Pubblicato il 28/11/2025

N. 00949/2025REG.PROV.COLL.

N. 00169/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 169 del 2024, proposto da
NI RR, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paolo Bello, Piergiuseppe Otranto e Giacomo Gargano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campofelice di Roccella e Commissario ad acta (dott.ssa Daniela Leonelli), nominato con decreto dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n. 129 del 21 aprile 2022, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Vito Patanella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Assessorato Regionale della Salute e Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

OS US e DR RE, rappresentati e difesi dagli avvocati Oriana Ortisi e Luisa Pullara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Farmacia Himera S.r.l., Consiglio dell'Ordine dei Farmacisti di Palermo, Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia n. 3771 del 18 dicembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Campofelice di Roccella e di Commissario ad acta di nominato con decreto dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n. 129 del 21 aprile 2022, di Assessorato Regionale della Salute e di Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, nonché di OS US e DR RE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. IU HI e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo dinanzi al TAR Sicilia, l’odierno appellante ha impugnato:

- la deliberazione del Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale di Campofelice di Roccella n. 1 del 15.12.2022 avente ad oggetto “ Deliberazione consiglio comunale n. 47 del 13.09.2017 perimetrazione delle aree interessate alle n. 2 sedi farmaceutiche ”,

- la deliberazione del Commissario ad acta in sostituzione della Giunta Comunale n. 1 del 21.12.2022 avente ad oggetto “ Revisione biennale della pianta organica delle Farmacie a seguito di perimetrazione deliberata con atto commissariale n.1 del 15.12.2022 ”;

- per quanto possa occorrere, la nota del Commissario ad acta prot. n. 24801/22 del 15.12.22 avente ad oggetto “ Pareri negativi dall''ASP competente e dall''Ordine dei Farmacisti. Chiarimenti ”.

2. Con lo stesso mezzo ha esposto:

- di essere titolare della sede farmaceutica n. 1 del Comune di Campofelice di Roccella;

- che i controinteressati intimati sono assegnatari della nuova sede farmaceutica, la n. 2, del medesimo Comune, evidenziando come la relativa sede, sin dal bando, era stata indicata con riferimento alla zona Lungomare;

- che l’Assessorato Regionale competente, compulsato dai controinteressati che rappresentavano la difficoltà o impossibilità a reperire locali idonei all’apertura dell’esercizio farmaceutico, nominava un Commissario ad acta per l’adozione del provvedimento di riperimetrazione delle sedi;

- che il predetto Commissario si insediava richiedendo i pareri di legge, all’A.S.P. e all’Ordine dei farmacisti, i quali rendevano tuttavia parere negativo, tenuto conto della mancata trasmissione di una cartografia della riperimetrazione adottanda per le due farmacie del territorio comunale;

- che, ciò malgrado, lo stesso Commissario adottava il provvedimento di riperimetrazione, oggetto di gravame, sulla base del presupposto che la precedente delibera consiliare del 2017, di individuazione della istituenda seconda sede farmaceutica, non era stata preceduta dall’acquisizione del necessario parere tecnico-urbanistico e, soprattutto, non aveva in allegato alcuna cartografia;

- che con il nuovo provvedimento l’area della seconda sede farmaceutica veniva individuata, anziché in corrispondenza della fascia costiera, attraverso un “ taglio ” perpendicolare dell’ambito territoriale del Comune, dal centro abitato alla costa; suddivisione che consentirebbe oggi ai controinteressati di allocare la sede in centro anziché nella zona prevista nel bando.

3. A sostegno del proposto gravame, l’odierno appellante ha formulati plurimi motivi di censura, sia per violazione di legge, sia per eccesso di potere

4. Con ordinanza n. 108 del 27 febbraio 2023 il primo giudice ha accolto la domanda cautelare proposta con il ricorso introduttivo ai fini del riesame (c.d. remand ).

