la parte appellante alla rifusione in favore della parte resistente delle spese del grado, che liquida nell’importo pari a € 3.000,00 (euro tremila/00) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuta la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 4 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

TO GN, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

NN TI, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN TI	TO GN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.