5. Con successivo ricorso per motivi aggiunti in data 4.07.2023, l’odierno appellante ha impugnato dinanzi al primo giudice:

- la Deliberazione del Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale n. 2 – datata 21 aprile 2023 – avente ad oggetto “ Deliberazione del Commissario ad Acta in sostituzione del Consiglio Comunale n. 1 del 15.12.2022 - Deliberazione consiglio comunale n. 47 del 13.09.2017 perimetrazione delle aree interessate alle n. 2 sedi farmaceutiche – Adozione di un nuovo atto con integrazioni a seguito dell''Ordinanza del TAR Sicilia Sezione III n. 108 del 23.02.2023 ”;

- la Deliberazione del Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale n. 3 – datata 21 aprile 2023 – avente ad oggetto “ Revisione Biennale della Pianta Organica delle Farmacie a seguito di perimetrazione deliberata con atto commissariale n. 2 del 21.04.2023 - Adozione di un nuovo atto con integrazioni a seguito dell''Ordinanza del TAR Sicilia Sezione III n. 108 del 23.02.2023 ”;

- per quanto possa occorrere, la nota prot. n. 5577 del 21 marzo 2023 avente ad oggetto “ Esecuzione dell''Ordinanza del T.A.R. Sicilia II Sezione Palermo n. 108 del 23.02.2023 sul ricorso n. 130/2023 del dr. RR — DA/Serv. 3 n. 26 del 10.03.2023 …”;

– per quanto possa occorrere, il verbale della Conferenza n. 7671 del 31.03.2023 avente ad oggetto “… Esecuzione Ordinanza n. 108 TAR Sicilia Sez. III Palermo – Riadozione delle n. 2 deliberazioni commissariali n. 1 del 15/12/2022 e n. 1 del 21/12/2022 a seguito di integrazioni disposte dal Giudice Amministrativo ”;

– per quanto possa occorrere, la nota del Comune di Campofelice di Roccella prot. n. 6531 del 05.04.2023, avente ad oggetto “ Trasmissione individuazione aree di allocazioni delle sedi farmaceutiche ”;

– per quanto possa occorrere, la nota del Comune di Campofelice di Roccella prot. n. n. 7916 del 19.04.2023, avente ad oggetto “ Procedimento di individuazione aree di allocazione delle sedi farmaceutiche - nota del Comune di Campofelice di Roccella prot. n 6531/23 del 04.04.2023 - Osservazioni degli Avv.ti Impiduglia e Pullara - Chiarimenti ”;

- per quanto possa occorrere, la nota prot. n. 202300366 del 15.04.2023, con la quale l''Ordine dei Farmacisti della Provincia di Palermo ha comunicato che il Consiglio Direttivo ha deliberato di rendere parere positivo alla proposta di descrizione testuale dei confini relativi alle sedi farmaceutiche del Comune di Campofelice di Roccella ”;

- per quanto possa occorrere, la nota prot. n. 104623 del 20.04.2023, acquisita al protocollo generale del Comune al n. 8070 in pari data, con la quale il Dipartimento Farmaceutico della A.S.P. di Palermo ha comunicato il suo parere positivo alla proposta di descrizione testuale dei confini relativi alle sedi farmaceutiche del Comune di Campofelice di Roccella.

6. Con la sentenza n. 3771 del 18 dicembre 2023 il TAR ha:

- dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo tenuto conto che, all’esito della ordinanza cautelare di remand , l’Amministrazione ha riesercitato il potere e ha adottato i provvedimenti gravati con i motivi aggiunti;

- respinto, in quanto infondati, i motivi aggiunti;

- compensato le spese di giudizio.

7. Tale sentenza è appellata dalla parte soccombente nel primo giudizio, la quale – dopo avere ricostruito la complessa vicenda controversa e il processo di primo grado – articola i motivi di doglianza così rubricati:

I) Error in iudicando ed error in procedendo. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 10 della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, travisamento dei fatti, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca (motivi sub I e II del ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado) ;

II) Error in iudicando. Violazione e/o falsa applicazione del Bando pubblico di concorso straordinario per titoli approvato con D.D.G. n. 2782 del 24 dicembre 2012. Eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria. Violazione del principio di legittimo affidamento. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, L. 241/1990 per difetto di motivazione. (Motivo sub III del ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado) ;

III) Error in iudicando. Illegittimità delle Deliberazioni n. 2/2023 e n. 3/2023 per violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. 2 aprile 1968, n. 475 e dell’art. 5, della L. 8 novembre 1991 n. 362. Eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento dei fatti, contraddittorietà (Motivi sub III e V del ricorso per motivi aggiunti e Motivi sub VI e V del ricorso proposto in primo grado) .

8. Per resistere al proposto gravame si sono costituiti l’Assessorato Regionale della Salute e l’Assessorato Regionale delle Autonomia Locali e della Funzione Pubblica (atto di mera forma in data 20.02.2024), i controinteressati OS US e DR RE (atto di mera forma in data 26.02.2024), il Comune di Campofelice di Roccella e il Commissario ad acta nominato con decreto dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n. 129 del 21 aprile 2022 (atto di mera forma in data 8.07.2024).

9. In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la trattazione dell’appello, alcune delle parti costituite hanno prodotto ulteriori scritti difensivi.

Segnatamente: gli Assessorati regionali, memoria in data 6 ottobre 2025; gli appellati US e RE, memoria in data 16 ottobre 2025; parte appellante, memoria in data 20 ottobre 2025 e memoria di replica in data 30 ottobre 2025.

10. Alla udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

11. Preliminarmente, il Collegio deve scrutinare l’eccezione di improcedibilità dell’appello sollevata con la memoria ex art. 73 c.p.a. dagli appellati OS US e DR RE.

11.1. Deducono e documentano gli appellati che, dopo la conclusione del giudizio di primo grado (i.e.: dopo l’udienza pubblica del 19 settembre 2023 in cui è stata assunta la decisione di primo grado), l’A.S.P. di Palermo ha adottato la determina n. 36 del 23 novembre 2023, avente ad oggetto: “ D.D.G. n. 99/2018. Riconoscimento titolarità 2^ sede farmaceutica del Comune di Campofelice di Roccella agli assegnatari della medesima, costituitisi in società a responsabilità limitata <<FARMACIA HIMERA S.R.L.>> ”.

Con tale determina, all’esito della prescritta e complessa istruttoria, è stata autorizzata l’apertura della seconda sede farmaceutica del Comune di Campofelice di Roccella, nella titolarità della Farmacia Himera S.r.l. e con direttore responsabile l’odierno appellato dott. OS US, “ a far data dal 04-12-2023 ”.

Pertanto, ad avviso degli appellati, non avendo parte appellante gravato nel termine di decadenza previsto dalla legge il suddetto provvedimento amministrativo recante autorizzazione all’apertura della nuova sede farmaceutica, il dott. Antonio RR “ ha perso definitivamente interesse alla prosecuzione del contenzioso in corso, in quanto, la sopravvenienza del nuovo provvedimento ha reso di vana utilità la, non temuta, ipotesi di annullamento degli atti gravati ” (memoria del 16.10.2025, pagg. 2-3).

11.2. L’eccezione si palesa fondata.

11.3. Risulta per tabulas che con la determina n. 36 del 23 novembre 2023, prodotta agli atti del giudizio di secondo grado in data 18 settembre 2025, è stata autorizzata l’apertura della nuova sede farmaceutica nella titolarità della “ Farmacia Himera S.r.l. ” e che, in conformità alla previsione della medesima determina, tale esercizio farmaceutico sia stato effettivamente aperto in data 4 dicembre 2023. In tal senso, si è espresso, senza che siano intervenute contestazioni sul punto, il difensore del Comune di Campofelice di Roccella in sede di udienza pubblica di discussione dell’odierno gravame, dichiarando che “ la farmacia Himera s.r.l. è stata aperta i primi del mese di dicembre del 2023 ”.

Ciò posto, osserva il Collegio che l’atto appello risulta notificato il 16 febbraio 2024 e depositato il 19 febbraio 2024, pertanto l’instaurazione del presente giudizio di secondo grado è avvenuta quando la nuova sede farmaceutica del Comune di Campofelice di Roccella era stata già aperta al pubblico da oltre sessanta giorni, termine di decadenza per l’impugnazione della determina n. 36 del 23 novembre 2023 dinanzi al T.A.R. Poiché nel caso di specie, facendo applicazione dei principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativa di ultima istanza in materia di impugnazione da parte dei terzi dei provvedimenti abilitativi di attività edilizia (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 2 luglio 2021, n. 5076; Id., 3 marzo 2017, n. 998, secondo cui – quando si intende contestare l’ an della edificazione - il termine decadenziale di impugnazione decorre dall’avvio dei lavori edilizi), deve ritenersi che con l’apertura al pubblico della nuova farmacia, l’odierno appellante, titolare dell’unica farmacia preesistente nel territorio comunale, abbia avuto piena contezza (i.e. “ piena conoscenza ” ex art. 41, comma 2, c.p.a.) dell’esistenza di un provvedimento di autorizzazione, lesivo per i propri interessi, come già sostenuto dallo stesso ricorrente nel primo grado del presente giudizio, l’appello si palesa inammissibile.

11.4. In disparte quanto sopra evidenziato, l’appello si palesa comunque improcedibile come correttamente eccepito dagli appellati, poiché è pacifico in atti che l’appellante, dopo il deposito in giudizio della determina n. 36 del 23 novembre 2023 non l’abbia tempestivamente gravata dinanzi al giudice amministrativo di primo grado.

In tal senso depongono le univoche deduzioni difensive dell’appellante (v. memoria di replica del 30.10.2025), in base alle quali non vi era alcun onere di impugnazione della determina n. 36 del 2023 “ trattandosi di atto presupponente e meramente esecutivo della pianificazione adottata dal Comune ”. In sintesi, l’appellante conferma di avere conosciuto e di avere omesso di impugnare tempestivamente la determina, ma giustifica tale omissione in virtù di un asserito effetto caducante – e non meramente viziante – che l’eventuale annullamento del provvedimento di perimetrazione delle aree interessate alle due sedi farmaceutiche del Comune di Campofelice di Roccella determinerebbe sul sopravvenuto provvedimento di autorizzazione adottato dalla A.S.P. di Palermo.

11.5. Tale tesi non può essere condivisa dal Collegio.

Il Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi su controversia affatto sovrapponibile a quella in esame, ha chiarito che, se in pendenza del giudizio avente ad oggetto la pianta organica delle farmacie di un comune, venga adottato il provvedimento di autorizzazione all’apertura di una nuova farmacia, la prima impugnazione diviene improcedibile in quanto non è sostenibile che “ un eventuale accoglimento possa determinare il venir meno degli atti sopravvenuti non impugnati ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 5357 dell’8 novembre 2013).

A questo indirizzo occorre dare in questa sede continuità, giacché tra i due provvedimenti, adottati all’esito di distinti procedimenti amministrativi, rientranti nelle competenze di distinte Amministrazioni, l’uno di perimetrazione della c.d. pianta organica delle sedi farmaceutiche di un comune, il secondo di autorizzazione dell’apertura di una delle sedi farmaceutiche del medesimo comune, non può ravvisarsi quel rapporto di stretta consequenzialità che soltanto può giustificare l’effetto caducante invocato da parte appellante.

E invero, per giurisprudenza affatto consolidata (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. V, 7 febbraio 2024, n. 1263), la distinzione tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, è ravvisabile nel fatto che “ nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto si estende automaticamente all'atto consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato, mentre nel secondo caso l'atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata, e pertanto resta efficace ove non impugnato nel termine di rito. La prima ipotesi, quella appunto dell'effetto caducante, ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale a guisa di inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, il che comporta, dunque, la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi ”.

Nel caso di specie, la determina della A.S.P. di Palermo n. 36 del 2023, non si pone come atto consequenziale della stessa sequenza procedimentale da cui è originato il provvedimento di perimetrazione delle due sedi farmaceutiche del Comune di Campofelice di Roccella, pertanto tra i due atti non è ravvisabile quel rapporto di stretta consequenzialità, nel senso di rapporto immediato, diretto e necessario, che è presupposto imprescindibile per ritenere la sussistenza dell’invocato effetto caducante e la conseguente deroga all’onere di tempestiva impugnazione giurisdizionale dell’atto sopravvenuto.

11. In definitiva, l’appello va dichiarato inammissibile.

12. In virtù delle ragioni poste a base della pronuncia in rito che ha definito il giudizio e dell’assenza di univoci precedenti giurisprudenziali sul tema controverso, le spese del grado possono essere comunque integralmente compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA de NC, Presidente

IU HI, Consigliere, Estensore

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

NI Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IU HI	MA de NC

IL SEGRETARIO